憲政視閾下當前我國信訪困境研究

摘要：信訪是公民和政治體系之間的政治溝通行為。目前，我國出現了大量的公民信訪、信訪工作機構不能及時化解的問題和現象。從結構功能主意的角度看，形成這種信訪困境的原因主要有：地方公共權力高度一體化；人民代表大會信息溝通通道對信訪通道的擠壓；信訪制度自身的缺陷；中國政治文化中濃厚的“清官”情結的影響。化解我國的信訪問題，必須對現行的信訪制度進行改革。信訪制度的改革應是漸進的。應確立“民主”、“法治”、“以人為本”的現代信訪制度理念；引入人大代表接訪制度和律師參與信訪制度，為信訪通道分流減壓；提高信訪工作人員的素質，增強信訪工作的責任感；整合現行信訪機構，借鑒西方申訴專員制度，明確信訪工作機構的權利救濟功能和法律地位。

關鍵詞：憲政；信訪；信訪制度；政治溝通

中圖分類號：D623.8 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2009)07-0062-05

黨的十六屆四中全會提出建設社會主義和諧社會的偉大戰略目標。所謂和諧社會，并不是一個沒有矛盾和沖突的社會，而是一個能夠及時、不斷化解社會矛盾和沖突的社會。但是，自20世紀90年代以來，我國從中央到地方出現了洶涌的信訪“洪流”，且不能有效而及時地加以化解。顯然，這種狀況與構建社會主義和諧社會的目標不相適應。在本文中，筆者從憲政的角度運用結構功能主義的分析方法分析我國信訪困境生成的原因，并嘗試提出相應的對策和建議。

一、憲政視閾下當前我國信訪困境的成因

從一般意義上，憲政意味著對公民基本權利和自由的保障。由于政府權力的天然擴張性特點，現代憲政民主國家都將政府權力分解，賦予不同的政府機構，并使其各司其職。同時，現代憲政國家公民的基本權利和自由的有效保障也依賴于這個國家中的大量的具有民主、法治意識的公民。換句話說，憲政國家的健康運行至少包含著三個基本的要件：政府機構分立；各政府機構各司其職；民主、法治的政治文化的公民群體。這三個方面必不可少，否則，這個國家政府機構必然不能有效運轉，反映在具體的政治生活中就意味著會導致社會矛盾和沖突不能及時化解。依此標準對比我國，盡管我國憲法也明確規定了政府權力的分工、不同政府機構的職責，但由于現實政治生活中權力一體化的現象依然存在，導致部分政府機構要么“越位”，要么“不到位”，進而使某些政府機構不堪重負，其結果出現了嚴重的問題。此外，作為一個經歷了漫長的封建社會的國家，我國民眾所受傳統社會的高度專制的影響不可能一下子消失。具體來說，當前，造成我國出現日趨嚴重的信訪困境，其原因主要有：

1 地方公共權力的高度一體化

我們知道，從權力的層級和角度，我國的國家公共權力劃分為中央公共權力、地方公共權力。不同層級的公共權力履行的職責不同，其特點也不同。在我國，同中央公共權力相比，鄉(鎮)作為地方公共權力的最基層，有兩個突出特點：第一，直接性。即鄉(鎮)公共權力是一種直接作用于普通社會成員的權力，它的消長和波動都會直接而沒有緩沖地觸動社會成員的權益。第二，經常性。即鄉(鎮)公共權力作為一種對社會進行控制和管理的強制性手段，它是一種經常和公民打交道的權力，它時時刻刻都可能會影響社會成員的生產生活。基層公共權力的這些特點，決定了它是一種和公民的權益休戚相關的強制手段，對人們會形成其它層級的公共權力都不可替代的影響。這客觀上要求有非常嚴格的制約手段對其加以有效規制，以防其恣意運行妨害公民的正當權益。

