服務(wù)型政府監(jiān)督機制構(gòu)建的新視角

摘 要：目前傳統(tǒng)政府監(jiān)督機制與服務(wù)型政府職能的不適應(yīng)，是影響服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)換的一個突出問題。依靠傳統(tǒng)方式與人工手段，對現(xiàn)有政府監(jiān)督機制進行修補，難以建立起符合服務(wù)型政府職能要求的監(jiān)督機制，而借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，通過實施電子政務(wù)，對政府監(jiān)督機制進行重構(gòu)，是構(gòu)建服務(wù)型政府監(jiān)督機制的有效途徑。

關(guān)鍵詞：政府監(jiān)督；電子政務(wù)

中圖分類號：D630.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）04-0080-03

傳統(tǒng)政府監(jiān)督機制與服務(wù)型政府職能的不適應(yīng)，已經(jīng)成為影響政府職能轉(zhuǎn)換的突出問題。利用傳統(tǒng)手段對現(xiàn)有監(jiān)督體制進行修補，難以從根本上解決目前政府監(jiān)督機制存在的問題，而采用現(xiàn)代信息技術(shù)對政府監(jiān)督機制的重構(gòu)，則可以借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，突破現(xiàn)有政府體制框架和運行方式的制約，建立起符合服務(wù)型政府職能特點的監(jiān)督機制。

一、政府監(jiān)督體制與政府職能的不適應(yīng)

目前的政府監(jiān)督機制是管理型政府的產(chǎn)物，其監(jiān)督主體的監(jiān)督效能、方式和手段與服務(wù)型政府的職能特點不相適應(yīng)，難以達到確保政府有效行使權(quán)力、履行職責(zé)、保障社會公眾利益不受侵害的要求，這種不適應(yīng)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）主體監(jiān)督渠道不暢

缺乏社會公眾進行政府監(jiān)督的直接渠道與途徑，是目前政府監(jiān)督機制存在的一個突出問題。服務(wù)型政府的重要責(zé)任與核心職能是公共服務(wù)，社會的公共需求是政府存在的原因，政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己的合法性。政府的權(quán)力來源于人民的公意達成和公意授權(quán)，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性公共權(quán)威，承擔(dān)起公共服務(wù)的社會責(zé)任，所以，社會公眾是服務(wù)型政府的基本監(jiān)督主體，政府的一切施政措施及其工作人員的一切行為是否以民意為依據(jù)，是否對民意負(fù)責(zé)，必須接受社會公眾的直接監(jiān)督。然而，在現(xiàn)有監(jiān)督機制中，由于缺乏社會公眾進行直接監(jiān)督的渠道與途徑，主體監(jiān)督的作用難以充分發(fā)揮。目前社會公眾的監(jiān)督權(quán)主要由人民代表代為行使，但是這種方式難以直接地、全面地反映公民的意見。

首先，人民與代表之間缺乏溝通。由于社會公眾與人民代表之間缺乏有效的溝通途徑和必要的溝通程序、制度，社會公眾難以向代表表達自己的意見和訴求，而代表也不能全面地了解廣大人民群眾的想法。其次，人大代表本身與政府之間溝通渠道過于單一，往往只通過人大或其常委會會議來溝通，使其不能及時向政府機關(guān)反映群眾意見。再之，人大監(jiān)督本身由于存在體制障礙和法律障礙，難以落到實處。

