論有為政府

摘要 在社會主義市場經濟體制基本建立的現階段，我國地方政府職能轉變的基本模式應該是有為政府。這一模式在少數發達地區已經出現，并將成為大多數地方政府職能轉變和創新的基本目標。構建有為政府的途徑主要包括政府職能理念、政府職能定位、職能配置方式、職能實現方法和實現機制等方面的創新。

關鍵詞 地方政府 職能 有為政府

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

政府職能具有生態性，在不同的國家和地區、在不同的時期往往呈現出不同的特點，進而形成不同的模式。在我國社會主義市場經濟體制基本建立，工業化、信息化、城市化快速發展的階段，地方政府職能應該是一種什么模式？對此，理論界各種提法很多，如“有限政府”、“服務型政府” 、“有效政府”等。本文認為，有為政府應是現階段我國地方政府職能的基本模式，大多數地區政府職能轉變和創新的基本目標是建設有為政府。

一、有為政府模式的提出

在改革開放30年之際，中央有關部門系統總結了全國18個先進典型地區的成功經驗。這些地區分布在全國各地，在實踐中探索出各具特色的發展之路，改革發展走在全國前列①。從地方政府職能的角度分析，這些先進地區有以下特點：一是堅持政府經濟職能的中心地位。具有強烈的發展意識，把發展作為執政興區的第一要務，通過實施正確的區域發展戰略，使本地比較優勢轉化為競爭優勢；二是堅持正確處理政府與市場的關系。在促進區域經濟發展過程中，既充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，又高度重視政府的引導、調控、服務作用，為發展創造良好的環境，努力使“看不見的手”和“看得見的手”各展所長、有機結合、相得益彰；三是堅持各種職能的統籌。努力推動區域經濟社會的全面發展，使地方政府職能形成以經濟職能為中心，政治、社會、文化、生態職能協調平衡的良性格局，從而促進了社會和諧，增強了可持續發展能力；四是堅持政府管理創新，努力提高政府效能。

發達典型地區的成功實踐表明，進入新世紀以后，一種先進的、與現階段行政生態相適應的地方政府職能模式已經開始形成，并將為地方政府職能轉變、管理創新發揮重要的示范作用。這種新的模式的主要特征可以通俗地概括為“有所為、有所不為、奮發有為、為之有道”，因此本文稱之為“有為政府”模式。并給出如下界定：所謂有為政府，是以推動區域經濟社會健康快速發展為目標，主動進取、自我約束，努力發揮市場在資源配置方面的基礎性作用，并根據經濟社會發展需要進行適度的干預，實現政治、經濟、社會、文化、生態職能協調平衡的地方政府職能模式。

二、我國有為政府模式的形成過程

建國以來，我國地方政府職能模式一直處在不斷探索、完善過程中。從政府、市場、社會關系的角度看，大體上經歷了四個時期、形成了四種基本模式，而有為政府模式是在主導政府模式的基礎上演變而成。

（一）計劃經濟時期的“全能型”地方政府職能模式（建國初~1978年）。

建國以后，我國建立的是高度集中的計劃經濟體制和相應的“全能”型政府職能模式。地方政府基本上是中央政府的執行機構，政府職能的主要特點是集中計劃管理、微觀直接管理、片面強調政治職能。傳統體制對于穩定建國初期的經濟形勢、迅速建成比較完整的工業體系和國民經濟體系發揮了不可磨滅的歷史作用，但是在資源配置機制、競爭機制、激勵機制、經濟核算機制等方面存在嚴重的弊病。

（二）有計劃商品經濟時期的“替代型”地方政府職能模式（1978~1992）。

從1978年到1992年，我國著力推進改革開放，在有計劃的商品經濟理論指導下，在實踐中逐步建立了有計劃的商品經濟體制。中央與地方關系開始進入法制軌道，地方政府逐漸形成了替代型的職能模式。替代型政府職能模式的顯著特點是傳統計劃管理體系的基本保留和市場機制的部分利用，其實質是政府機制部分替代市場機制，例如承包制、價格雙軌制、多種用工制度并存等。替代型政府適應了改革開放初期我國計劃經濟體制慣性強大、市場機制開始發育、資源配置方式調整緩慢的實際，因此極大地促進了生產力的發展。

