綜合配套改革試驗區的憲法評價

摘 要 本文通過對綜合配套改革試驗區的概述、面臨的憲法問題以及應對措施等方面的討論，力圖在憲法層面上對這一新鮮事物進行一定的分析，使綜合配套改革試驗區更加有效地推動中國的憲政建設。

關鍵詞 綜合配套改革試驗區 憲法評價

中圖分類號：D035．5文獻標識碼：A

一、綜合配套改革試驗區的概述

2005年6月21日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，批準上海浦東新區進行綜合配套改革試點。至此，中國第一個“國家綜合配套改革試驗區”落戶浦東。2006年5月26日，國務院又正式發布了《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》，批準天津濱海新區為全國綜合配套改革試驗區，要求天津濱海新區在一些重大的改革開放方面先行先試，在新時期為全國改革開放起到示范作用。2007年6月，國務院批準重慶市與成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。這是我國在新的歷史時期加快中西部發展，推動區域協調發展的重大戰略部署。2007年12月，位于中部腹地的武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭城市群成為“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”。

武漢城市圈綜合配套改革試驗的主要內容是:按照建設資源節約型、環境友好型社會的總體目標，以武漢市為主體，發揮武漢在城市圈中的龍頭和輻射作用，同時增強武漢城市圈內城市在產業、金融、交通等方面的關聯度，通過改革縮小城鄉差別。只要有利于建立資源節約型、環境友好型體制機制，就要大膽試驗，率先突破。”綜改區應當深入貫徹兩型這一指導思想，讓武漢城市圈的整個社會經濟建立在節約資源的基礎上，讓生產和消費活動與自然生態系統協調可持續發展。

二、綜合配套改革試驗區面臨的憲法問題

（一）綜合配套改革試驗區設置主體的問題。

就現有實踐來看，我國在綜合配套改革試驗區的設立主體選擇上一直采用由國務院或直接由國家發展改革委員會決定。從以往設立經濟特區的實踐來看，1980年8月26日，第五屆全國人大常委會第15次會議批準國務院的決定，在廣東省的深圳、珠海、汕頭和福建省的廈門建立經濟特區，1988年4月13日，七屆人大一次會議決定設立海南省，建立海南經濟特區。這五個經濟特區的設立均采用了由全國人大及其常委會決定的形式。

一般認為，綜合配套改革試驗區與經濟特區的本質并無二致，只是在改革的廣度、深度上有所區別，綜合配套改革試驗區的提出并形成政策則是2005年，此時我國改革開放已有20多年歷史，社會主義市場經濟體制正在不斷完善，前者主要是進行經濟體制改革，功能上利用區位優勢，對外開放，引進外資，促進出口，后者則側重于體制的改革創新，強調經濟、政治和社會等各方面體制配套改革，筆者認為由國務院來設立綜合改革配套實驗區是不合適的。我國憲法以及相關法律并未授權國務院可以決定設立綜合配套改革試驗區，全國人大及其常委會也并沒有通過任何決議授權給國務院可以決定設立綜合配套改革試驗區。從綜合配套改革可能涉及的問題來看，絕不僅僅是一個簡單地一個領導和管理經濟工作，而是涉及許多國家基本法律制度的變通，因此，國務院或者國家發展改革委員會作為綜合配套改革實驗區的設置主體在立法層面上看是不合適的，筆者認為需要上升到更高的立法主體，由他們通過立法來設置綜合配套改革實驗區，那么綜合改革配套實驗區的法律設置主體的問題就可迎刃而解。武漢城市圈綜合配套改革試驗區也是在這種歷史背景下設立的。應當說國務院是基于武漢城市圈這一特有的地理位置而設立的武漢城市圈綜合配套改革試驗區，那么同樣也與其它幾個綜改區存在設置主體的問題。

（二）設置主體的立法權限問題。

在民主代議制下，通常會由人民選舉出自己的代表組成代議機關，由這一機關代表人民決定共同體中重要的事項，以保證人民主權的實現，但是代議機關的活動也存在決策效率低等弱點，對于瞬息萬變的現代社會公共管理捉襟見肘，于是就只能由一個其選出的政府代為行使管理權。

