我國(guó)電子垃圾污染防治的法律思考

摘要 隨著信息產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展和電子電器設(shè)備的廣泛運(yùn)用，電子產(chǎn)品更新?lián)Q代頻繁，電子垃圾成為增長(zhǎng)最快的固體廢棄物之一，電子垃圾污染環(huán)境的現(xiàn)實(shí)日趨嚴(yán)重。如何使之資源化、減量化、無(wú)害化成為我國(guó)政府迫切需要解決的問(wèn)題。本文從我國(guó)電子垃圾的管理現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國(guó)電子垃圾污染防治的法制建設(shè)現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，探討完善電子垃圾污染防治的法律原則、制度等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 電子垃圾 污染 生產(chǎn)者責(zé)任

中圖分類(lèi)號(hào)：C914 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、電子垃圾的概念及特點(diǎn)

“電子垃圾”（Electronic Waste），也有人稱(chēng)之為電子廢物、電子垃圾、廢棄電子信息產(chǎn)品、廢舊家電及電子產(chǎn)品等。但到目前為止，還沒(méi)有明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定電子垃圾的概念及確切范圍。相關(guān)的法律規(guī)范對(duì)其也有不同的描述。如國(guó)家環(huán)保總局有關(guān)《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》將其稱(chēng)之為電子廢物，主要是指廢棄的電子電器產(chǎn)品、電子電氣設(shè)備及其廢棄零部件、元器件等。而《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》稱(chēng)為廢棄電子信息產(chǎn)品，是指采用電子信息技術(shù)制造的電子雷達(dá)產(chǎn)品、電子通信產(chǎn)品、廣播電視產(chǎn)品、計(jì)算機(jī)產(chǎn)品、家用電子產(chǎn)品、電子測(cè)量?jī)x器產(chǎn)品、電子專(zhuān)用產(chǎn)品、電子元器件產(chǎn)品、電子應(yīng)用產(chǎn)品、電子材料產(chǎn)品等產(chǎn)品及其配件。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》(征求意見(jiàn)稿)將“電子垃圾”統(tǒng)稱(chēng)為“廢舊家電及電子產(chǎn)品”為“喪失使用功能或在經(jīng)濟(jì)合理?xiàng)l件下經(jīng)過(guò)維修仍達(dá)不到舊家電安全標(biāo)準(zhǔn)和性能標(biāo)準(zhǔn)的家電”。

盡管存在著不同的說(shuō)法，但是我們?nèi)钥梢愿爬ǔ鲭娮永邆涞囊恍┨攸c(diǎn)：

（一）電子垃圾的無(wú)用性。

電子垃圾對(duì)某一生產(chǎn)、生活環(huán)節(jié)或者某個(gè)擁有者而言已經(jīng)喪失使用功能或者在合理的經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)維修仍不能恢復(fù)應(yīng)有的安全和功能標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然這種無(wú)用性不是絕對(duì)意義上的無(wú)用性，即并不是說(shuō)其不具有任何利用價(jià)值。

（二）電子垃圾的危害性。

廢舊電子信息產(chǎn)品比一般的生活垃圾污染程度更大，《巴塞爾公約》將廢棄的計(jì)算機(jī)、電子設(shè)備及其它電子廢棄物規(guī)定為“ 危險(xiǎn)廢物”。電子產(chǎn)品制造材料成分復(fù)雜，其對(duì)環(huán)境的污染也是多方面的，若不對(duì)電子廢棄物加以特殊專(zhuān)業(yè)的處理，或?qū)⑵渑c普通生活垃圾一起混合填埋或焚燒，將會(huì)對(duì)空氣、土壤、水和人類(lèi)造成嚴(yán)重的危害。

（三）電子垃圾的可利用性。

對(duì)電子垃圾，不能只認(rèn)為它是廢物，實(shí)際上它也是一項(xiàng)不可忽視的再生資源。廢舊家電中含有的有色金屬、黑色金屬、塑料、玻璃等，都是可以再利用的資源；一些不受使用年限制約的零部件，如果經(jīng)有效措施處理后重新組裝，也是資源的再利用方式。電子垃圾中的黃金含量是原金礦的含量幾百倍，若把手機(jī)里的電池回收積攢到一噸，就可提煉出200克黃金，而每噸普通金礦石只能提煉2克黃金。

