探討南京“救市２０條”宏觀調控行為的合法性

摘要南京市政府于2007年出臺了政府指導價基礎上的“一房一價”等核價新政；2008年又取消了“一房一價”，并采用企業自主定價。不同的調控在兩個階段都起到了一定成效，我們需要在總結經驗教訓的基礎上，來審視南京市房地產業宏觀調控的合法性。

關鍵詞南京市房地產業 宏觀調控 救市20條

中圖分類號：DF41文獻標識碼：A

一、宏觀調控的相關理論

所謂宏觀調控，其實就是國家用來調節經濟的各種促導方式形成系統后的綜合體現，是國家運用促導系統調節經濟的一種總稱或通稱。要糾正市場自身的缺陷，不僅要靠市場的自我調節與修復，還必須介入“有形的手”即依靠政府進行各種必要的宏觀調控和管理。

宏觀調控的合法性問題爭議頗多，究竟應當在何種意義上理解合法性問題值得討論。按照王肅元等教授的理解，合法性應當從三個方面理解：一是形式意義上：特定行為是否按照法律的規定進行，是最狹義的合法性；二是內容意義上，是否合乎理性，特定行為在內容上是否被當時的廣大民眾所接受和肯定，是否經得起真理的檢驗；三是道德意義上，是否適當，特定行為是否為人們所公認的價值觀所認同。豍可見，宏觀調控的合法性問題不僅僅是法律問題，也是政治文明的要求。

二、2008年南京房價下跌及其原因簡析

例如在南京市江北的明發濱江新城，一個月前其新開的一棟江景小高層的最高單價超過10000元/平方米，均價也達到7600元/平方米；但“五一”期間該樓盤卻又將其中的一整幢高層房源拿出來做“特價促銷”，三種戶型的價格分別為每平方米3888元、4188元、4388元，前后最大差價近7000元/平方米。

2008年12月，全國70個大中城市房價漲幅首現負數，比2007年12月同比下降0．4%。南京房價總體同比下跌3．6%，新上市住宅價格更是大跌5．8%，位居全國第三。

從以上數據不難看出2008年南京房地產市場整體態勢由供銷兩旺的局面完全轉變為量價齊跌的局面，這與2007年的市場形成了鮮明的對比。這一劇烈的市場變化是由國內外經濟形式的變動所引起的從國外來看，美國次貸危機引發的全球金融危機，中國受到市場需求萎縮、外貿出口銳減、原材料價格波動等強烈沖擊；從國內來看，中國房地產產業自身在前幾年高速發展過程中的積累的隱患逐漸顯現，房地產泡沫增多。總之，國內國際的總體經濟形勢變動或惡化導致房地產市場的支付能力和支付信心在短短幾個月內銳減。

二、面對房地產市場的巨變，南京市相關政策的變化及評析

面對全國各大城市房產價格下跌，2008年10月份以來地方政府紛紛采取地產救市措施。在當時，一方面經濟增長問題重新成為中央政府的首要工作，為南京調整房地產相關政策提供了良好的外部機遇；另一方面西安、長沙、廈門等城市相繼出臺“救市”政策，也為南京做出了示范作用。因此，南京市政府于2008年12月22日出臺了《關于保持我市房地產市場穩定健康發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），被人們稱為南京“救市二十條”。南京市2008年出臺的有關政策中與2007年的“核價新政”相比，主要有以下兩大顯著變化。

第一，定價權下放企業。在江蘇省物價局公布的貫徹省《意見》的通知中明確：“從2009年1月1日起，暫停執行對普通商品住房銷售前的價格審批，給企業充分的自主定價權利。”并明確“已經價格部門審批過銷售價格但尚未銷售的普通商品住房，企業可根據市場需求狀況重新定價”。豑在房地產市場變化的情形之下，南京市拋棄對房價使用了10年之久的“政府制導價”，轉而采用企業自主定價，無疑是一大進步。也是南京市政府審時度勢，及時調整調控政策的縮影。將主動權讓與企業，政府適時地收手，也就是說在房地產市場低糜的情形下南京市政府采用以市場調節為主、行政調節為輔的調控手段。南京市政府沒有固守2007年以來一貫使用的“政府指導價”等用行政手段直接干預市場的舊思路，而是及時地轉向另一種模式，可謂是明知之舉。企業有了更多的主動權，也要求加強自身的管理，要嚴格控制開發成本，科學、合理地制定符合市場供求變化的市場價格。

第二，取消“一房一價”審核制。在房價下滑、銷售下降的情形下，2008年9月南京市取消“一房一價”政策。于是始于2007年5月14日的“一房一價”審核制，退出歷史舞臺，隨后《意見》也明確取消商品房“一房一價”。由于2007年房價瘋狂上漲的環境已發生本質性變化，且當前市場的變化太快為政府核定房價帶來極大困難，因此政府適時地取消了去年出臺的“一房一價”政策。換言之，南京市于2007年出臺的“核價新政”在2008年已經廢止，為了適應變動的市場取而代之的是歸還企業的自主權。

我們不能脫離房地產市場的具體情況來簡單地評價普通商品房“一房一價”管理方式的優劣，2008年之所以取消“一房一價”是為了適應房地產市場和價格運行新變化而采取的措施。取消普通商品房“一房一價”管理方式后，將進一步加強房地產價格秩序管理，加強市場誠信體系建設，認真落實明碼標價制度，規范價格行為，制止價格欺詐，以保障房地產市場的健康發展。