（三）社會主義市場經濟體制建立時期的“主導型”地方政府職能模式（1992~2001年）。

1992年，黨的十四大明確我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，到本世紀初，以我國加入世界貿易組織為標志，我國初步建立了社會主義市場經濟體制。這一時期形成了“主導型”地方政府職能模式，主要有以下特點：（1）政府經濟職能范圍進一步縮小，對企業微觀經營的干預進一步減少。（2）政府制度建設職能突出，在推進制度建設過程中政府的職責較為寬泛，功能被人為放大；（3）中央宏觀調控職能加強，地方政府與中央政府博弈、爭取有利于區域經濟發展的優惠政策成為地方政府經濟職能的重要部分；區域間發展競爭加劇，地方政府發展規劃職能加強。（4）政府社會發展與生態建設職能相對滯后，經濟發展與社會發展、生態建設的協調性不夠。（5）職能履行綜合各種手段，但行政手段的分量仍然較重，突出表現是行政審批過多、過濫。

主導型政府職能模式促進了市場經濟體制的建立，促進了經濟社會的快速發展，地區間經濟發展的競爭使我國經濟活力進一步增強。但是，主導型政府職能模式的一些弊端逐步顯現： 第一，經濟發展主要依靠投資擴張和資源消耗，經濟發展方式粗放，資源環境壓力過大，發展的可持續性面臨挑戰。第二、政府對經濟的干預仍然較多，難以集中精力優化投資環境。第三、政府工作突出以GDP的增長為重點，社會事業發展相對滯后。第四，政府在投資、融資、土地等資源配置方面掌握過多的權力，容易導致權力腐敗。

（四）社會主義市場經濟體制完善時期“有為型”地方政府職能模式的逐步形成（2001年至今）。

黨的十六屆三中全會通過《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，我國進入完善社會主義市場經濟體制的新階段。黨中央以科學發展觀統領全局，著力推進依法行政、政府職能轉變和行政機構改革，各地積極探索行政管理創新，地方政府“有為型”職能模式開始形成。有為政府以經濟職能為中心，形成政治、經濟、社會、文化、生態職能協調平衡的地方政府職能模式，其主要特點就是有所為、有所不為，奮發有為、為之有道。從我國發達典型地區的實踐看，這種模式已經顯示出強大的生命力和示范性。

三、有為政府的基本理論依據

有為政府模式來源于實踐，同時也有著科學的理論依據。

（一）比較優勢理論。

比較優勢包括絕對比較優勢和相對比較優勢，簡言之是指各地在資本量、勞動力、自然資源方面的豐富或稀缺程度。發展經濟學將比較優勢的理念運用于經濟發展和區域競爭領域，進一步發展了該理論。林毅夫在《發展戰略、自生能力和經濟收斂》一書中指出，經濟自生能力是區域經濟持續發展并獲得競爭優勢的基礎，自生能力來源于要素稟賦結構，后發國家（區域）要實現經濟上的趕超應該實行比較優勢發展戰略。比較優勢理論要求地方政府加強經濟發展規劃，采取適當的經濟政策促進本地經濟結構的調整升級，以充分發揮本地的比較優勢。