但是，長期以來，我國政治體制一直存在著權力過于集中、權力失衡、缺乏有效制約的弊病。正如有的學者所言，“在新中國成立以后長達幾十年的時間里，中國政治實際運作的是在黨的權力領導下的行政權主導的制度”。毋庸置疑，隨著中國政治體制改革的不斷深化，我國的政治權力體系結構日趨合理，不同的權力主體之間有了一定的相互制約和平衡。但是，這種狀況并沒有徹底改觀，在縣(縣級市)、鄉(鎮)公共權力基層尤其嚴重。另一方面，我國的地方公共權力機關，尤其是縣(縣級市)、鄉(鎮)層級公共權力機關，由于各個權力主體處于“熟人社會”之中，權力關系和人際關系、血緣關系交織在一起。這種盤根錯節的復雜關系，就極易導致法律意義上的權力主體間的上下級之間、機構之間的相互牽制和制約機制被弱化，甚至形同虛設。就如北大教授陳瑞華所說，中國的公共權力在中央一級還有一定的制約機制，一旦到了地方，公權力越是呈現高度的一體化格局。這種公共權力的高度一體化格局，導致在基層社會因為基層干部的政策不當而產生大量的矛盾和沖突，同時，這些矛盾和沖突也無法在基層訴諸權力機關加以化解。這樣，公民為了捍衛自己的權益，就被迫通過信訪方式尋求上級公共權力機關的關注和解決。在現實中，我國公民信訪事務的絕大多數都與基層公民的利益受到地方社會公共權力的侵害有關。所以，地方公共權力高度一體化是信訪問題生成的體制性原因，具有根本性。

2 人民代表大會信息溝通通道不暢對狹窄的信訪通道的擠壓

在任何政治體系中，都存在著一個復雜的政治溝通網絡系統。在我國，公民和政府之間的溝通通道主要有：政黨信息傳送系統，政府信息傳送系統，人民代表大會信息傳送系統，社團信息傳送系統，新聞信息傳送系統，學術信息傳送系統和小道信息傳送系統。我國的信訪信息傳送系統，則主要是指“附著”和“內含”于以上信息傳送系統的一條條子通道的總和。政治體系內的各條溝通通道對于政治體系具有“性命”攸關的作用，卡爾·w·多依奇將溝通系統比作“政府的神經”，阿爾蒙德認為，“可以把這種溝通的功能與血液的循環聯系起來”。任何一個政治體系的正常運轉正是依賴于這些溝通通道各司其職、互相配合。

另一方面，政治體系中的這些溝通通道并不是完全平均地吸納和傳遞政治信息的。在我國，由于，第一，按照代議制理論，選民和人大代表之間存在著法律上的權利和義務關系。而政黨、社會團體等組織，雖然也承擔著溝通政治體系的任務，但其成員與公民之間顯然不存在著憲法和法律上的強制性的權利和義務關系。第二，人民代表來自各黨派、各階層、各地區、各行業，而政黨、社會團體等組織的成員只是一定階級、階層、職業等群體利益的代表者。即人民代表的分布具有政黨、社會團體等組織不可比擬的廣泛性。這些決定了在諸多民意表達渠道中，人民代表大會信息傳送通道是“最經常、最專業的民意表達渠道”，是“口徑”最大、吸納信息最多、承載信息能力最強的信息通道。顯然，作為如前所述“附著”和“內含”于以上信息傳送系統的一條條子通道的總和的信訪溝通通道，同我國的人民代表大會溝通通道相比較，只不過是政治溝通的“毛細血管”。故而，按照代議制政府經典理論，我國的大部分公民和政府的沖突完全應該通過人民——人民代表——政府的“鏈條”關系，通過人民代表大會信息溝通通道解決。而信訪溝通通道應該、也只能承擔起少量的信息溝通的職責，它至多不過是對其它溝通通道的有益補充。