二、我國(guó)電子垃圾污染及管理現(xiàn)狀

我國(guó)電子垃圾污染環(huán)境的現(xiàn)狀極其嚴(yán)峻。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)電視機(jī)的社會(huì)保有量已高達(dá)3．7億，冰箱、洗衣機(jī)也分別達(dá)到1．5億和1．9億臺(tái)。這些電器多數(shù)是20世紀(jì)80年代中后期進(jìn)入中國(guó)家庭的，按照10-15年的使用壽命計(jì)算，從2003年起，中國(guó)每年將至少有500萬(wàn)臺(tái)電視臺(tái)、400萬(wàn)臺(tái)冰箱、600萬(wàn)臺(tái)洗衣機(jī)要報(bào)廢。同時(shí)近年來(lái)中國(guó)電腦、手機(jī)的消費(fèi)量激增，而電腦和手機(jī)的更新速度遠(yuǎn)快于家電產(chǎn)品。這些垃圾每年會(huì)產(chǎn)生5億多噸的危險(xiǎn)有毒廢物，成為很大的污染源。全世界范圍內(nèi)的電子垃圾的數(shù)量將大得驚人。而目前這些電子垃圾中的50%—80%要出口到像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家去。(其中80%出口到亞洲，其中又有90%進(jìn)入到中國(guó))。這種洋電子垃圾進(jìn)入我國(guó)的地域呈現(xiàn)日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，目前已經(jīng)從廣東地區(qū)向浙江、上海、福建、山東、湖南等地蔓延，給我國(guó)的環(huán)境帶來(lái)了巨大壓力和危害。

在回收利用環(huán)節(jié)，我國(guó)目前的廢舊產(chǎn)品回收過(guò)程主要是手工操作的作坊式生產(chǎn)，導(dǎo)致了回收再造產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加值低。更嚴(yán)重的是如果回收過(guò)程落后還會(huì)帶來(lái)二次環(huán)境污染。對(duì)于廢舊產(chǎn)品，生產(chǎn)商、銷(xiāo)售商、消費(fèi)者、政府都負(fù)有責(zé)任，但對(duì)于其各自的責(zé)任目前為止還沒(méi)有一部法律明確地予以規(guī)定，從而導(dǎo)致電子垃圾的管理處于混亂的狀態(tài)。

三、我國(guó)電子垃圾污染防治的法律規(guī)定及存在問(wèn)題

目前我國(guó)與電子垃圾回收有關(guān)的法律有2003年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，經(jīng)過(guò)修訂并于2005年４月１日起施行的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，2009年1月1日起施行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以及相關(guān)部門(mén)規(guī)章。如信息產(chǎn)業(yè)部、環(huán)保總局、商務(wù)部、工商管理總局、海關(guān)總署聯(lián)合會(huì)簽的《電子信息產(chǎn)品的污染防治管理辦法》，國(guó)家發(fā)改委的《廢舊家用電器及電子產(chǎn)品回收利用管理?xiàng)l例》和環(huán)保總局的《廢棄家電與電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》等。我國(guó)沒(méi)有一部相關(guān)的能夠全面指導(dǎo)保障電子電氣產(chǎn)品清潔生產(chǎn)以及“電子垃圾”綜合循環(huán)、回收利用以及無(wú)害化處置等各個(gè)環(huán)節(jié)工作專(zhuān)門(mén)法律。現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)在一定程度上存在內(nèi)容不完善、管理有交叉、法律責(zé)任不完善等問(wèn)題。

（一）管理體制的缺陷。

我國(guó)立法對(duì)“電子垃圾”的管理確立的是分級(jí)、分部門(mén)的管理體制。發(fā)改委、科技部、財(cái)政部、建設(shè)部、公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、工商總局、質(zhì)檢總局、環(huán)保總局等多個(gè)部門(mén)都有相應(yīng)的管理職責(zé)與權(quán)限。如此多的管理部門(mén)雖然在“電子垃圾”的管理手段上和管理重點(diǎn)上有所不同，但是還是存在諸多職能交叉、政出多門(mén)的情形，同時(shí)也很難避免相互矛盾現(xiàn)象。在“電子垃圾”管理領(lǐng)域中又沒(méi)有明確的主管部門(mén)，無(wú)法協(xié)調(diào)實(shí)踐中出現(xiàn)的矛盾。國(guó)家管理體制的不順暢使得我國(guó)對(duì)“電子垃圾”的進(jìn)口、回收利用以及無(wú)害化最終處置的管理都無(wú)法高效運(yùn)行。