（二）后發優勢理論。②

后發優勢是指后發區域在經濟發展過程中因其后起地位反而擁有的某些對這一進程能產生潛在積極作用的特殊因素或特殊益處。后發優勢主要包括技術性后發優勢、制度性后發優勢 、資本積累后發優勢、創新拓展后發優勢、急迫感后發優勢等。后發優勢只是潛在的優勢，要轉化為現實優勢需要一定的條件作為基礎，包括資本形成條件、規模經濟條件、組合條件等。而在經濟起步階段，后發區域往往并不具備或不完全具備這些條件。如果消極等待，由市場逐步形成這些條件，那么后發優勢變成現實將十分困難，因此必須由政府替代市場，包括促進觀念轉變、實行強制性制度變遷、加速市場化進程、爭取有利的外部環境條件等等，以促成各種初始條件的形成。但是，政府替代是有限度的，隨著經濟的發展和市場機制的逐步成熟，政府替代的成本逐步上升、效益遞減。因此，到發展的中后期尤其是經濟開始起飛以后，政府機制應當逐步歸位，讓市場機制充分發揮作用。為此，有的學者還提出了“政府職能生命周期理論”，將政府推動經濟發展職能的生命周期劃分為四個階段：引入期、成長期、成熟期和衰退期。

后發區域不同階段的地方政府職能模式轉換示意圖

本文認為，后發區域經濟發展的四個階段，分別對應于不同的政府職能模式，即全能政府、替代政府、主導政府和有為政府。作為發展中的大國，我國絕大部分地區是后發區域，在市場經濟體制基本建立以后，應該以有為政府模式取代主導政府模式。

（三）競爭優勢理論。

邁克爾·波特認為，一國（或地區）興衰的根本是其在國際競爭中能否贏得競爭優勢。企業以及產業集群的競爭力，最終決定國家競爭力；打造強勢生命力的微觀基礎，關系到國家競爭優勢的長久持續。強調要形成國家整體的競爭優勢，關鍵在于以下四大要素：生產要素、需求要素、相關產業和支持產業、企業的戰略、結構和競爭對手；除了四個基本因素之外，機遇和政府的作用對國家整體競爭的形成也有著重要影響。由四大要素加上機會和政府角色兩個輔助要素，彼此相互依賴，形成一個動態互動的體系，稱為“鉆石體系”。政府的作用，主要是一種催化和激發企業創造欲的作用，政府政策成功的關鍵既不是越俎代皰，也不是無所作為，而在于為企業創造一個有利于公平競爭的外部環境。政府不僅要承擔一些基本、公用事業的職責(例如教育、基礎設施建設、全民醫療保健)，同時還應特別注重對國內高級要素的培育，尋求持久的競爭優勢。

波特還認為在不同的經濟發展階段，政府促進區域經濟發展方面的作用是不一樣的。例如，在投資驅動階段（相當于工業化中期），此時區域競爭優勢一方面來源于生產要素優勢，另一方面又來源于大規模的投資，如建設大規模的廠房、購買現代化的設備、引進先進技術等。在這個階段，企業間競爭激烈，但相關和支持性產業還比較滯后，跨區域、跨國的資源組織能力和技術創新能力仍然偏弱，因而政府的角色同樣非常重要，不僅有宏觀的引導，還需要有必要微觀的干預，政府在市場培育、產業政策、對創業和資本積累的鼓勵、對企業技術進步的幫助等方面都非常關鍵。 目前我國大多數地區處在工業化中期階段即投資驅動階段，按照波特的理論，政府與市場關系應該是“強市場”與“強政府”的耦合結構。企業才是競爭的主角，政府應該甘當“綠葉”，但是政府不是可有可無的“綠葉”，是有所作為的“綠葉”，尤其要為企業營造良好的發展環境。