但是非常遺憾，長期以來，我國的人民——人民代表“鏈條”的“銜接”松弛，或者流于形式，即，我國的人民代表大會溝通通道沒有能夠切實履行其所擔負的“主動脈”的信息傳送職責。這樣就導致大量政治信息被迫涌入信訪通道。任何通道的承載信息的能力都是有限度的。“無論系統的信息流通通道，還是當局處理系統成員的要求的適用時間，都不可能無限擴展和延長。如果在特定的一段時間內，要求的數量超過了當局實際上可以處理的限度，那么，人們就可以原則上認為，這個系統本身發生了我們所說的要求超載現象”。作為信息流通的“毛細血管”的信訪工作機構，太多的信息輸入超過了信訪通道的負荷能力，必然會導致它的“腫脹”、“充血”，流通不暢。這種情況經常持續下去，信訪信息傳輸系統為了自身的生存，在現實中就表現為信訪工作機構對一些信息熟視無睹，即使某些信息可能非常重要。“當沿著信息通道流通的大量要求開始超出通道的承載能力時，我們就會看到，超載就意味著當局會漠視某些要求，而且會只是表面上搪塞某些要求”。所以，從政治溝通的角度看，人民代表大會溝通通道沒有切實履行其信息溝通的職責，迫使太多的要求涌入狹窄的信訪通道，毫無疑問也是形成信訪問題的重要原因。當然，社團信息傳送系統，新聞信息傳送系統，學術信息傳送系統等溝通通道的不通暢也是不可忽視的因素。

3 信訪制度自身的缺憾

撇開我國的人大等主溝通通道不暢，對我國的信訪通道造成擠壓，從而造成我國信訪通道超負荷運轉不談，我國的信訪問題的形成也與信訪制度自身存在的缺陷不無關系。

長期以來，許多人，尤其是一些領導對信訪制度理念的認識存在兩種誤解。一是“穩定說”。這種觀點認為，信訪制度是為了適應我國的歷史國情，為群眾提供一個宣泄的場所而已。它的作用在于配合政法部門維持社會穩定。二是“愛民說”。這種觀點認為，信訪工作只不過是政府了解民意、傾聽群眾呼聲的窗口。這種理念上的認識偏見的結果就是信訪制度設計上的不完善。這主要表現在：一是信訪立法工作嚴重滯后。目前，信訪的依據是國務院頒布的《信訪條例》，其法律位階很低，約束力度小，可操作性差；保護信訪人權利的條款較少而有關信訪人義務的規定甚多，行政權力本位和信訪人的義務本位傾向十分明顯。二是信訪工作機構龐雜。目前，信訪機構不僅存在于我國的黨政機關，而且在人大、司法、政協、人民團體、企業事業單位，甚至社區、黨委政府的職能部門如組織部門、紀檢監察部門等都有信訪機構或從事信訪工作的人員。這種設置導致了各信訪部門互相推諉、扯皮。三是信訪機構缺乏獨立性。建國以來，我國第一個處理群眾來信的機構是當時的中央書記處政治秘書室，屬于首長的幕僚機關。目前，國務院頒布的《信訪條例》把信訪部門定位為國家行政機關的工作機構，政府也賦予了它一定的監督權，但由于法律上未作明確的定位，缺乏足夠的固定的人力、財力的保障，它的實際運行仍沒有超越幕僚機關的性質。這決定了信訪機構只能依托于首長的權威斷斷續續運行，監督時斷時續，權力時強時弱。盡管2005年《信訪條例》對以上作了修正，但并沒有徹底改觀。

信訪通道的這種狀況，具有極大的危害性。一方面，導致信訪工作的“不到位”，經常只是做些“收收信件、聽聽意見、報告領導、等待處理”的簡單工作。另一方面，導致信訪工作的“越位”，在首長授權下，信訪機構甚至可以改變司法的判決結果。信訪工作的“越位”，進一步導致信訪迷信心態或信訪博弈心態，加劇了信訪問題的不斷反復。

4 中國政治文化中濃厚的“清官”情結

中國兩千多年的封建社會中，自給自足的封閉的生產方式是其最為典型的生產方式。農戶之間的關系，正如馬克思所說的，是“袋中的一個個馬鈴薯”的關系。這種關系和生活方式反映到他們對政治生活的態度上就是“他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力”。即農民總是將希望寄托于賢明的統治者——清官身上。這種臣民心理特征是社會成員經過長期的心理積淀而形成，不可能立即退出歷史舞臺，相反將長期影響著人們的政治行為。在我國當前的群眾信訪活動中，許多問題完全可以通過司法途徑解決，但根本就沒有進入司法程序；有的問題剛剛進入司法程序，但馬上就放棄司法途徑轉到信訪途徑上來；有的在通過司法解決的同時也利用信訪的途徑尋求解決。之所以存在這些復雜現象，群眾頭腦中遺留的“清官”情結是一個重要的因素。