（二）自我約束乏力

政府監(jiān)督的自我約束能力差，也是政府監(jiān)督機制存在的一個重要問題。目前政府內(nèi)部監(jiān)督機制主要由政府內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)（如行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等）和行政機構(gòu)的層級和部門之間的監(jiān)督構(gòu)成。但是，由于監(jiān)督方式與手段的限制，政府內(nèi)部監(jiān)督的自我約束功能乏力。主要表現(xiàn)有以下幾個方面：第一，政府內(nèi)部層級與部門之間監(jiān)督的有效性差。目前政府內(nèi)部層級、部門之間的監(jiān)督，主要是政府內(nèi)部上級對于下級進行監(jiān)督。這種監(jiān)督所采取的主要方式是聽取下級的匯報，而主要信息來源也是依據(jù)此種匯報，由于獲取信息的渠道單一，很容易使監(jiān)督所依賴的信息產(chǎn)生偏差，影響監(jiān)督的有效性。第二，政府內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督的時效性差。由于目前政府內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督方式主要采取定期檢查或者根據(jù)舉報開展調(diào)查等方式，只能在事后懲治，而難以在事前發(fā)現(xiàn)潛在的問題，并及時加以糾正。第三，政府監(jiān)督的自律性差。目前政府內(nèi)部還沒有形成一種剛性化的自律機制，而依靠公務(wù)人員的覺悟和思想品質(zhì)構(gòu)成的自律框架，缺乏手段和制度的制約，公務(wù)員有時候難以抵御利益的誘惑，造成一些違反法律、制度與原則的事情發(fā)生。

（三）監(jiān)督機制反應(yīng)滯后

政府監(jiān)督反應(yīng)機制滯后，是造成人民利益受到損害的關(guān)鍵原因。目前，來自于黨內(nèi)、司法部門、行政監(jiān)察機構(gòu)以及社會等方面的監(jiān)督，主要是根據(jù)檢舉、舉報等開展相關(guān)調(diào)查，然后進行追究和懲治。而來自于審計，以及行政機關(guān)按隸屬關(guān)系的自上而下或自下而上的監(jiān)督，一般是進行定期檢查。這就造成了政府監(jiān)督的滯后性，這種滯后性，往往是在問題發(fā)生后，已經(jīng)對人民和國家的利益造成了損害，才對事件進行調(diào)查、對責(zé)任人進行懲治，而不是把問題解決在萌芽狀態(tài)。這主要來自兩方面原因：第一，監(jiān)督觀念的陳舊。長期以來形成的監(jiān)督理念，一直將政府監(jiān)督的重點放在對違法行為的事后查處、懲治上，而忽視對于政府行為以預(yù)防為主的事前約束、事中控制上。第二，監(jiān)督手段和方式陳舊。由于目前的政府監(jiān)督機制，仍然以人工調(diào)查、分析等傳統(tǒng)方式和手段為主，而缺乏現(xiàn)代化手段和方式的實質(zhì)性的引入與運用（目前在政府監(jiān)督中出現(xiàn)的一些現(xiàn)代化手段，仍然停留在工具層面，而沒有改變傳統(tǒng)的監(jiān)督模式，其實效性不大），無法實現(xiàn)對政府行政活動完整過程進行即時跟蹤，對于政府行政過程的事前、事中信息缺乏了解。因此，政府監(jiān)督也只能以事后懲治為重點。

二、對于服務(wù)型政府監(jiān)督機制的基本要求

為了適應(yīng)服務(wù)型政府公共性、法制性和服務(wù)性的要求，服務(wù)型政府的監(jiān)督機制應(yīng)具有以下一些基本特征：

（一）具有公開性

具有公開性是對服務(wù)型政府監(jiān)督機制的基本要求。保障和實現(xiàn)公民權(quán)力、維護社會公正是服務(wù)型政府的首要職責(zé)，黨的十七大報告明確指出：“必須讓權(quán)力在陽光下運行”，這是政府監(jiān)督機制建設(shè)的重要指導(dǎo)方針。建立政府信息公開機制是保障和實現(xiàn)公民權(quán)力、維護社會公正、實現(xiàn)有效政府監(jiān)督的基礎(chǔ)條件。政務(wù)不公開、不透明，社會與公眾的監(jiān)督也就無從做起，而當(dāng)脫離了社會與公眾的監(jiān)督，對政府權(quán)力也就根本不具備有效的約束。因此，服務(wù)型政府的監(jiān)督機制必須具有公開性、透明性。政府監(jiān)督機制的公開性，要求必須將政府公共權(quán)力運行的過程和各項決策（包括政府公共服務(wù)的投入和實施情況以及經(jīng)濟指標(biāo)、效率指標(biāo)和效益指標(biāo)等）全面公開。政務(wù)全面公開，一方面為社會和公眾提供了解政府活動情況的渠道，保障社會公眾的知情權(quán)，為社會公眾的監(jiān)督提供途徑。另一方面，為政府內(nèi)部的專業(yè)監(jiān)督機制以及政府各個層級、部門之間提供獲取信息的渠道，實現(xiàn)不同級別、部門之間的信息對稱，從而促進政府內(nèi)部專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)以及政府層級、部門之間的監(jiān)督。由于對政府公共權(quán)力運行的過程和各項決策的全面公開，這樣就為來自于外部與內(nèi)部的政府監(jiān)督提供了有效途徑，進而加強對政府權(quán)力和行為的約束、監(jiān)督，使其能夠正當(dāng)使用權(quán)力、有效履行職責(zé)。