（四）功能分化社會與現代化進程理論。

尼克拉斯· 盧曼（Niklas Luhmann）從國家、市場、社會關系的角度展開的現代化進程理論對于不發達國家和地區的現代化道路具有很好的指導意義。盧曼認為人類社會的演進過程中實質上只有三種形態：區隔分化社會、階層分化社會和功能分化的社會。原始的部落社會是區隔分化社會，人類社會高度發達的古代文明都屬于階層分化的社會，而現代社會則分化成政治、經濟、法律、教育、科學和藝術等不同的、獨立自治的功能系統，每個系統都有自己明確的邊界，每個系統內部都有自己的角色、編碼、語言、屬性，每個系統都有自己獨立而不同于其它系統的運行機制和運行邏輯，每個系統都為整體社會履行獨特的、不能由其它系統來替代的功能。實現一個國家的現代化進程需要界定各個社會基本系統的邊界和權力界限，從各個成功進入現代化的國家來看，最需要界定清楚的是國家、市場和社會的關系，也就是盧曼所提到的政治系統、經濟系統和民間組織的關系。由于歷史的原因，在我國大多數地區已經形成強政府、弱市場、軟社會的格局，當前經濟社會發展中的許多問題表面上是經濟問題，實際上是現代化進程中的綜合性問題，突出地表現在政府職能的“越位”“錯位”“缺位”上。這就要求我們在研究地方政府職能創新問題時，要高度重視尊重市場規律而不是橫加干預，要創新社會管理方式、發揮社會系統的獨特功能而不是越俎代庖，要加強政府自身管理、改善公共服務，從而推動整個社會的功能耦合。

四、有為政府辨析

鑒于理論界設計了諸多關于現階段我國地方政府職能轉變的模式與途徑，本文將選擇具有代表性的模式與有為政府模式進行比較，以進一步厘清有為政府模式的基本特點。

（一）有為政府與有限政府。

有限政府理論源于西方自由主義經濟學，其基本理念是“管得最少的政府就是最好的政府”，主張盡可能地弱化政府的職能。有限政府論在反對政府過多干預、主張對政府權力實施限制和監督、以及強調保證私人產權、締約自由以等方面的理論主張都是非常深刻的。但是，在市場經濟體制初步建立之時，政府的職能既有該弱化的領域，也有需要進一步強化的方面：該弱化的是那些“不該管，管不好，管不了”的職能；至于那些“應該管、管得好，管得了”的政府職能，不但不應該弱化，反而應該強化。當今世界，絕對自由市場的觀點早已過時，政府適度干預、發揮宏觀調控作用，已經在許多國家和地區被證明是經濟發展不可缺少的要素。從我國大多數地區改革發展的實踐看，當前迫切需要對現有的政府職能實行認真分解并逐項分析，決定取舍什么、加減什么、強化什么、弱化什么。而總體上處于工業化、城市化、信息化、市場化、國際化加速發展的階段，“法律有限、人事無窮”，政府的任務極其繁重，絕對地講弱化政府職能是行不通的。有限政府難以適應現階段我國的實際，尤其不能作為欠發達地區地方政府職能的基本模式。

有為政府與有限政府雖然都是市場經濟條件下的政府職能模式，在發揮市場機制和社會機制作用、法治原則上有很大的相似性。但是，有為政府強調的是親市場的“強”政府，有限政府強調的是依賴市場的 “弱”政府，相比這下，有為政府更加適合現階段我國的實際。

（二）有為政府與服務型政府。

20世紀80年代以后，隨著資本主義國家社會經濟的發展，公民對政府的公共產品的質與量都提出了更高更新的要求——政府不只是要管理好社會公共事務，更重要的是要提供更多更優質的服務。西方的理論界適時地進行了理論創新，提出了塑造服務型政府。近年來，我國各級政府實踐“三個代表”重要思想、貫徹落實科學發展觀進行了有益探索和重要實踐，也提出了建設服務型政府的目標。服務型政府的本質是社會本位、民本位，主要特征是公共服務，這是一種全新的政府理念，也是政府在職能配置、機構重組、管理方式方法和行為模式上的革命，是克服傳統行政模式衍生種種弊端的良方。