如果說經濟特區采用由全國人大及其常委會決定成立是可取的，那么，在綜合配套改革試驗區的設立上由全國人大及其常委會決定則是合乎邏輯的選擇。我國憲法以及相關法律并未授權國務院可以決定設立綜合配套改革試驗區，全國人大及其常委會也并沒有通過任何決議授權給國務院可以決定設立綜合配套改革試驗區。從綜合配套改革可能涉及的問題來看，絕不僅僅是一個簡單地一個領導和管理經濟工作，而是涉及許多國家基本法律制度的變通，因此，不宜由國務院或者國家發展改革委員會享有設立綜合配套改革試驗區的決定權。武漢城市圈綜合配套改革試驗區是國務院批準設立的第四個綜合配套改革試驗區，根據憲法和法律規定，國務院同樣也沒有設立武漢城市圈綜合配套改革試驗區的權限，也就是說武漢城市圈綜合配套改革試驗區同其它幾個綜改實驗區一樣，設置的主體在法律上并沒有依據。

（三）綜合配套改革試驗區行政管理區劃的地位問題。

從現有的綜合配套改革試驗區實踐來看，既有上海浦東新區這樣的直轄市區級的試驗區，也有天津濱海新區這樣的并不屬于現行憲法體制下任一級別的試驗區，又有重慶市這樣的直轄市級試驗區，還有省政府所在的成都市這樣的市級試驗區，更有武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭城市群這樣的城市群試驗區，綜合配套改革試驗區在行政區劃上的復雜性，對于我們在綜合配套改革試驗區的有關體制設置上毫無疑問會造成不少困難，如何有效地厘清這些不同級別的試驗區相關問題，對于我們順利展開綜合配套改革試驗區具有重要意義。此外，行政區與功能區的交相混雜，使得綜合配套改革試驗區的行政管理區劃更為復雜。武漢城市圈綜合配套改革試驗區是以武漢為主體，以鄂州，黃石等周邊城市為依托的“8+1”城市圈建立起來的，在行政管理區劃上各個城市是獨立的，武漢綜改區內部在行政上如何運轉，在法律上整個綜改區是究竟是一個怎樣的地位，在目前的情況下也是懸而未決的問題。

三．綜合配套改革試驗區憲法困境的應對措施

（一）尊崇憲法的權威，取得憲法依據。

全國人大及其常委會作為國家最高權力機關，應該充分行使我國《憲法》賦予的權力，在涉及綜合配套改革試驗這種關乎國家基本法律制度的變通執行問題上，必須行使其決定權，并在必要的時候授予綜合配套改革試驗區所在地的省、市人大常委會制定相關的地方性法規，在綜合配套改革試驗區范圍內實施。綜合配套改革試驗區所在的省市人大常委會則應該充分行使其作為地方權力機關的職權，該立法則立法，該行使決定權則行使決定權，由于中央不可能在綜合配套改革初始即對改革試驗進行具體規定，大部分的試驗只能依靠地方權力機關參照當地的情況予以規定。作為地方權力機關應當義不容辭地承擔這一任務，不能一味地交由同級政府或試驗區政府自行制定相關文件并自行實施。當然，全國人大及其常委會以及各級人大常委會并不是在其行使立法權、決定權或予以授權之后就可以高枕無憂了，還應當對綜合配套改革試驗區所進行的改革試驗進行監督。

國務院作為最高國家權力機關的執行機關，也即最高國家行政機關，擁有統一領導全國各綜合配套改革試驗區進行改革試驗的權力，盡管如此，國務院也必須嚴格按照憲法第八十九條“國務院根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”的規定來行使職權，不能行使應當由全國人大及其常委會應當行使的職權。綜合配套改革試驗區所在省、市政府也應該嚴格遵守全國人大及其常委會的授權決定以及同級人大及其常委會的立法性法規，以及相關的授權決定，不可任意擴大授權范圍。筆者認為，武漢城市圈綜合配套改革試驗區同其它實驗區一樣，應該首先遵循憲法的基本原則，取得憲法或者立法法的依據，然后由全國人大或者常委會設立，這樣的話在整個法律關系和地位上就可以理順，從而更加有利于整個綜改區的順利運轉。

