新中國６０年來黨代會制度的演進及歷史經驗

摘要：新中國60年來，黨的代表大會制度建設具有逐步走向規范化、恢復和發展民主傳統、注重制度創新等特點。選好黨代表、加強制度建設、尊重黨代會的領導地位以及以改革創新精神推進黨的代表大會制度的改革和完善，是黨的代表大會制度建設的歷史經驗。

關鍵詞：新中國60年；黨代會；制度；經驗

中圖分類號：D22 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2009)07-0004-04

新中國成立60年來，黨的代表大會制度日臻完善，不僅呈現出一些新的特點，而且積累了許多寶貴經驗。認真總結這些經驗，對于在新的歷史條件下更好地發揮黨的各級代表大會的作用，積極推進黨內民主建設，具有十分重要的意義。

一、黨代會制度的演進特點

新中國60年來，黨的代表大會制度建設主要呈現以下特點：

第一，逐步走向規范化。表現在兩個方面：首先。黨的各級代表大會的召開時間逐步走向規范化。就黨的全國代表大會來說，我們黨從二大到六大的黨章都規定黨的全國代表大會每年召開一次，從1922年到1928年，盡管當時面臨的形勢很嚴峻，但基本上還是按照黨章規定每年召開了一次黨代會。可是從六大以后一直到1945年召開黨的七大，中間卻間隔了17年。考慮到在戰爭環境下每年召開一次黨代會有許多實際困難，七大黨章規定黨的全國代表大會“在通常情況下，每三年召集一次”。然而，這一規定也沒有得到嚴格執行，從七大到八大，這中間又間隔了11年，而且其中的后7年新中國已經建立，國內局勢總體趨于穩定。在這樣的情況下仍未能按時召開黨代會，其消極影響是顯而易見的。對此，我們黨也逐步有所認識。鄧小平在八大作修改黨章的報告時指出：“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發揮作用。黨的第八次大會同第七次大會隔了十一年多，當然是遲了。地方各級代表大會和代表會議，除了一部分單位已經嚴格執行了黨章的規定以外，多數的單位還是比黨章規定的開得少。這是我們黨的民主生活中的一個重要的缺點。”黨的八大是新中國成立后召開的第一次全國代表大會，經這次大會修改的黨章規定：“黨的全國代表大會每屆任期五年”，“全國代表大會會議由中央委員會每年召開一次”。遺憾的是，這個規定仍然沒有得到嚴格執行。從八大到九大，中間又間隔了13年；九大、十大、十一大這三次代表大會，中間都間隔4年。由此可見，從六大到十一大，黨的全國代表大會都沒能按照黨章規定按時召開。直到黨的十一屆三中全會以后，通過撥亂反正，黨和國家的政治生活走上正軌，各級黨代會的召開才實現規范化。從十二大開始，黨的全國代表大會和地方各級黨代會都能按照黨章的規定如期召開。這是黨內民主生活走向正常化、規范化的重要體現。

其次，黨的代表大會的職權規范化。中國共產黨成立初期制定的黨綱黨章都沒有規定黨的代表大會的職權。黨的五大閉幕后不久，由中央政治局會議通過的《中國共產黨第三次修正章程議決案》，首次規定了黨的全國代表大會的四項職權：“1.討論與批準中央委員會中央監察委員會及其他中央各部工作的報告。2.審查與修改黨綱及黨章。3.決定一切重要問題政策的方針。4.改選中央委員會及監察委員會及其他等等。”六大、七大、八大雖然都對此作了修改，但主要精神和內容并沒有變。“文革”中這些規定一度被取消，直到十二大才重新對此作出規定，并把原來的四項職權擴充為六項職權，即：“(_『)聽取和審查中央委員會的報告；(二)聽取和審查中央顧問委員會、中央紀律檢查委員會的報告；(三)討論并決定黨的重大問題；(四)修改黨的章程；(五)選舉中央委員會；(六)選舉中央顧問委員會和中央紀律檢查委員會。”同時，還規定了黨的地方各級代表大會的四項職權。十二大以來，黨的各級代表大會都認真履行這些職權，充分發揮了黨的代表大會的作用。