但是，服務型政府只能作為我國政府轉變職能的目標模式，而不是現階段的必然選擇。因為地方政府職能轉變應與區域經濟發展水平相適應。我國的政府職能轉變實際上蘊含著兩種類型:一是適應市場經濟發展的政府經濟職能轉變；二是在適應市場經濟基礎上，推動社會事業發展的政府公共服務職能轉變。政府從直接促進、推動經濟發展的組織轉變為退出經濟運行過程而僅僅著眼于宏觀調控和致力于公共事業發展的機構，是一個自然的經濟發展過程。從全國看，當前仍處于以經濟建設為中心階段，但必須高度關注社會事業的發展，尤其是優先發展促進經濟運行質量提高的社會事業，如教育、衛生、社會保障等③。加快經濟發展、改變落后面貌仍然，仍是大多數地區尤其是欠發達地區今后相當長時期的主要矛盾。以經濟建設為中心，是堅持黨的基本路線、落實科學發展觀的具體要求。各地尤其是欠發達地區轉變政府經濟職能必須因地制宜，緊緊抓住以經濟建設為中心，實行趕超發展戰略；并按照科學發展觀的要求，加強政府的公共服務。從我國改革發展的實踐看，服務型政府應作為政府職能轉變的目標模式，現階段地方政府職能的主導模式只能是有為政府。當然，有為政府可以看作是建設服務型政府的第一個階段。

（三）有為政府與有效政府。

1997年世界銀行年度發展報告指出：未來政府管理的方向應該是建立“有效政府”④。其基本思路是：由于市場失靈和政府失靈同時存在，在促進經濟發展過程中這兩個部分都必不可少。“有效的政府——而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵。這已越來越成為人們的共識，政府的作用是補充市場，而不是替代市場”。問題的核心不在于要不要政府干預，而是如何增強政府職能的有效性。世界銀行還提出了提高政府有效性的兩階段進程：第一階段政府應將其具有的能力集中于它能夠勝任的職能上；第二階段是通過振興公共機構來增強政府的能力。有效政府論是西方經濟學關于政府經濟職能領域的最新的研究成果，具有非常重要的理論和實踐意義。但西方塑造有效政府的背景是成熟的市場經濟體制，而我國構建有為政府是以由農業社會向現代工業社會、社會主義計劃經濟體制向現代市場經濟體制的雙重轉型期為時代背景和體制基礎，兩者雖然有諸多相似性，但是區別也是明顯的。例如，有為政府強調人民性、公共性與進取性的統一，而有效政府主要是從行政效率和效果的角度進行考量。在一定意義上，有為政府可以看作是“中國特色的有效政府”。

在半個多世紀以前，公共行政大師羅伯特·達爾在（Robert Dahl）在《行政學的三個問題》中曾這樣講道：“從某一個國家的行政環境歸納出來的概念，不能立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊加以研究之后才可以判定”⑤。 在公共行政與公共管理乃至整個人文社會科學領域，事實上并不存在放之四海而皆準的行政準則。現階段的正確選擇只能是應立足于對中國特殊的行政生態，以開放的思想對待西方發達國家的理論學說，通過比較、鑒別、有選擇的吸收，并積極致力于實踐，探索有中國特色的地方政府職能模式，即有為政府模式。

五、有為政府的構建途徑

（一）創新政府職能理念。

一是確立依法行政理念，尊重公民、企業、社會組織的合法權益，有所為也有所不為，注意對行政權力的自我約束；二是確立發展理念，堅持經濟職能的中心地位，以促進區域經濟社會快速健康發展為己任，同時按照科學發展觀的要求加強政治、社會、文化、生態建設職能等，增強職能體系的協調性；三是確立市場理念，努力發揮市場機制的基礎性作用，進一步促進政資分開、政企分開，努力實現政府機制與市場機制的協調配合；四是確立治理理念，努力推動社會發揮自組織功能，逐步實現經濟發展與社會發展、效率與公平的統一；五是確立競爭合作理念，為發揮本地比較優勢，在法律范圍內積極參與政府間多領域、多層次開展合作與競爭；六是確立服務理念，以人為本、以企業為本，不斷提供更優質的服務；七是確立效率觀念，努力提高政府效能，以節約社會成本、增強區域競爭力；八是確立創新理念，主動進取、追求卓越、創新發展。