（二）相關(guān)內(nèi)容的不健全。

控制電子產(chǎn)品污染是一個(gè)系統(tǒng)工程，而目前我國(guó)法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容是不健全的。如對(duì)電子廢物回收利用及電子垃圾的流向規(guī)定較少，回收經(jīng)營(yíng)秩序混亂，廢舊家電還處于利益驅(qū)動(dòng)下的無(wú)序回收的狀態(tài)，對(duì)“電子垃圾”入境問(wèn)題沒(méi)有完整的配套實(shí)施細(xì)則，這使得國(guó)內(nèi)電子垃圾的監(jiān)管出現(xiàn)了漏洞。如廢舊電子產(chǎn)品回收的特許經(jīng)營(yíng)制度、經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單拆解分類(lèi)的電子垃圾的流向、電子垃圾再利用應(yīng)遵循的規(guī)范、對(duì)無(wú)利用價(jià)值廢物無(wú)害化處理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的法律法規(guī)特別缺乏，沒(méi)有形成體系。

2007年3月1日《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》正式施行，規(guī)定電子信息產(chǎn)品的研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口等各個(gè)環(huán)節(jié)，這對(duì)電子垃圾的污染環(huán)境問(wèn)題的解決起到了重要作用。但是，這并不足以解決我國(guó)日益嚴(yán)重的電子產(chǎn)品污染問(wèn)題。因?yàn)樗灰?guī)范了生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而現(xiàn)在很多污染發(fā)生在回收、再利用環(huán)節(jié)。

（三）法律責(zé)任的不完善。

對(duì)于政府、企業(yè)和消費(fèi)者而言，在電子垃圾污染防治方面的責(zé)任不清晰，責(zé)任的劃分、承擔(dān)方式、范圍等都不明確。如2004年，國(guó)家出臺(tái)的《廢舊家用電器及電子產(chǎn)品回收處理管理辦法》提出了以“生產(chǎn)者責(zé)任制”為核心的廢舊家電及電子產(chǎn)品回收處理體系，但至今我國(guó)還沒(méi)有具體的強(qiáng)制性法律要求電子產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)產(chǎn)品的回收負(fù)責(zé)。《電子廢物污染環(huán)境防治管理辦法》對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)、擅自處理電子垃圾的單位和個(gè)人，規(guī)定施以不同金額的罰款。但是對(duì)于電子垃圾的回收責(zé)任人尚不明確。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》僅7章58條，原則性條文占主體，配套標(biāo)準(zhǔn)、政策體系建設(shè)滯后等不足，比如《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》、《廢舊家電回收處理管理?xiàng)l例》等。

四、我國(guó)電子垃圾污染防治法制建設(shè)

（一）防治電子垃圾污染的原則。

1．全過(guò)程管理原則。

對(duì)固體廢物（包括電子垃圾）實(shí)行全過(guò)程管理，是防治固體廢物污染環(huán)境的一項(xiàng)重要的原則。它是指對(duì)固體廢物（包括電子垃圾）從產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用直到最終處置的全部過(guò)程進(jìn)行一體化的管理。這通常也被人們形象地比喻為“從搖籃到墳?zāi)埂钡墓芾怼?duì)電子垃圾而言，應(yīng)明確電子信息企業(yè)要從產(chǎn)品源頭到產(chǎn)品末端采用循環(huán)再利用模式，把電子信息企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)完全納入“資源——產(chǎn)品——再生資源——再生產(chǎn)品”的循環(huán)過(guò)程，明確提出有關(guān)資源再生利用基本方針及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、回收者對(duì)促進(jìn)資源再生利用的責(zé)任和應(yīng)采取的措施。

2．產(chǎn)生者處置的原則。

“誰(shuí)生產(chǎn)，誰(shuí)付費(fèi)；誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”在解決電子垃圾問(wèn)題過(guò)程中是國(guó)際上處理廢舊家電的一般原則。立法旨在明確相關(guān)各方的責(zé)任，使資源得到循環(huán)利用，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，形成循環(huán)型社會(huì)。通過(guò)立法，建立制造商責(zé)任制，即制造商應(yīng)對(duì)其設(shè)計(jì)、制造的家電產(chǎn)品從“生”管到“死”，承擔(dān)產(chǎn)品廢棄時(shí)的管理費(fèi)用，并允許制造商將這筆費(fèi)用攤?cè)氤杀尽?/p>