二、立足現實，加強探索，逐步實現中國信訪制度的完善和變遷

由于信訪數量的不斷上升，信訪機構已經不堪重負，信訪制度已經到了必須進行改革的關頭。2005年，國務院出臺的《信訪條例》就是為了應對這種狀況而做出的對信訪制度的漸進性改革。從長遠來看，要徹底解決信訪問題，必須確立憲政理念，對信訪制度的改革加以長遠規劃。信訪制度的變革必須經過兩個階段。首先，必須把目前大量的本可以通過人大代表和司法機關解決的信訪問題從信訪渠道分流出去。其次，正確定位信訪制度理念，借鑒西方的申訴專員制度等，以克服信訪制度的制度性缺憾，最終實現信訪制度的徹底變遷。

1 確立“民主”、“法治”、“以人為本”的現代信訪制度理念

1951年6月7日政務院發布的《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》明確規定了信訪制度的功能有二：其一，反映民意、傾聽群眾呼聲；其二，解決和處理人民群眾提出的意見和問題。但是，長期以來，人們對信訪制度的認識一直停留在前一層面上，即認為信訪制度的功能主要在于傾聽。當前，必須祛除長期以來在人們心中的對信訪制度功能的誤解，摒棄在信訪制度認識上的“權力本位”思想，確立“權利本位”的思想。這是加強信訪制度建設和執行的前提。

2 引入人大代表接訪制度和律師參與信訪制度，為信訪通道分流減壓

按照經典代表制理論，人民代表由人民選舉產生并受人民的監督，人民代表應對人民負責，應密切聯系群眾。在我國，人民代表在聽取人民的意見和要求后，可通過人大常委會(鄉級人大主席)將有關信訪要求轉交有關部門，也可以由代表直接向有關部門反映，或者在下次人大會議或人大常委會會議上，以“質詢”、“議案”、“批評、建議和意見”等形式提出。目前，應向人民群眾大力宣傳人民代表大會制度的理論知識，在人大代表的選舉過程中引入競爭機制，真正選舉出政治素質好，具有一定社會活動和參政能力的人大代表。同時，通過制度化的形式讓人大代表參與到接訪活動中來，把一部分可以通過這一途徑解決的信訪問題分流出去。

其次，引入律師參與信訪制度。可以由信訪部門和司法部門聯合組織實施，面向社會公開招聘優秀的律師介入信訪工作，并給予介入信訪工作的律師崇高的政治榮譽和優厚的物質待遇。律師介入信訪工作，義務為信訪群眾提供法律咨詢，同時對信訪中需要通過訴訟、仲裁及行政復議解決的問題，引導群眾通過法律程序申請法律援助等。信訪部門要密切配合律師工作，與政法、司法部門搞好協諷，保證工作順利開展。

3 提高信訪工作人員的素質，增強信訪工作的責任感

接待群眾信訪是一種和普通民眾保持經常性接觸的工作，這就要求信訪工作人員有良好的政治素質、道德素質和業務素養。首先，信訪工作人員應有良好的政治素質。作為一名稱職的信訪干部，必須清正廉潔、勤政為民、秉公辦事，不徇私受賄，堅決抵制和反對不正之風。第二，信訪工作人員應有良好的道德素質。信訪工作者，必須要有濃厚的群眾感情，樸素的同情心和愛心。最后，信訪工作人員還必須具備良好的業務素養。信訪工作人員必須具備比較全面的知識、較高的政策水平，尤其應有一定的心理學知識和豐富的法律知識。目前，人們的信訪問題大部分都直接或間接涉及到一定的法律和政策問題，但從實際來看，我國目前的信訪機構中熟悉法律知識的人員很少，在基層尤其如此，這是極不利于信訪工作的開展的。在我國目前的公務員招考中，應按照這三個標準，嚴格把關，把大量優秀的人才選拔進信訪機構中。

