淺析失地農民權益保障

摘 要 改革開放后，城市的經濟建設和社會發展進入了一個快速發展時期，城市建設和工業建設用地從城鎮向農村拓展，“失地農民”也隨之不斷增加。自謀出路的失地農民，就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境。只有解決好失地農民的權益問題，才能更加順利地加快新農村建設的步伐，構建和諧社會。

關鍵詞 失地農民 權益 制度 改革

中圖分類號：F323．211文獻標識碼：A

“三農”問題中，農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題。中國社會科學院農村發展研究所課題組提供的一份材料表明：中央電視臺焦點訪談專欄組2004年上半年收到觀眾反映土地問題的聲訊15312次， 占聲訊總量的24．5%。課題組接觸到的172封農民告狀信中，涉及土地問題的占63．4%，130起農村群體突發事件中有87起由土地問題引發，并釀成了“警農”沖突，造成數百農民受傷，3人死亡，160多人被拘留。從中央電視臺群眾來信中隨機抽取的837封農民告狀信中，有277封是狀告非法占地的，占三分之一。狀告對象68．2%為鄉、縣、市政府和土地部門。①全國各地上訪案件中，土地問題也一直占很大比例。農民對亂占土地的不滿已成為引發社會矛盾或群體事件的爆發點。

以廣東省為例，廣東省政府2003年和2004年接待的為土地問題群體上訪1959批、199917人次，平均每天2．7批計27人。同全國的失地農民的情況相比之下，廣東省的失地農民同樣也受到了一些國家土地征用的侵害。按照《中華人民共和國土地管理法》第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。但是國家為了實施土地利用規劃，實現土地利用的公共目的，采取的是強制取得征用土地的所有權做法。對于國家基礎設施建設等公共目的需要的用地，盡管土地的補償標準偏低，大多數農民從為國家做貢獻角度還可以接受，但對公共利益之外的非公益性用地，特別是商業目的的用地，仍借助國家權力，對農民的土地進行不對等補償的征用時，則直接損害了農民的切身利益。

一方面，農民失地后，徹底割斷了與土地的聯系，也意味著土地對其社會保障功能徹底喪失，他們中雖有不少人通過各種途徑再就業，但很多人認為沒有種地牢靠、保險，對前景感到彷徨、焦慮；另一方面，失地農民認為補償標準偏低，對征地安置、土地增值收益分配方式以及政府圈地行為不滿。廣東省農調隊的《廣東三市縣失地農民調查報告》中顯示，被調查的農民都認為土地是生活的保障，部分農民失去土地后心里較虛，擔心以后沒有退路。有些農民盡管目前生活還過得去，但由于打散工收入不穩定，擔心以后的生活問題，希望有比較穩定的工作維持生活。農民也普遍認為種田經濟效益較差，但是有了土地就有收成，至少可以填飽肚子。希望能加快土地流轉，讓主要從事農業的失地農戶能夠承包多點土地。

2002年廣東年末實有耕地面積為3534．49萬畝，比1980年的4126．27萬畝減少591．58萬畝；年均減少26．89萬畝。在減少的耕地中，除種水果挖魚塘外，約有200萬畝耕地為經濟建設征用。如按人均1畝耕地匡算，則22年來全省共有200萬失地農民，每年產生失地農民9萬人左右。隨著經濟建設的發展，廣東省土地征用仍然不可避免，失地農民隊伍將越來越大，問題也會越來越多。為防止出現新的貧困源，保證社會公平和安定，必須切實關注失地農民問題。

筆者認為，關注失地農民，保護他們的權益，制度改革勢在必行。

2006年《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》的文件提出，要加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。中央政府強調，要完善對被征地農民的合理補償機制，加強對被征地農民的就業培訓，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。

從中央政府的精神來看，要解決失地農民的問題，制度改革要先行，尤其是土地制度的改革。

首先，要從從體制和法律上建立保護農民土地利益的長效機制。低價征地成為當前損害農民利益的最突出問題。政府通過征地，把農民的集體土地轉為國有土地，再根據經營性用地有償使用收取國有土地出讓金。征地和供地之間制造了一個巨大的利益空間，然后再通過名目繁多的稅費來獲取財政收入和可支配預算外收入，從而形成了“地征的越來越多，稅費收的就越多，政府利益就越多”的利益循環圈。政府高度壟斷土地市場，農地轉為非農地使用必須實行國家強制征用，征地范圍過寬，土地轉為非農地過程中的收益分配不公平，農地轉為非農地使用必須實行國家強制征用，征地范圍過寬，土地轉為非農地過程中的收益分配不公平，土地產權的擁有者農民的利益受到嚴重侵犯。“以地生財”已成為一些地方政府增加財力，籌集城鎮建設資金的重要途徑，成為新時期“以鄉養城”的一種新形式。土地征用應當有利于富裕農民，而不是造成大批農民失地失業；應當有利于縮小城鄉差距，而不是擴大社會不公。