3．“三化”管理原則。

“三化”是指固體廢物減量化、資源化、無(wú)害化。對(duì)固體廢物實(shí)行減量化、資源化和無(wú)害化是防治固體廢物污染環(huán)境的重要原則。 “三化”原則是各國(guó)防治固體廢物污染立法中普遍適用、的原則。減量化，主要體現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，推行電子產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計(jì)，以便從源頭上減少電子廢物對(duì)環(huán)境的污染，并便于電子廢物的循環(huán)利用，達(dá)到從源頭上最大限度的減少和抑制“電子垃圾”的產(chǎn)生；資源化，盡量再回收，通過(guò)對(duì)“電子垃圾”的修復(fù)、翻新、再制造、重組合等手段，將廢棄的電子電氣產(chǎn)品恢復(fù)原狀繼續(xù)使用，或?qū)ⅰ半娮永庇杏弥徊炕蛉孔鳛槠渌a(chǎn)品的組成部件予以作為基本資源重新利用。無(wú)害化是指對(duì)無(wú)法回收利用的電子廢棄物，要通過(guò)合理的處置使之對(duì)環(huán)境的危害最小或沒(méi)有。

（二）生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度。

生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度是傳統(tǒng)的‘污染者付費(fèi)原則’的深化和延伸，要求生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品廢棄后的環(huán)境管理承擔(dān)部分或全部責(zé)任。”也就是說(shuō)生產(chǎn)者不僅要對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境污染負(fù)責(zé)，還要對(duì)產(chǎn)品在整個(gè)生命周期內(nèi)對(duì)環(huán)境的影響負(fù)責(zé)。 “生產(chǎn)者延伸責(zé)任”并不僅強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者的責(zé)任，它實(shí)際強(qiáng)調(diào)了生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、消費(fèi)者、回收者、中央及地方政府通過(guò)有效機(jī)制共同承擔(dān)“電子垃圾”回收處理的責(zé)任。在政府、生產(chǎn)者、消費(fèi)者建立責(zé)任分擔(dān)制度。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五條規(guī)定：“產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、進(jìn)口者、使用者對(duì)其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔(dān)污染防治責(zé)任。”一般認(rèn)為，該條規(guī)定是生產(chǎn)者延伸責(zé)任的法律依據(jù)。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確規(guī)定生產(chǎn)者自行回收、利用和處置。生產(chǎn)列入強(qiáng)制回收的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè)，必須對(duì)廢棄的產(chǎn)品或包裝物負(fù)責(zé)回收，對(duì)其中可以利用的，由生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)利用。規(guī)定了消費(fèi)者的義務(wù)。消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)將廢棄的產(chǎn)品或者包裝物交給生產(chǎn)者或委托回收的銷(xiāo)售者或者其他組織。規(guī)定了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定強(qiáng)制回收目錄和管理辦法。對(duì)如何保證生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度落到實(shí)處，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法也做了相關(guān)的約束性規(guī)定。

對(duì)于該項(xiàng)制度的建立和實(shí)施，電子廢棄物立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此給予細(xì)化，對(duì)政府、生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、消費(fèi)者的回收處置責(zé)任、費(fèi)用分擔(dān)等問(wèn)題作出明確規(guī)定。如生產(chǎn)者方面：可以確立生產(chǎn)廠(chǎng)商的終生負(fù)責(zé)制，即生產(chǎn)者負(fù)責(zé)回收；生產(chǎn)者承擔(dān)主要的回收費(fèi)用，政府可以提供合理的補(bǔ)貼。政府主要是制定規(guī)則和政策，也有資金上的支持，比如綜合利用電子垃圾回收的企業(yè)可以享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠等。消費(fèi)者方面：要求在購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品時(shí)或報(bào)廢時(shí)交納一定的回收費(fèi)用；建立回收獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)市民回收電子產(chǎn)品；對(duì)隨意拋棄電子垃圾的行為進(jìn)行罰款。

綜上所述，“生產(chǎn)者延伸責(zé)任”并不僅強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者的責(zé)任，它實(shí)際強(qiáng)調(diào)了以生產(chǎn)者為責(zé)任核心的社會(huì)不同角色在產(chǎn)品整個(gè)生命過(guò)程中共同分擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題。

（作者單位：中南民族大學(xué)工商學(xué)院武漢兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū)研究中心）

參考文獻(xiàn)：

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