公用事業民營化與公益訴訟

摘要 公用事業民營化就是將國有公營的公用事業的所有權或者經營權轉移到民間，引入真正的市場機制，更多地依靠民間機構，更少地依靠政府來滿足公眾需求的行動。在我國公用事業民營化進程中，取得了顯著的效果和收益，但也出現了諸多損害公共利益的現象和問題。對于這些危害社會公共利益、國家利益或社會整體利益的行為，光靠政府規制是遠遠不夠的，應該建立行政執法為主、公益訴訟為輔的雙重制約機制。

關鍵詞 公用事業 民營化 公共利益 公益訴訟

中圖分類號：DF3文獻標識碼：A

公用事業是現代社會賴以生存和發展的基礎，其價格水平和服務方式與公眾的切身利益直接相關。但是，在公用事業發展的進程中，存在著市場失靈的方面。為了彌補市場的不足，政府不得不承擔較大的公用事業建設與運營管理責任。因此，公用事業的改革十分重要。然而，民營化過程中，如果缺乏健全的監管體制，民營經濟控制公共事業很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。實踐中，除了需要政府的有效規制外，如何反思傳統訴訟的問題，是否需要引入并如何引入新的訴訟制度，以進一步規范公用事業民營化，維護社會公共利益，是值得思考的理論與現實問題。

一、公用事業民營化的浪潮

一般來說，政府必須提供的服務就是公用事業。根據我國頒布的文件中，公用事業是指郵政、電信、供電、供水、節水、供氣、供熱、排水、污水處理和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。公用事業具有以下特征：（1）具有公益性。（2）投資大、回收期長。（3）具有天然壟斷性。公共事業的民營化和競爭度較低，所以也有很多學者認為公用事業具有非競爭性和非排他性而反對將公共事業的民營化。公共事業民營化實質上是從政府與市場在供給公共服務的角色分配方面出發，把民營化界定為更多地依靠民間機構，更少地依靠政府來滿足公眾需求，在生產方面減少政府的投入，增加社會其他機構作用的行動。

公用事業民營化是社會經濟發展到一定階段的產物，是社會進步的表現，它對經濟的積極作用是顯而易見的：公用事業民營化，可以增強競爭意識，有利于經濟和社會效率的提高；有利于解決基礎性項目的資金短缺，消除社會經濟發展的“瓶頸”障礙；有利于解決公共產品的供給相對不足的矛盾。

當然，公用事業民營化也是把雙刃劍，在民營化過程中由于法律法規的缺失或不完善，以及缺乏監督、權力尋租等因素，導致了眾多損害公共利益的現象，主要表現在以下五個方面：（1）重利輕義造成新壟斷出現。（2）公共產品供給缺失造成社會不公。（3）國有資產流失。（4）重放輕管造成監管失靈。（5）權力尋租現象嚴重。在民營化的過程中，正是將原來完全的政府供給和生產的一部分公共產品的經營權逐步轉移到私人手中，這種權力帶來的收益自然成為尋租的目標。

二、公用事業民營化中的政府規制現狀與問題

我國的公用企業進入雖然引入競爭機制的改革，但目前我國的公用事業大體上仍然是政府占據著主導地位，其規制體制呈現出如下幾個特征：（1）政企不分。目前中國各城市幾乎都設有公用事業管理局或類似的政府機構，在產權和管理體制上，城市公用事業局與其所屬的公用事業運營企業之間的政企不分。（2）法制不健全。中國規范公用事業行為的法律法規由于制定的時間較早，目前適用起來存在不少問題。（3）規制者行政能力不足。以價格規制機構為例可以說明這個問題，成功的價格規制決不僅僅是一個單純的價格問題，還要求規制者應當具備較為豐富的專業知識，而目前的物價部門顯然并不具備這一條件，可以說行政能力不足。（4）程序不透明、規制缺乏監督機制。由于目前中國并無一部統一的行政程序法，這使得許多行政機關在行使規制權力時沒有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企業的聽證權、知情權及參與權。

這樣的規制體制，帶來了種種弊端，如公用企業虧損經營、政府財政補貼沉重；企業缺乏自主權和積極性；生產效率低，服務質量差；公用事業建設投資主體單一，缺乏穩定、規范的建設資金來源渠道等等。這些顯然已經不能適應公眾對公用事業日益增長的需求。借鑒國外公用事業的先進經營理念，中國公用事業民營化的思路也逐漸成了公共行政改革及公用事業改革的題中之義。

三、民營化公用事業與公益訴訟

公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的司法活動。公用事業與公益訴訟之間存在緊密的聯系，因為，公用事業具有極大的公益性，主要體現在：(1)國民的普遍受益性。（2）能夠實現社會所期望的經濟利益的有效再分配。（3）人類生存環境利益的保護。

關于民營化公用事業在政府管制失靈，凸現其“不公益”的一面時，我們應通過公益訴訟制度對民營化公用事業的發展加以完善。具體制度設計主要包括：（1）擴張原告資格。公用事業民營化公益訴訟原告的范圍應當是公民、社會團體和檢察機關。（2）舉證責任。筆者認為，應由被告承擔提供法律、法規及規范性文件的責任，有關對公共利益損害或可能損害的事實依據，則由原告負責提供。（3）對原告的訴訟獎勵機制。要在公益訴訟領域建立一套激勵機制來激發人們對公益問題的熱情，讓更多的公民加入到社會監督的領域，從而形成對公用企業民營化監督的強有力的外在力量。

在公用事業發展過程中，不能退回到完全依賴國家投資、政府經營的時代。但是，如何合理利用社會資本建設公用事業，避免陷入民營化困境，是我們在經濟發展的新階段上必須慎重審視的問題。公益訴訟為公用事業民營化提供了保障公共利益的工具，和政府的監管一起規范公共事業民營化，切實維護公共利益。

（作者單位：湖南長沙中南大學法學院）

注釋：

①李勇．論公用事業改革的方向．廣西社會科學．2006年第4期，第43頁．

②許彬．公共經濟學導論——以公共產品為中心的一種研究．黑龍江人民出版社2003年版，第303頁．

③顏運秋．公益訴訟理念研究．中國檢察出版社2002年版，第58頁．