其次，要改革國家土地征用管理制度，嚴格控制對耕地的強征濫占。土地制度的改革中，征地制度的改革勢在必行。2003年3月1日《農村土地承包法》正式實施，農戶的土地承包關系通過法律形式穩定了下來。與此同時，也應盡快配套改革現行的農地征用制度，將屬于國家公共設施建設用地與商業性用地的征地行為區分開來。

1、進一步明確規定屬國家基礎設施建設等公共目的的用地的范圍，如果征地不分“公”“私”，不僅僅損害了農民利益，也助長了盲目征地，土地利用粗放浪費的風氣。同時合理確定補償標準和補償辦法，征地補償應該讓市場說話，突破法定補償標準，讓農民有自主權。在我國，農民作為集體土地的承包經營者，享有土地承包經營權，因此在征地中必須維護農民參與征地各項事物的權利，使他們有充分的參與權和發言權。《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見，尤其要讓農民個體積極參與到其中。這樣，既能維持農民的權益，又能有效限制建設用地的擴張，有效保護耕地。

2、加大改革力度，對公共利益之外的非公益性用地，不再動用國家權力進行征地。為了切實保護農民權益，對于商業性用地，必須征得土地所有者和土地承包經營者的同意，參照市場經濟國家的通行做法，充分考慮土地作為財產的市場價格以及農民失去土地后的就業保障和社會保障等各種因素，從土地質量和區位兩方面綜合評價確定與市場經濟條件相適應的土地征用補償項目和標準，給予合理補償，及妥善安置相關人員；或者，在不改變土地所有權屬的情況下，經國土、城建部門批準，以集體土地使用權折價入股的方式參與投資方建設，按股分紅，農民憑股權證長期享有集體收益分配。

3、最后要管好用好征地補償資金。在征地補償問題上，應根據農戶承包的土地被全部征用、部分征用以及集體資產的狀況，按照權益對等的方法，由集體經濟組織成員代表會議討論制定分配方案。要切實保護被征土地農民的合法權益，解決好其就業出路問題，促進農村勞動力轉移，從長遠發展看，為加快農村工業化、城鎮化和農業產業化建設，還應積極引導農村集體經濟組織在尊重被征地農戶意見和征地補償款能解決其生活出路的前提下，實行全額補償，買斷所有關系，促進農村人口向城鎮戰略轉移。

制度改革的另一方面就是實行城鄉勞動者平等就業的制度，建立健全與經濟發展水平相適應的多種形式的農村社會保障制度。應充分發揮市場配置資源的基礎性作用，推進征地、戶籍等制度改革，逐步形成城鄉統一的要素市場，增強農村經濟發展活力。進一步清理和取消各種針對務工農民流動和進城就業的歧視性規定和不合理限制以及不合理的稅費制度改革，切實減輕農民的負擔。失地農民相比起有地農民來說，由于沒有了土地，務農的可能性也基本沒有了，除非是租地耕種。因此要想生存下去，他們就要嘗試各種謀生手段。大量的調查顯示，很大一部分失地農民選擇了打工。然而由于他們文化水平低，缺少技能，信息不對稱，使得他們在打工的時候選擇面窄，錄用機會較低。因此，相關政策是否能真正的起到維護農民工的切身利益，對于這部分打工的失地農民非常關鍵。應為外出務工的失地農民免費提供法律政策咨詢、就業信息、就業指導和職業介紹。各地應嚴格執行最低工資制度，建立工資保障金等制度，切實解決務工的失地農民工資偏低和拖欠問題。同時逐步建立務工農民社會保障制度，依法將務工農民全部納入工傷保險范圍，探索適合務工農民特點的大病醫療保障和養老保險辦法。

只有給其以公平的公民權利，才能真正切實地保護失地農民的權益，有利于失地農民的安置乃至整個“三農”問題的解決，共建社會主義新農村，構建和諧社會。

（作者單位：華南農業大學公共管理學院土管系）

注釋：

①全國人大農業與農村委員會．人大農業與農村工作．第6期，2005．3．24，第5頁．

參考文獻：

[1]全國人大農業與農村委員會辦公室、調研室編．統籌城鄉發展問題研究．中國民主法制出版社，2005

[2]全國人大農業與農村委員會．人大農業與農村工作．第6期．

[3]廣東省國土資源廳．廣東國土資源．第162——171期

[4]?劉斌，張兆剛，霍功．中國三農問題報告．中國發展出版社，2004

[5]?鮑海君，吳次芳．論失地農民社會保障體系建設．管理世界．2002（1）．

[6]http://news．aweb．com．cn/2006/5/9/9121772．htm，2006-05-09