關于厘清“村兩委”關系的若干思考

摘要：不協調的“村兩委”關系，已經成為村民自治進程中帶有一定普遍性的突出問題，制約著農村基層民主實踐的發展。欲厘清“村兩委”的關系，既要在法理層面正確認識“村兩委”的性質與職責，又要在操作層面健全和完善黨的領導，努力培育現代公民文化，充分依靠剛性制度的力量。

關鍵詞：村黨支部；村民委員會；黨的領導；村民自治

中圖分類號：D25；D638 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605(2009)07-0024-03

隨著村民自治的不斷推進，村黨支部與村民委員會之間的關系即“村兩委”關系問題成為帶有一定普遍性的新課題。從一些相關報道和調查中不難發現，不和諧的“村兩委”關系目前已經發展成為農村基層民主實踐中的突出矛盾，并逐漸演化為日益復雜的難點問題。它不利于推進民主政治建設，造成嚴重的內耗，使村民的合法權利被虛置甚至喪失；同時，它也不利于黨的路線、方針、政策在農村的貫徹和落實。故而，有必要在理論層面和操作層面上厘清“村兩委”之間的關系。

一、“村兩委”關系不和諧的具體表現

有學者指出：“怎樣將兩種不同的邏輯——村民自治所代表的自下而上的邏輯與黨的領導所體現的自上而下的邏輯——有機地結合起來，在理論和實踐兩個方面都是極大的挑戰。”的確，當前很多地方的“村兩委”關系時常處在此起彼伏的“膠著”狀態，難以建立起一種理想的、適度均衡的建設性和諧關系。

當前不和諧的“村兩委”關系主要呈現為三種情況。第一種，村委會和村支部處于沖突狀態，相互爭權，各自為政，彼此給對方工作設置障礙，使“村兩委”班子凝聚力和戰斗力整體下降，在群眾中威信掃地。第二種，村委會處于相對集權狀態，不讓村支部插手村務；村支部領導力弱化，處于癱瘓或半癱瘓狀態，對村委會不會領導、不善領導。第三種，村支部處于相對集權狀態，村支部動員力和監控力較強，村支書是“一把手”，處于“大管家”的地位，而村主任是“二把手”，從而自覺不自覺地使村民自治演變成了村支書領導的村支部自治，村委會成了受村黨支部支配的執行機構。

二、從法理層面上厘清“村兩委”關系

1998年11月通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《組織法》)是關于村委會權力運作的基本法律規范。1999年3月中央下發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》(以下簡稱《條例》)明確了村支部的權力地位、職責權限和制度規范。此外，《中國共產黨章程》以及政府的相關法律法規，對于厘清“村兩委”關系同樣具有很重要的規范意義。一

先看關于村黨支部的有關規定。《中國共產黨章程》規定：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導”；黨的性質也決定了它既不是國家政權組織，也不是經濟組織和生產組織，而是階級組織、政治組織。黨章第三十一條規定：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。”第三十二條規定：“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”《組織法》第三條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，依照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。”《條例》第二條規定：“鄉鎮黨的委員會和村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各種組織和各項工作的領導核心。”其第九條詳細規定了村黨支部的六條具體職責。黨的十六大報告指出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。”概言之，黨組織應該處于村級自治組織體系的領導核心地位，且這種領導主要體現在政治、思想和組織方面。

再看關于村委會的有關規定。《組織法》第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”《組織法》第五條、第六條、第七條詳細界定了村委會的具體職責。

根據這些規定，從理論上不難看出，村黨支部是村各種組織(包括村委會)的領導核心，村委會是村民自治的組織者、執行者，兩者不存在組織方面的上下級隸屬關系。村支部領導村民自治，而不能包辦和替代作為基層群眾性自治組織的村委會的責任與義務；村支部的活動范圍必須符合相關法律的規定，無權直接向村委會和村民發號施令。換言之，村支部對村委會進行的是政治領導，也就是要通過黨組織和黨員發揮先鋒模范作用，保證黨和國家的大政方針的貫徹落實，而不是代替村委會對村民自治活動實施具體領導。

三、從操作層面上厘清“村兩委”關系

在農村基層民主實踐中，很多地方“村兩委”的關系并沒有得到有效厘清。應當看到，在操作層面上厘清這一關系確實不像在理論上說的那么簡單，需要各方面通過持之以恒的努力，方能實現“村兩委”兩套班子目標一致、步調一致，形成和諧發展的“合力”。

首先，要不斷健全和完善黨的領導。什么是黨的領導?如果把黨的領導理解為領導者個人的行為，那本身就是對黨的領導的莫大誤解和扭曲，其危害性極大。具體地說，在村一級，黨的領導應該是“通過宏觀調控來影響村務決策，通過規范村干部施政行為實現對村務管理的有效監督這兩個方面體現出來；而不應該像‘管家婆’那樣，事無巨細都抓在自己手里”。1990年12月，中共中央發出的《關于批轉<全國村級組織建設工作座談會紀要>的通知》，詳細規定了村支部的工作要點：“(一)貫徹執行黨的路線、方針、政策和上級決議，帶領群眾發展農村經濟，堅持社會主義方向，走共同富裕的道路。(二)領導精神文明建設，做好村民的思想政治工作，用社會主義思想占領農村陣地。(三)抓好黨支部自身的思想、組織和作風建設，教育管理好黨員。(四)負責村、組和村辦集體企業干部的教育、培養、選拔、推薦、考核和監督。(五)領導村民委員會、村合作經濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織，支持和幫助它們依照法律和各自的章程，獨立負責地開展工作。”