4 整合現行信訪機構，借鑒西方申訴專員制度，明確信訪工作機構的權利救濟功能和法律地位一

要徹底解決目前的信訪問題，首先必須整合現有分布于黨委、政府、人大、政協、司法甚至企事業單位等各個機構和部門的信訪資源，這樣既可以避免互相扯皮和推諉，也可以節約國家為解決信訪問題而投入的人力財力和物力，提高工作效率。其次，要借鑒國外的申訴專員制度，制訂《信訪法》，從法律高度明確我國信訪制度的監督政府、權利救濟的功能和地位。

目前，世界上許多國家和地區都建立了申訴專員制度。瑞典是申訴專員制度的起源地。瑞典共有四名申訴專員，其中一位為首席專員，負責管理與決策，決定其他三位專員的分工。申訴專員由瑞典議會選舉產生，四年一任，可以連任，直接對議會負責，并須向議會常設委員會作年度工作報告。申訴專員的任務是監管公共機構、官員以及其他被授權行使公共權力的人員的守法情況，確保他們履行其他方面的義務，尊重包括人權在內的各項基本自由和權利；接受任何人對公共機構或公務人員的不滿的投訴。申訴專員主要是通過對社會公眾提出的投訴進行質詢調查來行使監督職能。除了受理控訴外，申訴專員還可以利用視察、主動調查的方式進行監督。對于申訴專員的質詢和調查，相關部門必須配合。申訴專員不能對投訴做出裁決，但由于申訴專員享有崇高的威望，他們的建議一般會受到尊重和采納。

香港特別行政區的申訴專員制度建立于1989年。申訴專員由行政長官親自簽署文書委任，任期五年，可以連任。申訴專員直接對行政長官負責，一般情況下，行政長官無權解除申訴專員的職務。申訴專員的職責主要是對一般政府部門和主要公營機構行政失當的投訴展開獨立調查。申訴專員制度的設立是為了彌補法院和議會在處理行政失當問題上的不足。申訴專員的權力有調查權、建議權、公開調查結論權等。同瑞典的申訴專員制度一樣，香港申訴專員也不能對投訴做出裁決，但由于申訴專員享有崇高的威望，他們的建議一般會受到尊重和采納。

結合我國的國情和我國信訪制度的運作，我國信訪制度的改革可以參照瑞典、香港特別行政區的申訴專員制度進行改革。

可以在我國的中央和地方政府設立申訴專員署，以省為單元設立申訴專員，其中一名為總負責人，再配備限定數量的輔助工作人員。所有的申訴專員應由國務院總理提名，由人大常委會投票決定任免，任職終身，直至法定退休年齡，除非由于重大違法行為，才能由人大決定進行罷免。輔助工作人員由申訴專員選定。申訴專員對國務院總理負責，同時接受人大常委會監督。

申訴專員應享有廣泛的調查權。申訴專員對所有政府機關及其工作人員的行政行為都可以進行調查，既可以受理人大代表提出和轉送的申訴，也可以直接接受公民的投訴。此外，申訴專員也可以主動進行調查他認為不當或不公正的行政機關的活動。申訴專員的調查應得到任何機構和個人的積極配合，申訴專員可以要求有關國家機構協助調查或委托有關機構進行調查。

申訴專員擁有實質性的建議權。通過調查，如果認定確為不公正的或不當的行為，申訴專員可以向該機關或其上級機關提出建議，要求其改正不公正或不當的行為，如果給對方造成損害，要求其給予補償。如果建議得不到采納，申訴專員可以直接通過新聞媒體訴諸輿論支持，或向人大提交特別報告，也可以以訴訟人的身份對有關機關或個人進行起訴。申訴專員應在每年人代會時向人大提交一份年度工作總結報告。此外，申訴專員制度應注意和我國現行的行政復議制度和行政訴訟制度作好銜接，應明確規定申訴專員制度不受理已經走到法律盡頭的申訴事件。

總之，中國的信訪制度改革必須以憲政理念為指導，分階段進行，逐步對相關制度進行改革和完善。只有這樣，才能使中國的信訪制度實現徹底變遷。

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責任編輯：錢國華