第二，恢復和發展民主傳統。中國共產黨從成立之初就把發展黨內民主作為基本的價值理念，在黨的代表大會制度方面也形成了許多好的民主傳統。比如。為了開好四大，中央在1924年8月就向各級黨組織發出通知，要求：“對于本黨一年來各種政策，工農、青年、國民黨各種實際運動及黨內教育上、組織上各種問題發表其意見，并于小組會議時提出討論，以其結果報告中央。個人有特別意見者，指令其寫成意見書，由委員會或組長匯寄中央局。”這樣做的目的就是為了聽取廣大黨員和各級黨組織的意見，集思廣益，為黨的代表大會順利召開創造條件。又比如，黨的八大是建國后召開的第一次全國代表大會，這次大會之所以開得很成功，其中一個重要原因，就是大會的民主氛圍濃厚，不搞“一言堂”。除了毛澤東致開幕詞、劉少奇作政治報告、鄧小平作關于修改黨章的報告、周恩來作關于“二五”計劃建議的報告，整個會議期間，有68人在大會上作了口頭發言，45人作了書面發言。另外，還有包括張聞天、徐向前、賀龍等在內的70多人準備了發言稿，只是后來因故沒有在大會上發言。黨內民主的這些優良傳統，在“文革”期間遭到極大破壞，造成黨內民主生活一度很不正常的局面。

黨的十一屆三中全會后，通過撥亂反正，黨內民主的優良傳統逐步得到恢復和發展。十二大以來，黨的全國代表大會和地方各級黨代會的民主化程度不斷提高，民主氛圍日益濃厚，民主方式更加科學，從政治報告的起草、黨章的修改到黨的領導機構的選舉等，都在黨內較大范圍內征求意見，以集中全黨智慧。比如，在起草十七大報告時，報告起草小組分赴全國各地進行實地調研，共召開座談會1523次，參加座談的人員達20072人次，對報告征求意見稿共提出修改意見和建議2700多條。胡錦濤總書記為此先后主持召開了20次座談會，除黨內同志外，還召開了黨外人士座談會，聽取民主黨派中央、全國工商聯領導人和無黨派人士的意見和建議。在對十七大“兩委”人選考察過程中，共發放民意調查表33500多張，參加“兩委”民主推薦的黨員干部共43300余人。由此可見，不僅我們黨過去的許多優良傳統得到了恢復，而且在推進黨內民主建設進程中，又不斷創新民主形式，豐富民主內容，拓寬民主渠道，使黨內民主化程度不斷提高。

第三，注重制度創新。新中國成立后，根據黨所處的歷史環境和地位的變化，為了更好地發揮黨的各級代表大會的功能和作用，我們黨積極進行制度創新。1956年4月，毛澤東在八大召開前的一次政治局擴大會議上說：為了有效發揮黨的各級代表大會的作用，是否可以仿照人民代表大會的辦法，設常任代表，實行黨代會常任制，我們有人民的“國會”，有黨的“國會”，黨的“國會”就是黨的代表大會。根據毛澤東的提議，后來召開的黨的八大對黨章作出一項重要修改，明確規定從中央到縣一級黨的代表大會實行常任制。按照黨章的這一規定，1958年召開了黨的八大二次會議。只是由于后來政治形勢的變化，這一有益的探索被迫中斷了。

十一屆三中全會以后，黨和國家的各項工作逐步走上正軌。為了進一步完善黨的代表大會制度，充分發揮黨的代表大會的功能，從1988年開始，經中央組織部批準，浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省的12個市縣先后開展了黨代會常任制試點。在試點過程中。各地創造了許多好的做法，積累了很多寶貴經驗，在改革和完善黨代會制度方面取得了明顯成效。十六大充分肯定了這些有益探索，并明確指出要“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”。根據這一精神，截止到2007年10月，全國已有97個縣(市、區)開展了試點工作，為黨代會常任制的普遍推行積累了經驗。

實行黨代會常任制是對黨的代表大會制度的一項重大變革和制度創新，其意義正如鄧小平在黨的八大作修改黨章的報告時說的：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。”“代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責，就便于經常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作。”正因為黨代會常任制具有非常明顯的優越性，所以，黨的十七大進一步肯定了各地的有益探索，強調要“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制”。

