中國：走向新的預(yù)算平衡

摘要 中國自1988年至2009年的預(yù)算發(fā)展歷程表明，中國從傳統(tǒng)的預(yù)算平衡走向后平衡時代。時下為應(yīng)對金融危機，預(yù)算赤字勢在必行，因此有必要對預(yù)算平衡進行重新思考。

關(guān)鍵詞 預(yù)算平衡 赤字

中圖分類號：F810．4文獻標(biāo)識碼：A

在20世紀(jì)三十年代的大蕭條時期，美國總統(tǒng)羅斯福安排了預(yù)算赤字用于興建公共工程，刺激經(jīng)濟的一系列措施。其后的1937年美國經(jīng)濟再次面臨經(jīng)濟衰退時，羅斯福說服國會采取了同樣的政策，也收到了立竿見影的效果。雖然處于不同的時代，但是目睹當(dāng)前的全球性金融危機，大多數(shù)國家都采取了基本相同的擴張性財政政策。同時，中國自1988年至2009年的預(yù)算發(fā)展歷程表明，中國從傳統(tǒng)的預(yù)算平衡走向后平衡時代。并且，經(jīng)濟危機下擴張的財政政策勢在必行，現(xiàn)在到了重新思考一直所遵循的預(yù)算平衡原則的時候了。

一、預(yù)算平衡的理論基礎(chǔ)

從全球預(yù)算平衡發(fā)展史來看，在20世紀(jì)30年代以前，年度預(yù)算平衡是正統(tǒng)的預(yù)算原則。在這一時期，古典經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為要嚴(yán)格的量入為出，每個財政年度的收支都要保持基本平衡，否則就會造成通貨膨脹和政府浪費。1939年大衰退的爆發(fā)，動搖了西方經(jīng)濟學(xué)家對自由放任的市場經(jīng)濟內(nèi)在穩(wěn)定機制的信念，反映在預(yù)算原則上，就是所謂“周期預(yù)算平衡論”的產(chǎn)生，周期預(yù)算平衡論又稱“長期預(yù)算平衡論”，是主張財政發(fā)揮反經(jīng)濟周期的作用。在經(jīng)濟衰退時期，為了消除衰退，政府應(yīng)該減少稅收，增加支出，有意識地使預(yù)算形成赤字。在經(jīng)濟繁榮時期，政府應(yīng)該增加稅收，緊縮開支，有意識地使預(yù)算形成盈余。這樣，盡管從年度看財政預(yù)算是不平衡的，但從一個經(jīng)濟周期看財政預(yù)算是平衡的。一直到20世紀(jì)70年代止，周期預(yù)算平衡論都作為正統(tǒng)預(yù)算理論。然而，周期預(yù)算平衡是以經(jīng)濟周期的變化有規(guī)律性，即它始終圍繞著某個正常水平上下波動為前提，但經(jīng)濟循環(huán)的上升或下降，其深度和持久性并不一致，從而在經(jīng)濟周期中預(yù)算赤字和盈余不可能相互抵消。

值得注意的是，侯一麟發(fā)表在《公共行政評論》2008年第二期的“預(yù)算平衡規(guī)范的興衰——探究美國聯(lián)邦赤字背后的預(yù)算邏輯”一文比較全面地分析了預(yù)算平衡原則的發(fā)展歷程。他認(rèn)為，預(yù)算平衡“規(guī)范的興起和應(yīng)用是18世紀(jì)末至19世紀(jì)初西歐國家公共預(yù)算形成的重要標(biāo)志”，并且這一規(guī)范在20世紀(jì)60年代的趨于衰落。但是自1980年代以來，又出現(xiàn)了關(guān)于預(yù)算平衡規(guī)范的新一輪爭論。而且，預(yù)算平衡在1990年代末有過短暫重現(xiàn)。這都“反映了在公共預(yù)算研究中對預(yù)算平衡規(guī)范進行更為廣泛而深入探究的需要”。侯一麟認(rèn)為現(xiàn)有的文獻對于預(yù)算平衡的態(tài)度是舉棋不定的，其焦點就在于對于平衡概念的理解，因此需要建立一個新的分析框架，借此發(fā)展出一套預(yù)算原則，以適應(yīng)變化了的預(yù)算環(huán)境。他把這個框架稱作“平衡預(yù)算的新范式”，并且認(rèn)為這個平衡概念更為廣泛，涵蓋了公共預(yù)算的政治、經(jīng)濟、社會、管理以及行政各個方面，涉及實踐和研究兩個領(lǐng)域豍。這一開創(chuàng)性研究對于我國而言無疑具有重大借鑒意義，因此本文主要沿著這一思路進行。

