加強政府公共服務改革 推進城鄉一體化發展

摘 要 推進城鄉一體化，既是社會主義市場經濟的本質要求，也是生產力發展的必然結果。推進城鄉一體化的一個重要內容就是城鄉基本公共服務均等化，使農民在公共服務中享受到平等的待遇。然而，現階段我國政府的公共服務體系還不健全，城鄉基本公共服務存在不均等，阻礙了城鄉一體化的發展。因此，要在城鄉一體化的過程中，大力推進我國政府公共服務改革。

關鍵詞 城鄉一體化 公共服務改革 公共服務均等化

中圖分類號：D035.1文獻標識碼：A

黨的十七屆三中全會提出，必須統籌城鄉經濟社會發展，始終把著力于構建新型工農、城鄉關系作為加快推進現代化的重大戰略。把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉、區域協調發展，使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果。

一、城鄉一體化的內涵

城鄉一體化是指在生產力高度發達的基礎上，城鄉之間通過資源和生產要素的自由流動和優化配置，相互協調，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，互為市場，互相服務，城鄉經濟、社會、文化和生態日益融合、持續趨優的動態發展過程。其實質是破除城鄉分割和對立，加強城鄉聯系，推進城鄉平等與融合發展，形成農業現代化、農村工業化、農村城市化、生態和諧化、社會文明化整體推進的發展格局，實現城鄉經濟、社會、環境的和諧發展，使城鄉共享現代文明。

十七屆三中全會指出，要建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。

二、城鄉一體化取向下我國政府公共服務的不足之處

（一）公共財政支出“二元結構”尚未得到根本改變。

長期以來，我國實行的是計劃經濟體制，與此相適應，國家財政屬于生產建設型。這種財政主要用于社會物質生產部門的建設以及教育、醫療、科研、交通等基本建設資金投資支出，而對社會公共服務的投入則很少，并且公共服務的提供也主要集中于城市。隨著經濟體制市場化取向的變革，政府在財政收入穩步增加的基礎上加大了對農村的財政支持，如取消農業稅、取消農村中小學生學雜費、解決農民的醫療保障和社會保障等問題。但我國目前的財政支出結構仍帶有“二元”特點，城鄉之間的公共財政支出差距仍然過大。

（二）城鄉基本公共服務不均等，農村基本公共服務水平偏低。

1、城鄉教育資源分配嚴重失衡。長期以來，國家的教育經費投入明顯向城鎮傾斜，城鄉的教育資源分布差距較大，農村的教育經費投入嚴重不足。國家在城鄉基礎教育投入方面的差異直接使學校校舍、圖書館等硬件基礎設施以及師資等軟件設施的城鄉差距進一步擴大。

2、城鄉醫療衛生資源配置不合理。據中國社科院經濟所收入分配課題組2003年的一份調查報告顯示：城鄉居民公共衛生資源分布差異非常大，農村人口占全國人口的近70%，而公共衛生資源不足全國總量的30%。農村人口醫療保險覆蓋率只有9.58%，城市則為42.09%。

3、城鄉社會保障不均等。目前，我國城鎮的社會保障體系已基本建立并得到不斷完善，而農村的社會保障嚴重缺失，多數農民沒有社會保障，農村社會保障覆蓋率很低。據有關調查顯示，占人口20%的城市居民享受89%的社會保障，而占人口80%的農村居民，享受的社會保障僅為11%。

4、城鄉公共基礎設施有較大差距。在傳統體制中，城市的公共設施是由政府來提供，而農村的公共設施則主要由農村、農民自己解決，各級財政對農村投入相對較少。這就導致了城鄉之間基礎設施差距越來越大。

（三）農民工基本公共服務供給不足。

農民工為城市以及我國經濟的發展作出了極大的貢獻。然而，作為城鎮產業工人的重要組成部分，農民工難以享受到與城鎮居民同等的生存發展權力，他們的居住條件差、工資福利待遇差、醫療和養老得不到保障、大多沒有工傷保險。不僅是農民工自己，其子女大多無法接受良好的教育，其父母也不能安享晚年。這已經成為了我國工業化、城鎮化進程中的重大社會隱患。