二、黨的代表大會制度建設的歷史經驗

總結新中國60年來黨的代表大會制度的發展歷程，主要有以下經驗：

第一，必須選好黨代表，為黨的代表大會順利召開奠定基礎。按照黨章規定，會議期間，代表要聽取和審查政治報告、討論并決定各項重大問題、選舉黨的領導機構等，就是說，黨的代表大會的每項議程，都是經由代表討論并作出決定而最終完成的，黨代表的素質如何，將直接影響到黨代會的質量。因此，選好黨代表對黨的代表大會能否取得成功關系極大。

歷史經驗表明，凡是成功的黨代表大會，都與認真選好黨代表密不可分。例如，早在十二大召開前兩年的1980年4月，中央政治局會議就通過了《關于十二大代表選舉工作的幾點意見》，對選舉代表的原則、代表名額的分配等作出了明確規定。同時，中央政治局會議還作出了《關于喪失工作能力的老同志不當十二大代表和中央委員候選人的決定》，指出：“凡屬年事已高、喪失工作能力和生活自理能力的老同志，不當黨的十二大代表和中央委員候選人。”正因為中央高度重視黨代表的選舉工作，選出的代表政治素質高、參政能力強，從而確保了黨的十二大勝利召開。同樣，為了開好十七大，中央提前一年于2006年11月印發了關于選舉十七大代表的通知，對十七大代表的條件、名額分配、選舉程序等做出了明確規定。各選舉單位按照《通知》的要求嚴把代表入門關，為黨的十七大勝利召開奠定了堅實基礎。

由此可見，要開好黨代會，首先必須認真做好黨代表的選舉工作。要明確設定代表的條件，公開選舉信息，改進提名方式，嚴格選舉程序，做到夠條件的上、不夠條件的堅決不能上，使選舉能夠充分體現選舉人的意志，真正把那些政治素質高、參政能力強、黨員群眾信得過的同志選為代表，為黨的代表大會勝利召開奠定基礎。

第二，必須把制度建設放在突出位置，不斷提高黨的代表大會的規范化水平。改革開放以來，黨的代表大會制度建設取得的一項重大成績，就是黨代會召開的時間規范了，會議內容和程序規范了，代表行使職權的方式規范了，黨代表和會議期間的選舉也越來越規范。正是由于相關的制度越來越科學和規范，所以，十二大以來的歷次黨代會都得以順利召開并取得了巨大成功。

總結歷史經驗，我們必須繼續高度重視黨的代表大會制度的規范化建設。比如，十七大報告提出要實行黨的代表大會代表任期制，并寫進了黨章，這是完善黨的代表大會制度的重要舉措，有利于充分發揮黨代表在大會閉會期間的作用。那么，與代表的任期制相配套，黨代表有哪些權利和義務?如何加強代表隊伍建設、逐步提高代表的綜合素質?如何建立發揮代表經常性作用的長效機制?這些都必須建立相應的制度加以規范。再比如，黨代會常任制問題，試點工作已經進行了20年，它的功能究竟應該怎樣定位?是在市縣級實行還是向更高層級推進?十七大提出選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制，選擇的條件和依據是什么?這同樣需要加以規范。總之，在黨代會制度的改革與創新上，不僅理論上要有新突破，實踐上要進行大膽創新，更要在制度上對經過實踐檢驗的成功經驗加以規范，從而不斷提高黨的代表大會的規范化水平，更好地發揮其在黨的建設中的重要作用。

