論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格

摘 要 本文在結(jié)合中國國情的基礎(chǔ)上，分析了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性、可行性，并從主體資格的角度探討我國公益訴訟訴權(quán)的歸屬，認(rèn)為在當(dāng)下中國，人民檢察院最適合擔(dān)當(dāng)這樣一個重要的角色。

關(guān)鍵詞 公共利益 檢察權(quán) 公益訴訟原告資格

中圖分類號：D925．3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是指檢察機(jī)關(guān)對損害國家利益和社會公共利益的違法行為，在沒有行政相對人或相對人不愿、不敢起訴的情況下，代表國家向法院提起公益訴訟，以維護(hù)國家利益和社會公共利益的制度。其中，公益訴訟(Actiones Publicae Populares) ，是相對于私益訴訟(Actiones Privatae) 而言，它起源于羅馬法，是為保護(hù)社會公共利益而開展的訴訟。進(jìn)入現(xiàn)代社會以后，弱勢群體利益的保護(hù)問題更加突出。在公法領(lǐng)域，一項(xiàng)違憲的稅收可能會有損于大部分公民，一項(xiàng)由于國有資產(chǎn)的拍賣而產(chǎn)生的國有資產(chǎn)流失可能會使國家和社會的公共利益受到嚴(yán)重的損害，但是由于缺乏相應(yīng)資格的主體而無法使公共利益得到有效地保護(hù)。

毫無疑問，這種社會性、集體性的權(quán)利和利益的出現(xiàn)要求設(shè)計(jì)出一種同樣社會性、集體性的權(quán)利和利益的保護(hù)和救濟(jì)機(jī)制才能足以應(yīng)對已經(jīng)到來的危機(jī)。20世紀(jì)世界各國對此問題提出的解決方案是對訴權(quán)理論進(jìn)行重大發(fā)展，提出“訴權(quán)社會化”理論，即通過賦予檢察院以及一些社會公共團(tuán)體和公民作為公共利益代表的資格來行使訴權(quán)，給予公共利益以充分有效的保護(hù)，從而形成了一股席卷全球的訴權(quán)社會化浪潮。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性和可能性

盡管在我國，對于檢察權(quán)的性質(zhì)沒有形成定論，并形成行政權(quán)說、司法與行政雙重屬性說、司法權(quán)說、法律監(jiān)督權(quán)說四種不同的理論，但是誰都無法否認(rèn)的是檢察機(jī)關(guān)是法定的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，所以，回顧和分析列寧的相關(guān)論述對于認(rèn)清我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)就異常重要，而且這一分析將表明，正是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的性質(zhì)定位，使得檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅必要，而且可能。

從理論上來講，國家理應(yīng)是國家利益和社會公共利益的主體。這是毫無疑問的，但國家只是一個抽象價(jià)值主體，落實(shí)到具體訴訟中，就必須確立一個特定且能夠代表國家的主體來行使訴權(quán)，才能啟動訴訟和救濟(jì)程序。而在司法救濟(jì)中卻沒有一個詩歌的私人主體可以為“公共利益”向法院起訴。

相對而言，筆者認(rèn)為，在眾多國家機(jī)關(guān)中，只有檢察機(jī)關(guān)才是最為適格的起訴主體。這是因?yàn)?，首先，人大和人大常委會以及專門委員會基于其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，不可能在享有立法權(quán)的同時又去行使具體的訴權(quán)，因?yàn)檫@與現(xiàn)代法治理論是相違背的；其次，由于當(dāng)下很多對公共利益造成的侵害，往往是由于政府行政機(jī)關(guān)打著公共利益的幌子造成的，因此其也不適合作為公益訴訟的起訴人；再次，強(qiáng)求人民法院去作為公益訴訟的起訴人就顯得更為不可接受，因?yàn)樽鳛榫佑诓门械匚坏膶徟袡C(jī)關(guān)，其也不可能去行使公益訴訟的訴權(quán)；最后，有關(guān)社會團(tuán)體和公民不論從人力、物力、財(cái)力、相關(guān)知識地掌握和與侵權(quán)者相互抗衡來講，都在訴訟中處于劣勢，適合的主體似乎只能由檢察機(jī)關(guān)來擔(dān)當(dāng)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所面臨的問題及解決途徑

不過，這并不表明檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟代表人提起公益訴訟是完美無缺的。要使檢察機(jī)關(guān)更好的履行這項(xiàng)職能，還需要解決一些比較棘手的問題，并需要相關(guān)制度的支撐和配套。

（一）關(guān)于“公共利益“的界定。

現(xiàn)代公共利益理論認(rèn)為，維持公共秩序、公共安全和公共福利是國家的重要職能，也是國家得以存在的合理性依據(jù)和長治久安的必要條件。因此，當(dāng)公共利益受到侵害時，必須授權(quán)專門的機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行追訴。而檢察機(jī)關(guān)作為司法分權(quán)和制衡的產(chǎn)物，一貫承擔(dān)著維護(hù)公共利益的職責(zé)，理應(yīng)是公益的代表。但是對于什么是“公共利益”這個問題在理論和實(shí)踐中卻一直都沒有解決。以至于學(xué)者們認(rèn)為其是法學(xué)上最不確定、最具爭議的幾乎無法準(zhǔn)確定義的概念之一，因?yàn)樽鳛橐粋€概念，詞義的多重性和在不同“場域”內(nèi)涵的不斷變化使得其“引起的混淆比它能闡明的問題還要多”。那么，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該如何確定“公共利益”是否受到侵犯和損害呢?對于這個問題，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在收到群眾舉報(bào)或者在自己調(diào)查以后，通常應(yīng)該通過正當(dāng)?shù)某绦?，以聽證會的形式?jīng)Q定公共利益是否受到損害，從而作為是否起訴的依據(jù)。當(dāng)然，由于“公共利益”的最終認(rèn)定權(quán)屬于法院，所以這里對于聽證會的要求不應(yīng)該太高。筆者認(rèn)為，公共利益是大多數(shù)不特定人的利益。

（二）檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)改革。

雖然當(dāng)下的地方檢察機(jī)關(guān)比地方法院的獨(dú)立性要強(qiáng)一些，但是由于地方各級檢察官除了檢察長以外都是由本級地方人大任命的，人事和財(cái)政權(quán)都受到地方政府的強(qiáng)烈影響，因此在進(jìn)行與行政權(quán)力相關(guān)的公益訴訟時，一般會考慮維護(hù)地方行政的利益，很難站在一個完全公正的立場上進(jìn)行公訴。而這就要求進(jìn)一步的司法改革對此問題著力進(jìn)行解決，盡管這是一個重大且異常艱難的利益博弈過程。

三、結(jié)語

盡管賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟主體資格在我國當(dāng)前的司法改革中還沒有得到應(yīng)有的重視，但是作為檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)具有的本質(zhì)功能，筆者認(rèn)為這一項(xiàng)改革是必然的。我們應(yīng)該以法律的形式明確規(guī)定檢察院在公益訴訟中原告的身份和地位，從而突出和強(qiáng)化這一職能，從而使公共利益得到更好地實(shí)現(xiàn)，其也應(yīng)該成為下一輪中國司法改革的重點(diǎn)。當(dāng)然，這需要的不單單是我們的勇氣，而且需要智慧、妥協(xié)和相關(guān)利益的平衡。

（作者：江蘇省連云港市灌南縣委黨校教員）

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