公共產品供給視角下鄉鎮政府與民間組織伙伴關系的構建

摘要：隨著鄉鎮政府職能轉變的不斷推進，民間組織的發展已初具規模。惟有通過鄉鎮政府與民間組織的合作，才能得到雙方甚至多方非零和的較為理想的治理博弈結構。鄉鎮政府應把原來由政府包攬的部分公共產品供給任務轉移出來交由民間組織來承擔。

關鍵詞：民間組織；鄉鎮政府；農村專業協會；公共產品；伙伴關系

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2009)07－0088-03

農村專業協會在農村公共產品供給過程中的困境

近年來，江蘇農村專業協會蓬勃發展的趨勢越來越證明它是實現農業產業化、集約化，走向市場化的最佳形式，而作為公共事務治理中的重要一級，它同時又承擔著與鄉鎮政府共同提供公共產品的職責，實現對鄉鎮政府在農村公共產品供給過程中的“治理盲區”的“補位”。但是，江蘇農村專業協會的發展與其他農村組織發展有著不同的發展邏輯，在公共產品供給過程中具有矛盾的特殊性。因此要真正構建鄉鎮政府與農村專業協會在公共產品供給方面的伙伴關系，實現兩者非零總和的治理博弈仍有很長路要走。

行政依附性合作導致了農村專業協會在農村公共產品供給過程中易受鄉鎮政府的干預。建國后，國家對重要資源的壟斷和城鄉二元制組織結構使得農村專業協會缺乏必要的資源、空間和規范，成了鄉鎮政府職能的延伸。改革開放雖然導致社會權力的重新分配，但社會領域的改革還處于“初級階段”，再加上鄉鎮政府與農村專業協會在二元對抗關系上的歷史缺位，因此可以說目前的江蘇農村專業協會在廣泛的經濟、政治、社會職能中只是小荷才露尖尖角，它在人力、財力等諸多方面對鄉鎮政府仍存在依賴性。這種過分依賴鄉鎮政府的狀況必然影響其對農村公共產品的供給。

農村專業協會的自律管理仍處于初級階段，其在農村公共產品供給過程中是“帶病運行”。農村專業協會的管理是介于政府的法制管理、廠商及個人的自主管理與市場的契約管理之間的群體性自律管理，它與政府管理相比具有效率標準更高、管理境界更理想的特點。但目前江蘇許多協會還沒有建立富有自身特色的規范章程，大部分由上級職能部門和或政府幫助制定章程，宗旨比較模糊，職責不清，加之機構設置不合理，管理制度不完善，民主氛圍不夠，從而導致組織內部缺乏活力，造成一些專業協會存在著把營銷大戶、種田能手等會員的利益放在第一位，不能代表普通農民個體利益的現象。一些正式的行業協會負責人也是忙于自身生意，無暇顧及協會事務，從而使有些專業協會是有名無實，造成了廣大農民的利益在市場經濟中得不到任何形式的保障。出現了沒有協會要組建協會，有了協會卻又無法正常為農民提供公共產品的尷尬局面。

非營利性組織特征使農村專業協會在公共產品供給過程中遭遇營利性與非營利性的矛盾。農村專業協會向會員提供諸如農產品新品種推廣、種植技術培訓、市場聯絡，同時又有交易事件應急處理、市場秩序維護等免費服務，但這些服務的提供卻遇到了免費為會員服務和缺乏資金支持的現實矛盾，出現了農村專業協會中權責不平衡的現象。

“貧血癥”的農村金融市場使農村專業協會缺乏提供農村公共產品所需的生產經營資金。由于農業是慢熱、低效、市場風險大的領域，近年來江蘇農村金融機構的經營受利益機制驅動，已經紛紛從農村撤離，把資金投向獲利率較高的非農領域，市場定位和業務范圍已與其他國有商業銀行無異。雖然迫于政策壓力承擔了一部分支農貸款任務，但支農貸款比重呈逐年下降的趨勢，資金“農轉非”現象日趨突出。加之郵政儲蓄把大量的農村自身積累資金通過郵儲管道流向城市，這對于本來就缺乏資金支持的農村專業協會來說更是雪上加霜。