三、關于南京市政府“救市20條”的觀點分析

新浪財經最新調查顯示，參與調查的網友近4萬人次，有75．62%的網民認為地方政府的救市政策不會改變房價下跌趨勢，救市作用不大；更有80．9%的網民投票反對政府救樓市。可見，在民眾看來救市弊大于利，政府救市并不得民心。反對政府救市的觀點比比皆是。一些專家學者和網民認為，地方救市“醉翁之意不在酒”，救市表象的背后是地方政府對土地財政的渴求。

第一，由于利益驅動而呼喚“救市”。中國社會科學院金融研究所研究員易憲容認為“這些人為什么叫囂‘救市’？關鍵就在于利之所趨。”豖眾所周知，房地產是暴利的產業，房地產產業甚至成為少數人在短期內聚集社會財富的工具。但是從中央文件，如十七大報告關于住房民生的精神、中央24號文件對房地產市場宗旨的規定、2008年總理報告中關于遏制房地產不合理需求的要求及嚴格限制房地產炒作的要求；還是從南京地方政府于2007年出臺的在政府指導價基礎上的“一房一價”等政策都要試圖改變房地產市場暴利。房地產商突然發現房地產的暴利時代即將過去，當然要極力地“叫囂”救市。

第二，房地產市場處于正常的調節期，無需政府救市。1998-2007年，中國房地產市場經歷了10年高速發展，同樣南京的房地產市場也經歷了高速發展期，在2007年房價一度登頂。但是在2008年受國內外經濟形式變化的影響，消費者的購買信心下降，同時有關人士分析2008年到2017年購買住房的人口絕對數量將迅速下降豗。南京房地產市場進入自行調整期，是完全符合規律的，也是房地產市場走向成熟的表現，而不是房地產市場一變化就要什么救市。

盡管對于政府救市的舉措遭來不少批評，但是我們也應當看到此次南京市政實行府及時調整政策，出臺的寧20條還是有一定的積極意義。一是通過購房補貼讓利于民，并鼓勵改善型需求積極入市；二調整為市場調節為主、行政干預為輔的調控手段，給予企業更多的自主權，有利于提高企業抗風險的能力，保持住房市場主體健康發展，實現經濟平穩增長；三是局部緩解房地產開發中因價格快速下滑引發的交房糾紛、退房、斷供等問題，部分避免行業快速衰退導致經濟結構的失調和金融體系的動蕩。

四、余論

2009年1月9日，住房和城鄉建設部部長姜偉新表示，今年地方政府不許再越權出臺稅收、財政等刺激房地產市場的政策。豘從某種意義上來說，中央意在警告開發商：“別指望政府救市政策能夠救市，只有降價售房，才是唯一出路。” 諸多媒體大幅刊登了此消息，稱“地方不得越權救市” 實質就是中央的降價令。

這一新聞一出來便獲得了多數好評。我們看到，雖然在去年南京房價雖然下降，但不可否認下跌的房價仍然不是民眾心中的合理價格，整體價格仍然顯得虛高。中央的“降價令”既可以鼓勵住房合理消費以拉動內需，又能促進房地產市場健康發展，可謂利國利民好決策。有評論如此寫道“幸運的是，中央高層領導頭腦十分清醒，果斷叫停地方政府不許再越權出臺稅收、財政等刺激房地產市場的政策。”

面對新年伊始“地方不得越權救市”的中央精神，相信南京市政府會在適當的時候調整房地產調控政策，將房地產市場真正變成民生的市場。

（作者單位：南京大學法學院）

注釋：

①楊三正，王肅元．論宏觀調控合法性的公眾評判依據．法學評論，2007（5）：49-53．

②參見網絡資料：騰迅網：http://news．qq．com/a/20090110/000372．htm．訪問日期：2009年1月20日．

③網絡資料：新浪網：http://finance．sina．com．cn/review/essay/20081011/10045380058．shtml．訪問日期：2009年1月21日．

④網絡資料：我來房產網：http://www．wolai．com/news/2008-12-30/28045/．訪問日期：2009年1月21日．

⑤蘇政辦發：省政府辦公廳關于促進房地產市場健康發展的意見．江蘇省人民政府辦公廳文件．2008年12月22日．

⑥網絡資料：中國房商網：http://news．winfang．com/news49618．html．訪問日期：2009年1月20日．

⑦網絡資料：新華網： http://news．xinhuanet．com/house/2009-01/05/content_10605197．htm．訪問日期：2009年1月20日．

⑧林哲：救市不如自救．中國證券報．2008年10月16日．

⑨易憲容：房地產不可救不需救不能救．齊魯晚報．2008年7月11日．

⑩參見網絡資料：新華網： http://news．xinhuanet．com/fortune/2008-06/20/content_8406006． htm．訪問日期：2009年1月22日．

⑾網絡資料：新華網： http://www．yn．xinhuanet．com/house/2009-01/13/content_15436785． htm．訪問日期：2009年1月20日．

⑿網絡資料：新華網： http://www．yn．xinhuanet．com/house/2009-01/13/content_15436785．htm．訪問日期：2009年1月20日．