黨的性質決定了它既不是國家政權組織，也不是經濟組織和生產組織，而是階級組織、政治組織。這就決定了村黨支部既不能代替政權組織發號施令，也不能直接指揮具體生產和經營活動，只能在宏觀層面進行原則性和方向性的領導。村黨支部務必將自身納入村民自治的框架下，不斷加強自身建設，做到工作統攬而不包辦，善于領導而不武斷，力求“村情民知”與“村事民治”，努力實現向非權力化、非行政化的角色轉型。毋庸置疑，村自治權的最終所有者是全體村民。應該堅持“一切相信群眾、一切依靠群眾”的群眾路線，逐漸實現村黨支部由“劃槳”角色向“掌舵”角色的轉化。這樣，村支部才能集中力量做好自己份內的事，這對其自身的長遠建設有百益而無一害。

其次，努力培育現代公民文化。什么叫“公民”?一般認為是指“具有本國國籍，并依據憲法或法律規定，享有權利和承擔義務的人”。現代社會的每個成員都應該認識到自己作為“個體”的價值，知曉自己的權利與義務，這樣才能擺脫臣民思想、宗族觀念、面子問題、從眾心理等傳統政治文化的束縛。有學者指出：“如果政治制度和政治文化發展不同步，政治體系就會遭遇麻煩，如果體系要維持穩定，制度或文化必須擇一改變。”就當代中國的政治實踐而言，培育現代公民文化、塑造獨立的政治人格、培養理性認知和道德判斷的能力，方能克服各種形式的官僚主義，消除根深蒂固的“官本位”傳統的影響。

在農村，就要堅持用現代公民文化武裝廣大村民，掃除他們在公民文化上的“文盲”、“半文盲”狀態，以擺脫等級觀念、特權思想的束縛，增強制度意識、維權意識、參與意識，使民主、寬容、平等、法制等現代理念深入人心。畢竟，廣大村民(包括“村兩委”成員)真正知曉了自己的權利與義務，學會了行使權利和承擔義務，才有可能孕育與萌生“民主”的堅定信念，達到實踐與體驗“民主”的高度自覺，從而進一步促進社會整合和政治認同。在一定意義上，現代公民文化是準確定位“村兩委”角色的“水”之“源”，同時，也是村民自治制度按照其自身邏輯扎實推進的重要根基。

再次，要充分依靠剛性制度的力量。改革開放以后，接受了“文化大革命”的沉痛教訓，我們黨和政府逐漸開始重視制度的作用。鄧小平在1980年《黨和國家領導制度的改革》的講話中指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”他進而又指出：“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”從那以后，我們黨逐步形成了用制度管權、用制度管事、用制度管人的領導方式，強調通過健全民主制度的方式來豐富民主形式、拓寬民主渠道，實現人民群眾的各項民主權利。從這個角度看，厘清“村兩委”關系的根本出路還是在于制度，而決不能僅僅寄希望于村干部的個人素質和對問題的看法。畢竟，制度的可靠性、穩定性，是口頭上的承諾所無法代替的。當前，我國正處于社會轉型的關鍵時期，然而，一個公認的現實是，在我國農村，政治制度化建設還是一個相當薄弱的環節。基于這樣的現實，利用剛性的制度來準確定位“村兩委”角色，確是農村政治實踐的現實需要與邏輯必然。

一方面，應強調建立一套科學完備的村民自治制度來厘清“村兩委”關系。有學者指出：“在村民自治的成文制度安排中，村級黨組織與村民委員會的職責權限有很大的重合。”因此，必須建立與完善一系列相互配套的制度，明確和細化“村兩委”各自職責和權限，校正對自身角色與功能方面的認識偏差與困惑。為此，要努力健全村民代表大會制度、村委會選舉制度、村務公開制度等基本制度，同時，還要建立可操作性強的兩委聯席會議制度、村委會向村黨支部匯報工作制度、民主評議兩委干部制度等具體工作制度以及相關的村級規范化管理實施辦法。另外，要建立與完善相關的法律法規，依法處置干涉村民自治的違法施政行為，努力把農村工作的內容、程序、渠道和方式方法推向制度化、程序化的發展軌道，增強村民對農村各種制度的理解能力，逐步形成對“村兩委”進行科學規范和有效監督的新局面。

另一方面，依靠具體制度來梳理鄉村關系將有利于厘清“村兩委”關系。例如，當村支部“領導”村委會協助鄉鎮進行工作時，鄉鎮應依據一定的制度給予適當補貼以規范各方角色；鄉鎮“指導”村民自治時，有必要對指導內容、指導方法、指導程序予以制度化，以避免鄉村之間和“村兩委”之間不必要的摩擦；村黨支部接受鄉鎮黨委全面直接的領導時，有必要從制度層面上明晰自身與鄉鎮政府的關系，避免成為鄉鎮政府的執行機構；鄉鎮應該以獨立公正的態度對“村兩委”之間的利益沖突進行調解，不能偏袒其中一方，以免加劇各方角色混亂……概言之，應該積極依靠制度來保證鄉鎮行為的公正性和“村兩委”角色的規范性，盡量消解傳統的壓力型體制的消極影響，為村民自治的健康運行營造良好的外部環境，這也將有利于形成“村兩委”之間的和諧關系。

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責任編輯 王清明