二、中國的實踐——從傳統(tǒng)的預(yù)算平衡走向后平衡時代

（一）中國自1988年至2009年的預(yù)算發(fā)展歷程回顧與分析。

在計劃經(jīng)濟時代，財政收支平衡，既無內(nèi)債又無外債，曾被視為經(jīng)濟健康發(fā)展的基本標(biāo)志。由于數(shù)據(jù)的可得，本文采集了來自1998年至2009年兩會上提交的政府報告和中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，又根據(jù)1998年亞洲金融危機前后我國財政政策的轉(zhuǎn)向豍，可以把這22年劃分為兩個階段：第一階段為1988年至1998年；第二階段為1999年到2009年。

在1998年以前的11年中，對于我國而言，預(yù)算存在不同的統(tǒng)計口徑，在1994年以前是把債務(wù)收入和支出分別計入預(yù)算收入和支出里面，這樣不能更明確的反映出預(yù)算收支對比關(guān)系。因此，從1994年以后，我國對赤字編列口徑作了調(diào)整，調(diào)整后的債務(wù)收入不包括在預(yù)算總收入之內(nèi)，歸還債務(wù)本息支出也不包括在預(yù)算總支出之內(nèi)。這一時期赤字平均只占到GDP的0．81%，始終處于一個較低的水平。這主要是因為在這期間經(jīng)濟始終處于平穩(wěn)的快速增長，相應(yīng)地在預(yù)算中也可以更好地預(yù)期財政收入，同時傳統(tǒng)追求預(yù)算平衡的理念也始終在左右預(yù)算編制，1994年頒布的《預(yù)算法》第三條也規(guī)定：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”。僅僅在分稅制改革前后的1994年和1995年，赤字有所增加。因為分稅制是國家財政體制的重大調(diào)整，給中央和地方政府的財政收入帶來了重大變化，在短期內(nèi)改變了人們對于財政收入的預(yù)期。但這并不表明，我國預(yù)算已經(jīng)突破預(yù)算平衡的原則。

在1998年以后的11年里，從上圖可以看出，赤字相對于以前的水平有所增加，到2005年開始回落，2009年之后迅速增加。這主要是因為1998年亞洲金融危機之后，中國連續(xù)7年實行積極財政政策，赤字絕對額最高的是2003年和2004年，達到了3198億元。占GDP比重最高的是2002年，赤字3098億元，占GDP比重2．57%。從2005年開始中國的赤字規(guī)模逐年減少。2008年財政赤字1800億元，占GDP的比重已經(jīng)降到了0．6％。從1999年到2008年赤字平均僅占到GDP的1．66%，處在國際公認(rèn)的安全線以下。在2009年，預(yù)算赤字的絕對數(shù)額達到了9500億元（除去中央預(yù)備金），并且要強調(diào)的是，在其中有代地方政府發(fā)行的2000億債券。這意味著地方政府可以繞過《預(yù)算法》不允許地方舉債的規(guī)定舉債，也就意味著地方政府可以出現(xiàn)預(yù)算赤字。

綜上所述，本文認(rèn)為1998年是中國中央政府層面打破傳統(tǒng)預(yù)算平衡慣例的分水嶺。1998年亞洲金融危機以來，隨著積極財政政策的實施，財政在國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控方面的作用日益得到人們的認(rèn)同，赤字已不再被人們視為洪水猛獸，周期平衡和功能財政的觀念在我國已有很大影響。從圖1來看，預(yù)算赤字占預(yù)算收入的比例在2000年達到最高水平，占到18．63%。1998年以后我國中央政府的預(yù)算表明，在觀念上已經(jīng)對傳統(tǒng)的年度預(yù)算平衡有所突破，而2009年則意味著地方政府對傳統(tǒng)預(yù)算平衡的突破。因此，從我國在理念和實踐層面對預(yù)算平衡進行了新的探索，而不拘泥于傳統(tǒng)的預(yù)算平衡。財政部財政科學(xué)研究所的賈康也認(rèn)為，在必要時候可以突破赤字?jǐn)?shù)字接近當(dāng)年 GDP的 3%的安全指標(biāo)。這也就指出了我國突破了傳統(tǒng)預(yù)算平衡的觀念。

（二）對后平衡時代的分析。

對于傳統(tǒng)預(yù)算平衡理念的突破一方面說明我國預(yù)算日漸走向成熟，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，逐漸摸索出與財政政策、國家大政方針以及宏觀經(jīng)濟走向相適應(yīng)的預(yù)算原則和思路。另一方面，考慮到現(xiàn)階段我國預(yù)算體制的不完善性，對后平衡時代的預(yù)算要進行慎重的思考。比如說，赤字的剛性和擠出效應(yīng)。