（二）制訂相關的立法體系。

綜合配套改革試驗作為我國漸進式改革的一個重要舉措，在今后相當長的一個時期都會是我國在進行改革方式進行選擇時的一個重要選項，因此，我們應該將綜合配套改革試驗當作一項戰略任務來對待，并對其進行綜合的制定安排與設計，當務之急就是制定一部《中華人民共和國綜合配套改革試驗法》或《中華人民共和國改革試驗法》（以下簡稱《試驗法》），由其承擔對綜合配套改革試驗進行全面規范的作用。在改革開放進一步深入采用綜合配套改革試驗這一改革開放的時代，專門就綜合配套改革試驗進行立法的必要性遠遠大于就經濟特區的立法，因為綜合配套改革試驗無論是在深度、廣度上均大于經濟特區。

每個綜合配套改革試驗區在進行綜合配套改革試驗時必須依據《試驗法》制定一部針對該綜合配套改革試驗區的實施辦法，并不得與《試驗法》相沖突，至于該實施辦法的具體內容如何則必須由該試驗區的改革定位而定，如成渝綜合配套改革試驗區可以制定相應的《四川省成都綜合配套改革試驗區進行統籌城鄉綜合配套改革試驗的實施辦法》和《重慶市綜合配套改革試驗區進行統籌城鄉綜合配套改革的實施辦法》。這樣一來，每個綜合配套改革試驗區就擁有各自的改革試驗指導方針，該實施辦法應該由該綜合配套改革試驗區所在的省、市人大及其常委會制定，其性質應屬于省級地方性法規。結合到武漢城市圈綜合配套改革試驗區的實際，筆者認為應該由湖北省人大或者常委會制訂武漢城市圈綜合配套改革試驗區的實行辦法，這樣的立法就可以保證在城市圈的各個城市運行，在立法的層面上就不會存在效力的問題了。

（三）兩型社會建設中的政府行為需要憲政思維。

目前有關兩型社會建設的思考和研究主要是針對經濟建設領域。經濟建設理所當然地是一項重點內容，但僅僅局限于經濟領域肯定是不夠的。現代社會的經濟建設必須在法治的軌道上進行，有關法律、法規、制度、規范等必然成為參與建設的重要因素;同時，武漢城市群建設不僅僅只是以武漢等九城市為區域而進行的建設，它也是全國性的物質文明、政治文明和精神文明三方面建設的組成部分，是實行依法治國，建設社會主義法治國家基本國策的一部分。因此，有關法治的建立、完善、實行、實現等等也是兩型社會城市群建設中所必然包含的實踐活動。現代法治的最高層次是憲政，在法治軌道上進行的武漢城市群建設也應當將憲政為目標狀態。因此，武漢城市群建設的過程同時也是憲政建設的過程，應當有意識地運用憲政思維進行建設活動，即以憲法意識和憲政理念為指導，從憲政的要求和標準出發來規劃建設方案、落實建設規劃、監督建設行為、推進建設進程、評價建設成果。

我國的憲政建設走的是政府推進型發展路徑，在城市群建設中，有關地方政府作為城市群建設的組織者、領導者、實施者和推進者必然也應當擔當主導作用。在實行法治的要求下，地方政府必須通過做出各種抽象行政行為和具體行政行為的方式來行使國家權力，履行其相應職責，從而發揮這些角色下相應的作用。制定規章和規范性文件是抽象行政行為的主要形式，規章和規范性文件的制定比起制定地方性法規來說，具有應時性強、程序簡單、出臺快捷等突出點。城市群建設過程中必將出現大量的有關政府規章和規范性文件。作為經濟、文化和社會事務的管理機關，政府所行使的國家權力與社會生活的方方面面都息息相關。政府能否正確行使國家權力，直接關系著社會運作是否順暢、社會關系是否和諧、社會交往是否融洽。對此，筆者認為，首先要理清四個層級上地方政府之間的憲法性關系，明確相關抽象行政行為之間效力關系，其次，有了這個認識基礎后，要強調各級地方政府在采取各類抽象行政行為時必須依循憲政思維。

（作者：中南財經 政法大學法學院07級憲法與行政法專業研究生）

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