（二）創新政府職能定位。

從職能內容上看，有為政府必須加強社會管理和公共服務職能，改善和創新經濟職能。目前社會管理和公共服務職能的研究成果較為豐富，在此不再贅述。結合地方政府的實際，經濟職能應改變主導型政府模式下政府過多干預微觀經濟行為的狀況，定位于優化經濟環境、戰略與規劃、經濟運行調節、促進基礎產業、制度建設等五個方面。（1）優化經濟環境職能。尊重企業的主體地位，盡可能減少對企業生產經營活動的干預，致力于營造良好的經濟環境，以充分發揮市場機制在資源配置方面的基礎性作用，促進區域經濟健康快速發展。（2）戰略與規劃職能。地方政府作為區域公共利益的代表者，對于區域競爭、區域發展中極其重要、市場機制自身又難以提供的區域性公共產品——區域發展戰略和發展規劃，有提供的義務；同時，地方政府又是區域公權力的行使者，掌控著大量的公共資源，具有相當的社會影響力，在戰略與規劃的制定、調整和實施方面具有先天的優勢。（3）經濟運行調節職能。由于現代經濟已經成為一個非常復雜、相互關聯、機遇與風險并存的復雜系統，市場機制本身具有一定的盲目性、周期性，因此地方政府為保持區域經濟平穩、快速、健康發展，必須圍繞經濟運行中存在的矛盾和問題，加強經濟運行的監測分析，依法對各種區域經濟關系進行協商、調節、綜合、平衡，進行應急管理。（4）促進基礎產業。基礎產業如交通、通訊、能源、教育等在產業結構系統中承擔著為其他產業成長和發展提供基礎支撐的特殊功能，一般而言具有正外部性、公益性、巨額投資性、投資不可分性和超前性等特點，屬于社會間接資本的范疇。如果基礎產業發展滯后，其他產業發展往往出現結構性的短缺，形成發展“瓶頸”。因此，地方政府要實現發展戰略，必須將促進基礎產業發展作為一項基本職能。（5）制度建設職能。有為政府是市場經濟體制基本建立時期的地方政府經濟職能模式，因此仍面臨大量的體制機制問題。只有加強制度建設，才能進一步完善市場機制，化解經濟發展中的深層次矛盾。

（三）創新職能配置方式。

針對政府職能越位、錯位的問題，對相應的政府機構或內設機構予以撤銷或弱化；針對政府職能缺位、不到位的問題，對相關職能部門在投入和編制方面予以傾斜；針對一些政府職能在相關機構間配置不合理的問題，按照決策、執行、監督適度分離又相互協調的要求，穩步推行“大部門制”；強化服務理念，推動行政結構“扁平化”，減少行政層級；全面推行事業單位分類改革，規范和發展行業協會、商會等社會組織。

（四）創新職能實現方法。

逐步減少運用行政命令干預微觀經濟行為，注意運用行政規劃手段、行政指導手段、行政信息手段、行政咨詢服務手段引導企業行為；更加注重法律手段、經濟手段的運用；為了適應變革的環境，將學習作為一種重要的行政方法，努力建設學習型政府；積極探索協商、競爭、合作等場經濟條件下政府處理經濟社會事務的新方法。

（五）創新職能實現機制。

健全決策機制、執行機制、監督機制，同時從責任、回應性、法制、效率、成本等角度分別對機制進行細化，從而形成更加完整、協調、有效的體系；加強政務公開、加大公民參與力度；引入績效管理等行之有效的管理方式，使政府效能處于不斷完善之中。

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院；湖北省經委）

注釋：

①中國特色發展之路課題調研組．對全國18個典型地區的調研綜合報告．http://news．xinhuanet．com/newscenter/2008-10/07/content_10161722．htm。

②王必答．后發優勢與區域發展．復旦大學出版社，2004年5月第1版。第3～5章．

③王國平．政府職能轉變與經濟發展水平．國家行政學院學報．2004年第5期．

④世界銀行．1997年世界發展報告:變革中的政府．中國財政經濟出版社，1997年版，第18頁。

⑤轉引自喬治·弗雷德里克森．公共行政的精神．中國人民大學出版社，2006年版，“總序”第2頁。