第三，必須尊重黨的代表大會是同級黨的最高領導機關的地位，充分發揮黨代會的功能和作用。黨的代表大會是同級黨的最高領導機關，它擁有最高決策權和監督權，這是黨章明確規定的。黨章規定的黨的全國代表大會的6項職權和地方黨代會的4項職權，涉及的內容也都是黨的重大問題。因此，凡是黨所面臨的重大理論和現實問題，都應該由黨的代表大會來研究并作出決定，這是由黨的代表大會的性質和職權決定的。改革開放以來的歷次黨的全國代表大會，之所以都能以輝煌的成就載入史冊，最根本的原因，就是很好地發揮了它作為黨的最高領導機關的作用，切實解決了黨所面臨的一系列重大理論和現實問題。如十三大系統闡明了社會主義初級階段理論，制定了黨在社會主義初級階段的基本路線；十四大提出了加快改革開放和現代化建設的具體戰略舉措，確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標；十七大提出了高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹落實科學發展觀，指明了中國未來發展究竟舉什么旗、走什么路的重大問題。由此可見，在推進中國特色社會主義建設的偉大進程中，我們黨之所以能夠始終做到與時俱進，準確把握我國經濟社會發展的階段性特征，解放思想，大膽進行理論創新、實踐創新和制度創新，成功開辟發展中國特色社會主義的偉大道路，與黨的代表大會作用的發揮是緊密聯系在一起的。

總結歷史經驗，我們必須牢固樹立黨的代表大會是同級黨的最高領導機關的思想，嚴格按照黨章的規定和要求，凡是黨內重大問題，都必須通過黨的代表大會研究并作出決定，認真行使黨的代表大會的職權，充分發揮黨的代表大會的功能和作用。黨的各級委員會必須對同級黨的代表大會負責并報告工作，凡是由黨的代表大會決定的事項。都必須嚴格執行，堅決尊重和維護黨的代表大會的權威。

第四，必須以改革創新精神推進黨的代表大會制度的改革和完善，更好地發揮黨內民主對人民民主的帶動和示范作用。黨的代表大會制度是帶有基礎性的黨內民主制度，改革和完善這一制度，是推進黨內民主建設的最基本途徑。十一屆三中全會以來，我們黨積極推進黨的代表大會制度改革，促進黨內民主水平不斷提高。如選舉代表時，把提名權交給黨員，尊重普通黨員的意見；起草黨代會報告和修改黨章時，在較大范圍內征求意見，充分集中全黨智慧；提高代表和大會選舉的差額比例，使選舉更好地體現選舉人的意志；進行代表公示，及時公開相關信息，從而增加大會的透明度，便于全黨進行監督；開展黨代會常任制試點，積極探索黨代會閉會期間發揮代表作用的途徑，等等。所有這些，都是黨的代表大會制度發展和完善的體現，是黨內民主的進步和提高，從而也進一步帶動了我國民主政治建設的健康有序發展。

但是，也應該看到，目前，人民民主在某些方面已經超前于黨內民主，形成了對黨內民主的“倒逼”態勢。如人大代表選舉，從1979年開始就實行了縣級直選，但黨代表目前只是在少數基層單位開展直選試點，大部分仍然遵循傳統的選舉模式；人代會很早就實行了常任制，而黨代會雖然從上世紀80年代開始就進行了常任制試點，但現在仍然沒能全面鋪開。因此，面對新的形勢，必須以改革創新精神繼續推進黨的代表大會制度的改革和完善。一方面，要借鑒人大代表任期制的有益經驗，明確黨代表的權利和義務，實行黨的代表大會代表任期制，充分發揮閉會期間黨代表的作用。另一方面，要逐步擴大黨代會常任制試點的范圍和層級，積極探索，大膽創新，為全面實行黨代會常任制積累理論和實踐經驗。只有這樣，才能不斷提高黨內民主的發展水平，在中國的民主化建設進程中，更好地發揮黨內民主對人民民主的帶動和示范作用。

參考文獻：

[1]本書選編組，中國共產黨章程匯編：從一大——十六大[G]，北京：中共中央黨校出版社，2006，

[2]本書編寫組，光輝歷程——從一大——十五大[M]，北京：中共黨史出版社，1998：75，

[3]石仲采，中共八大史[M]，北京：人民出版社，1998：238，

[4]本書編寫組，十六大報告輔導讀本[M]，北京：人民出版社，2002：46，

Is]陳澤偉，透明度促進黨內民主[J]，瞭望新聞周刊，2007(40)；8-9，

[6]魏地眷，鑄造歷史——中國共產黨歷次全國代表大會紀實[M]，南昌：江西人民出版社，1997：271。

責任編輯：王清明