（四）公共服務的供給渠道單一，社會化程度不高。

長期以來，我國公共服務的提供由政府壟斷，政府集公共服務的決策者、提供者和監督者于一身，一些可以由市場或社會組織提供的公共服務也被政府包攬，不但降低了公共服務的質量和效率，也壓制了市場活力和社會積極性。并且這種單一的供給渠道，造成了農村公共服務資金的短缺和公共服務水平的低下。

三、城鄉一體化取向下完善我國政府公共服務的途徑

（一）調整財政支出結構，加大對農村公共服務的投入力度。

目前我國財政支出的“二元結構”嚴重影響了公共服務的供給水平和基本公共服務均等化的實現，這就要求改革財政支出體系，優化財政支出結構。一是盡快完成生產建設型財政體制向公共服務型財政體制的轉變，加大對公共服務領域的投入。二是加大政府財政轉移支付力度，使國民收入和財政支出更多地向農村傾斜，不斷增加對農業和農村的投入，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，保障城鄉之間的均衡發展。

（二）建立城鄉統一的公共服務制度。

1、大力發展農村教育事業。一是要建立城鄉統一的義務教育體制，完善義務教育免費政策和經費保障機制，保障經濟困難家庭兒童、留守兒童平等就學。二是要健全農村職業教育網絡，加強對農民的技能培訓，培養農村實用型人才。三是要保障和改善農村教師工資待遇和工作條件，健全農村教師的培養培訓制度，提高教師素質。

2、促進農村醫療衛生事業發展。一是要鞏固和發展新型農村合作醫療制度，提高籌資標準和財政補助水平，不斷完善農村醫療救助制度。二是加強農村衛生人才隊伍建設，定向免費培養培訓農村衛生人才，妥善解決鄉村醫生補貼。三是堅持預防為主，擴大農村免費公共衛生服務和免費免疫范圍。

3、健全農村社會保障體系。一是要完善農村社會保障項目。要建立新型農村社會養老保險制度、完善農村最低生活保障制度，還要落實農村五保供養政策、完善農村受災群眾救助制度等。二是要多渠道籌措農村社會保障資金。堅持“個人繳費為主，集體補助為輔，國家以政策扶持，鼓勵社會各界捐贈”的原則，發動整個社會的力量，開辟各種籌資渠道。三是要確保農村社會保障的規范化和法制化。

4、加強農村基礎設施和環境建設。一是科學制定鄉鎮村莊建設規劃，將農村的基礎設施建設納入國家長期發展規劃，加快公共基礎設施建設向農村的延伸，公共服務向農村覆蓋。二是認真搞好農村的農田水利、公路交通、能源和清潔工程等基礎設施建設，不斷改善農民的生產生活條件。

（三）統籌解決農民工基本公共服務供給。

農民工在流入地創造財富，因此，流入地政府應在農民工基本公共服務供給中承擔更大的責任。首先，要全面解決農民工子女的義務教育問題。其次，要建立農民工的基本社會保障制度。改善農民工勞動條件，擴大其工傷、醫療、養老保險覆蓋面，盡快制定和實施農民工養老保險關系轉移接續辦法。再次，加強對農民工的就業指導，統一城鄉就業政策和管理體制，促進農民工的平等就業。

（四）建立基本公共服務的多元提供機制。

目前，農村公共服務的提供者主要是政府，但單純依靠政府財政力量難以保證農村公共服務的有效供給。因此，應建立以政府為主導的公共服務供給的多中心治理模式，鼓勵社會力量參與農村公共服務的提供。一是要完善政府、市場、社會在提供基本公共服務上的分工。農村純公共物品，如社會治安、義務教育和環境治理等應由政府提供，而一些準公共物品的提供如農村科技的推廣、道路橋梁的修建則可引入民間資本，由政府、私人和社會組織混合提供。二是要形成基本公共服務多元提供的有效模式。政府可以通過招標采購、合同出租、特許經營和政府參股等形式，將原由政府承擔的部分公共職責交由市場主體行使；還可以通過稅費減免、財政轉移支付等多種形式，鼓勵和引導民間組織廣泛參與基本公共服務的提供。

（作者：許靜，華中師范大學管理學院，研究方向為法治政府理論與實踐；唐文秀，武漢中冶南方 ）

參考文獻：

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[5]中共十七屆三中全會.中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定.