首先是赤字的剛性，從中央層面來看，近年財政收入都大幅增長，有效地化解赤字的可能性較大。但是，有研究表明從2008年開始，地方政府債務(wù)進入還款高峰期，貸款投資的項目大多為公益項目，沒有經(jīng)濟效益，還款壓力驟然增加。以河南省焦作市為例，焦作市本級每年由財政歸還的債務(wù)本息近3億元。而且，在金融危機之后，地方政府所依靠的第二財政——房地產(chǎn)行業(yè)勢必會走上更加理性的發(fā)展道路，除非地方政府尋找新的第二財政作為預(yù)算外收入來源，否則這就意味著地方政府的償還能力更加削弱，尤其對于那些本身財力較弱的中西部地區(qū)而言豐。這也就意味著，在地方政府層面有可能形成較大的赤字剛性。其次就是赤字的擠出效應(yīng)。擠出效應(yīng)也就是說政府通過赤字進行的公共項目建設(shè)會導(dǎo)致民間投資的減少。從我國目前情況來看，由于私營經(jīng)濟在融資上的弱勢地位，并且政府公共支出主要集中在鐵路等基建項目，粘蠅紙效應(yīng)難以發(fā)揮，從而更加強化了擠出效應(yīng)。

三、中國未來的預(yù)算走向——新的預(yù)算平衡

如上所述，在突破了傳統(tǒng)的預(yù)算平衡之后并不意味著我國的預(yù)算就可以信馬由韁，即過度的赤字或者說盈余，因為這兩者不管如何表現(xiàn)出來，最終都會造成預(yù)算的低效率。因此在后平衡時代，也需要采取相應(yīng)的策略。正如侯一麟所言，有必要重新思考預(yù)算平衡，新的預(yù)算平衡應(yīng)當(dāng)從政治、經(jīng)濟、管理、行政這幾個維度進行思考。豐按照他的說法，對我國而言，政治維度是指在行政部門和人大之間的權(quán)力平衡；經(jīng)濟維度是就當(dāng)前和長期繁榮之間的平衡、消費和投資之間的平衡、經(jīng)濟周期中當(dāng)前強勁增長和長期穩(wěn)定之間的平衡；社會維度是試圖在社會項目和其它支出之間以及在社會福利和個人責(zé)任之間謀求平衡；管理維度是在適當(dāng)?shù)目刂坪统浞值膹椥灾g維持平衡；行政維度則是要求預(yù)算制定過程中存在的集權(quán)和預(yù)算的透明和統(tǒng)一之間平衡。

從政治維度、管理維度以及行政維度和社會維度來看，應(yīng)當(dāng)看到自1999年預(yù)算改革以來，從中央到地方，部門預(yù)算改革、“收支兩條線”改革、政府采購制度改革、國庫集中收付制度改革已經(jīng)得到逐步推行，配套的政府收支分類改革也正在進行。我國預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)iii、預(yù)算透明度得到了部分改進，但是相對于政府而言，人大的地位和作用有待加強。同時我國目前主要由財政部門進行的預(yù)算控制體現(xiàn)在彈性上面還不夠。而且，從全國來看，預(yù)算的透明度和統(tǒng)一需要進一步加強。另外，從社會維度來講，我國預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中行政管理支出以及基本建設(shè)支出占的比重較大，從長遠來看，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)需要進一步優(yōu)化，以充分實現(xiàn)預(yù)算的配置效率，充分保障公民權(quán)利。從經(jīng)濟維度來說，要實現(xiàn)當(dāng)前和長期繁榮之間的平衡以及消費和投資之間的平衡，對于我國來說還需要經(jīng)過長期不斷的探索。就現(xiàn)階段而言，作為宏觀調(diào)控的重要手段，赤字實際上是政府舉債進行的投資，因此有必要追問赤字的效率和風(fēng)險問題。

總之，展望未來，在采取擴張性財政政策的同時，必須繼續(xù)推進業(yè)已進行的預(yù)算改革，增加預(yù)算透明度和統(tǒng)一性，還必須積極尋求稅收結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，對于地方政府則需要進行合理的監(jiān)督，盡快建立風(fēng)險評估與控制體系。

（作者：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生）

注釋：

①侯一麟．預(yù)算平衡規(guī)范的興衰——探究美國聯(lián)邦赤字背后的預(yù)算邏輯．公共行政評論，2008年第二期。

②參見張東生、劉成．積極財政政策的回顧與啟示．中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2002年第3期；以及何乘材，積極財政政策的回顧與評價．經(jīng)濟研究參考，2003年第81期。

③席斯、張向東．中央代發(fā)2000億，地方債曲線放行經(jīng)濟觀察報．經(jīng)濟觀察報，2009年2月9日。

④魏黎明、劉兆瓊．賈康：必要時候要給擴張政策加碼．經(jīng)濟觀察報，2009年3月3日。

⑤參見周飛舟．分稅制十年——制度及其影響．中國社會科學(xué)，2006年第6期，112、113頁。文中觀點是在此基礎(chǔ)上再根據(jù)宏觀經(jīng)濟走勢做出的判斷。

⑥侯一麟．預(yù)算平衡規(guī)范的興衰——探究美國聯(lián)邦赤字背后的預(yù)算邏輯．公共行政評論，2008年第二期。

⑦參見馬駿、牛美麗．重構(gòu)中國公共預(yù)算體制：權(quán)力與關(guān)系——基于地方預(yù)算的調(diào)研。國務(wù)院發(fā)展研究中心《中國發(fā)展觀察》2007年1月30日。