人才資源缺乏已經成為農村專業協會在提供農村公共產品時的瓶頸問題之一。目前，江蘇大部分農村專業協會普通存在著會員文化水平較低、自我發展能力較弱的現象。缺乏既有商業頭腦，同時也有組織能力的帶頭人，很難找到既有專業知識又有協會經驗且又愿意低薪奉獻的高素質綜合人才，許多協會負責人都是由行政領導兼職。但是農村專業協會畢竟是民間組織，其成員主要來自于農村，它承擔著對外聯系國內外的市場，對內聯系千家萬戶的農民的職能，因此，農村專業協會的日常工作既不可能由政府官員來主持，也不可能由農村基層干部來組織。

法律支持和保障體系滯后使農村專業協會在提供農村公共產品時遭遇合法性的質疑。目前政府和民間雖然已經逐步意識到農村專業協會的治理意義，但還沒有通過制定經濟類社團法，把它們的性質、功能及其實現方式、組織機制和結構，政府的授權范圍以及對其違法行為的規制措施等加以法定明確，這使得其發展中缺乏明確的法律依據，正常經營活動和合法的政治經濟權益也得不到應有的保障，非營利社團的一些法律規定目前還無法適用于成長初期的該類組織。例如浙江省針對農村專業協會出臺登記管理新辦法，但一些實際工作人員仍覺得法律的一些界限難以把握，還有眾多協會沒有登記為獨立法人。此外，社會保障制度在農村向來是最薄弱環節，農村專業協會發展中需要配套的保障體系更是空白，不管是發展中所需的農業風險保障還是農戶的利益保障、協會工作人員的福利保障體系都是制約協會壯大的要害，也是政府要積極推進的重點，這些問題的解決與否也必然影響其在提供農村公共產品時的積極性。

落后的信息搜集手段使農村專業協會在提供農村公共產品時缺乏時效性。大部分江蘇農村專業協會沒有先進的信息傳遞手段，缺少相關的技術信息、經營信息和市場信息。由于沒有系統地搜集、整理信息，這使得信息反饋滯后，增加了生產的盲目性，影響了交易，使農民在復雜、激烈、多變的市場競爭中不能做到審時度勢，贏得商機，揚長避短，趨利避害，從而造成廣大農民沒能親身感受到信息化帶來的便利和實惠，這也影響了農村專業協會在公共產品供給中的進一步發展。

重塑農村專業協會在農村公共產品供給中的路徑選擇

鄉鎮政府與農村專業協會的競爭與契約關系是實現農村公共產品供給主體多元化的現實選擇。美國學者薩拉蒙根據政府對民間組織的支持力度要遠高于私人的支持這個事實，提出了政府與民間組織并非必然存在對抗關系或零博弈的理論論斷，而西方發達國家的發展狀況也充分證明了這一觀點。因此，鄉鎮政府與農村專業協會在鞏固原有的合作關系同時，應引入競爭和半市場機制，通過制度和法律的保障，促使鄉鎮政府與農村專業協會這兩個獨立體之間的合作與競爭呈現和諧關系。這種競爭與契約關系的建立使農村公共產品供給狀況發生質變，滿足了農民的多樣化需求，促進了鄉鎮服務型政府的建設，而農村專業協會在公共產品供給方面對鄉鎮政府的“補位”使其能獲得多方面的支持，從而為其進一步發展增添動力，最終實現兩者的合作共贏。

股份合作制的實施可以解決農村專業協會資金不足、產權不明晰、政會不分三大難題，實現農村專業協會在公共產品供給方面的“良性循環”。通過股份合作制，農村專業協會與農民的關系從松散式聯系已轉變為“捆綁”式聯系，體現了“資本共籌、收益共享、風險共擔、共同發展”的原則，從而使會員真正擁有了所有權、決策權和監督權，實現了會員當家做主的權利。同時通過一人一票制選舉，避免了主宰協會“生殺”大權的壟斷式人物的出現；而按照中國農技協頒發的《農村專業技術協會章程范本》的要求，建立起規范的會員(代表)大會、理事會、監事會三會，則為“民管”農村專業協會提供了組織上的保證，使利用協會為自己的經濟實體謀私利的人在協會無生存空問，從而為農村專業協會在公共產品供給方面創造了良好的環境氛圍。

