行政自由裁量權的程序控制研究

摘要 行政自由裁量權的存在有助于提高行政效率和彌補法律的漏洞，但是行政自由裁量權也會因行使的主觀、隨意導致行政權力的濫用，成為滋生腐敗的溫床。完善我國的行政程序制度，從程序控制的的角度來規范行政自由裁量權的行使具有非常積極的意義。

關鍵詞 行政自由裁量權 行政程序 程序控制

中圖分類號：D912．1文獻標識碼：A

行政自由裁量權作為現代行政權的重要組成部分，它能使行政主體根據實際情況，靈活機動地行使職權，從而極大地提高了行政效率。但是實踐中自由裁量權濫用、失控等錯位現象十分普遍。如何加強對行政裁量權的控制已經成為行政法的核心問題和難點問題。通過法律程序的控制，對于規范行政裁量權的行使具有積極的現實意義。

一、行政自由裁量權的存在與效應

何謂自由裁量權在理論上存在爭議，但基本方面是一致的，即行政自由裁量權是行政主體在權限范圍內，在缺乏羈束性規定的情況下自主行使的權力。其實質是行政主體在法律、法規規定的范圍和幅度內，對具體行政行為的自行決定權，以及對行為的方式、時限等的選擇權。

行政裁量權的大量出現，有其存在的合理性。首先，它是提高行政效率的需要。自由裁量權行使可以在法律規定的范圍和幅度內因地制宜、靈活迅速地處理各種復雜的行政事務，高效地實現行政管理目的。其次，它是彌補成文法不足的需要。法律需要保持相對穩定性，通過行使自由裁量權，可以在既有的法律框架內平衡法律的穩定性與社會的變化性之間的矛盾。此外，法律規則的模糊性與多義性，也需要通過自由裁量權的運用，在特定的環境下解釋法律以解決具體問題。

但是自由裁量權是一把雙刃劍，它在提高行政效率和克服法律滯后性等局限同時，又因其“自由”的屬性帶來一系列負面效應。首先，對法律秩序的破壞。行政主體濫用自由裁量權，處理問題標準不一，相同情況不同對待，嚴重威脅著法律秩序的公平公正。其次，不利于對公民合法權益的保護。行政機關以國家強制力為后盾來行使行政職權，相對人對于濫用行政權的行為是無力抵抗的，濫用自由裁量權必然會對公民的人身、財產帶來巨大的威脅。

為防止行政裁量權的濫用，保障法律秩序的安定有序和維護公民的合法權益，就必須在肯定自由裁量權的同時，對其進行嚴格的法律控制。在各項控制措施中，對于如何加強行政程序控制的研究具有重要的意義。

二、行政程序的價值與現狀

在現代社會中，行政裁量的過程涉及到各種錯綜復雜的利益沖突，其實質是一個利益衡量的過程。行政自由裁量出現負面效應，就是因為它超越了預設的方式、步驟運行，沒有正確地進行利益權衡的結果。行政程序就是為防止自由裁量權越軌行使的一種安全裝置。“程序的實質就是管理和決定非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量。”行政程序在行政裁量中的價值主要體現在：

首先，監督行政權合理運行。行政程序是規制行政裁量權的一項重要手段，通過行政程序將使行政權的行使受到一系列嚴格約束，有效遏制行政主體行使自由裁量權的隨意性。其次，保障相對人的權利。保障人權是法治的基本精神，“如果一個公共行政制度只注重結果而不關心人權，那么它就有可能導致獨裁與壓迫”。行政程序為行政主體設置了公開化的操作規程，將法律所規定的公民的人身權、財產權具體化為可實際操作應用的權利。最后，可以提高行政效率。各種行政行為都按照規范化的程序進行，可以在程序上減少行政裁量的“人治”因素，增強“法治”因素，保證行政行為的統一性和嚴肅性，并將合理的程序制度化，簡化了繁瑣的程序，從而大大提高了行政效率。

我國長期以來有重實體，輕程序的傳統，行政程序并沒有很好地納入到法制化軌道。已有的行政程序規范零散地存在于各種形式的規范性文件中，缺乏系統科學的分類規定。這導致我國行政權的擴張帶來的自由裁量權的濫用并沒有得到有效的程序控制，公民權利意識不強使得這一問題更加突出。因此有必要加快完善我國行政程序制度的步伐，以規范行政裁量權的行使。

三、自由裁量權程序控制的構建與完善

為了有效制約行政自由裁量權的濫用，需要從法律程序上對行政裁量權進行全方位、立體式的監控。總結國外的有益經驗并結合我國的實際情況，構建和完善我國行政裁量的程序控制體系需要以下幾種制度：

1．信息公開制度。凡是涉及相對人權利義務的，只要不屬于法律予以保密的范圍，一律向社會公開。信息公開制度使行政機關的各種活動置于社會的監督之下，有利于民眾了解和實現自己的權利。我國《政府信息公開條例》的出臺，極大地推動了陽光政府的建設。在條件成熟時，應適時制定政府信息公開法，對政府信息做出更系統全面的規定，使公民的知情權進一步制度化，具體化。

2．行政聽證制度。行政主體在作出行政決定前，凡是涉及相對人權益的，通常都要事前舉行聽證再作出決定。聽證制度直接保障了當事人程序上的權利，充分體現了法律的公平、公正，已經成為行政程序制度的核心。我國在《行政處罰法》、《價格法》等法律中都引入了聽證制度，但是在實踐中很多行政聽證流于形式。為此我國的行政聽證制度要加大改革力度，使相對人在聽證中的合理建議對行政決定的作出產生一定的約束力。

3．說明理由制度。該制度要求行政主體在作出對相對人合法權益產生不利影響的行政決定時，除法律有特別規定外必須向相對人進行說明。說明理由制度清晰地展示了行政機關作出行政行為的判斷和推理過程，通過這一過程人們可以對行政裁量的正當性作出評價，迫使行政主體更加適當地行使自由裁量權。我國在行政處罰領域的說明理由制度已經規定的很完善，但應盡快將其擴展至其他行政行為領域。

此外，回避制度、時效制度、職能分離制度，表明身份制度等都能對行政自由裁量權具有一定的控制作用。

行政程序通過本身所具有的公開、公平、公正、效率等特性能夠有效地防止自由裁量權的越軌運行。我國應加快制定系統科學的行政程序法，這樣行政裁量權才能更好地為權力所用，為權利服務，從而進一步推進行政法治建設的進程！

（作者單位：陜西省西安市西北政法大學行政法學院）

注釋：

①季衛東．法律程序的意義．中國社會科學，1993，（1）．

②[美]博登海默．法理學——法哲學及其方法．華夏出版社，1987．