激勵農村貸款的“稅貸掛鉤”政策的實施不僅可以遏止農村金融機構的“農轉非”，而且可為農村專業協會的公共產品供給及時輸送“血液”。為了鼓勵農村金融機構的適度競爭，應允許設立縣區范圍內的社區股份制金融機構，民間資本、民營資本、外資和國際組織均可參股，國家統一制定具體的監管約束制度，而農信社+郵政儲蓄銀行+小額信貸組織+資金合作組織+民間信貸這個模式就是一個有益的嘗試。為了調動金融機構增加農村貸款的積極性，國家可對不同地區的金融機構實行差別稅率政策，將減免稅與存貸款比例掛鉤，引導資金流向農村。如以縣為單位，按經濟發展水平劃分貧困和非貧困兩類地區。貧困地區免除所得稅和營業稅，非貧困地區免營業稅、所得稅減半征收。金融機構享受稅收優惠政策要與在當地的支農貸款投放實績相結合，對支農貸款達到60％以上才能享受當地稅收優惠政策。同時以農村金融市場為基礎、以小額貸款業務為主的商業化性質的農村郵政儲蓄銀行的成立對于農業專業協會的公共產品供給絕對是一個好消息。

領袖式人才的系統培養可以緩解農村專業協會的人才資源缺乏壓力。種養能手、商品經紀人、龍頭企業家等協會領袖式人物對協會的發展起著非常關鍵的作用，因此，對他們應以各種形式的碰面會為平臺使他們能經常進行信息和經驗交流，以到大專院校進行中長期業務知識和經營管理知識的培訓為載體，給他們充電提高的機會，以組織他們到農業發達國家學習考察為契機，使他們吸收到最前沿的農業科技和經驗，最終把他們培養成為懂生產技術、精通市場經營、善于民主管理的知法守法且具有感召力的農村專業協會骨干。此外，相關的鄉鎮政府職能部門還可以有計劃地組織會員到黨校、職高等單位去學習農業技術、經營管理等相關知識，對于條件容許的地方可通過鄉鎮文化站這個長期陣地，聘請專家對會員進行系統的技術、營銷等方面的知識培訓。

完善法律法規使其在公共產品供給方面獲得法律保障。農村專業協會的相關特點決定其法制建設應當要適應社會政治、經濟發展的需要，既要保障農民利益的實現，也要便于鄉鎮政府管理。加強農村專業協會的立法，實現鄉鎮政府與農村專業協會關系的法制化，不但可以依法促進農村專業協會的發展，發揮其在公共產品供給中的積極作用，還有利于鄉鎮政府依法對農村專業協會實行有效的引導、控制和管理。目前很多的省份都對農村專業協會的發展發了很多文件，但是在全國范圍內仍然缺少一部有關農村專業協會的全國性法律，因此，應該在借鑒國外發展農村專業協會的成功經驗的同時，結合江蘇實際，加強立法工作，進一步明確農村專業協會在法人地位、會員的權利和義務、設立、登記、變更等法律程序、章程和政府的行政主管部門，從而使農村專業協會在協會性質、運行機制和政府職能轉移機制等各個方面都能在法治的軌道上健康的發展，解決了農村專業協會在公共產品供給方面的后顧之憂。

行業協會信息服務站的建設可以保證農村專業協會對公共產品的快速及時供給。農業信息對農業和農村經濟發展、農民增加收入的作用越來越重要。行業協會信息服務站通過在農業行業協會、區(縣)農業科技部門、農民專業合作社、鎮農業服務中心、村民委員會等建立一支以區(縣)信息中心為骨干，行業協會、農技推廣部門、行政村等為基礎的多人信息員隊伍，解決了農業信息為農村專業協會服務的“最后一公里”，從而成為江蘇農村專業協會的“千里耳”，使農村專業協會走上了信息高速公路，實現了及時提供農民所需的公共產品的職能。

根據政府失靈理論和公民社會理論，政府的職能邊界與第三部門發展空間存在互為消長的關系，政府和市場在農村公共產品供給方面的失靈為農村專業協會這個載體提供了迅速成長和發展的空間。但目前江蘇農村專業協會由于其自身能力的不足、財政來源過分依賴政府、缺乏公眾基礎等原因使其與鄉鎮的關系更像一種行政配合或附屬關系，而非真正的合作伙伴關系。因此，針對公眾資源總是偏愛更有效率的組織的特性，為了更好地提供公共產品，鄉鎮政府在保持多中心治理中的主導作用的同時，應將部分權力讓渡給農村專業協會，逐步建立在完善的制度保證之下的一種合作中的競爭關系，實現兩者間建立在民主和法制基礎上的互動性、制度性的合作。這不僅符合國際發展潮流，也符合我國的發展趨勢。

責任編輯 黃杰