（二）具有自律性

自律性是服務(wù)型政府監(jiān)督機制的重要特征。服務(wù)型政府是法制政府、責(zé)任政府，這就要求政府必須自覺地依法行政、規(guī)范自身的行政行為，杜絕行政行為的隨意性。為了做到這一點，服務(wù)型政府必須建立一種政府內(nèi)部的自律機制，以便對自身的行政權(quán)力和職責(zé)進行規(guī)范、約束、督促與控制，由此實現(xiàn)政府自身的自我監(jiān)督。

服務(wù)型政府監(jiān)督機制的自律性，具有兩個重要功能，一是實現(xiàn)對政府職責(zé)的自動督促，二是對其權(quán)力運用的自動制約。要實現(xiàn)這兩個功能，服務(wù)型政府的監(jiān)督機制，必須能夠屏蔽人為因素的影響，始終按照法律和制度嚴(yán)格地制約、控制政府的行政行為，由此使政府行政人員在提供公共服務(wù)的過程中，一切行為得到剛性化的規(guī)范，受到法律的剛性化制約，這樣才能保證政府的行政職責(zé)和行政權(quán)力，能夠正確有效地服務(wù)于人民的利益與權(quán)力。

（三）具有實時性

實時性是適應(yīng)服務(wù)型政府監(jiān)督機制本質(zhì)特征的一個嶄新特點。服務(wù)型政府進行政府監(jiān)督的根本目的，是確保人民群眾的利益不受侵害，確保國家政策的有效實施以及維持政府社會管理與公共服務(wù)的正常秩序，而不僅僅是對錯誤行政行為進行懲治。因此，服務(wù)型政府監(jiān)督機制的建設(shè)必須轉(zhuǎn)變觀念，將政府監(jiān)督的重點由事后轉(zhuǎn)到事前與事中；變事后懲治為事前制約、事中控制。而要做到這一點，政府監(jiān)督機制就必須能夠隨時對政府的行政行為及其過程和方式進行跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)偏離或違背公共服務(wù)的法律、制度、原則的政務(wù)行為，對其進行制約和控制，從而保證政府行為始終不偏離滿足公共需求、保證公眾利益不受侵害的基本目標(biāo)。實現(xiàn)以上要求，服務(wù)型政府的監(jiān)督機制就必須具有實時性，表現(xiàn)在監(jiān)督機制能夠?qū)崿F(xiàn)對政府行政行為的整個過程進行實時地全程跟蹤、記錄，即時提供給監(jiān)督機制的監(jiān)督平臺和實施監(jiān)督的執(zhí)行機構(gòu)，實現(xiàn)對服務(wù)型政府履行職責(zé)的不間斷監(jiān)督、制約、調(diào)整和校正。

三、以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)構(gòu)建政府監(jiān)督機制

服務(wù)型政府監(jiān)督機制的構(gòu)建，僅僅依靠傳統(tǒng)人力手段，通過對現(xiàn)有政府監(jiān)督機制的修補，難以達到上述要求：一方面，傳統(tǒng)人工手段在解決政府監(jiān)督機制的公開性、自律性和即時性等方面，是無能為力的。另一方面，采用傳統(tǒng)方式對監(jiān)督機制進行改革，難以突破現(xiàn)有體制制約。筆者認(rèn)為，要建立符合服務(wù)型政府職能要求的政府監(jiān)督機制，必須借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，通過實施電子政務(wù)，對政府監(jiān)督機制進行重構(gòu)，才能從根本上實現(xiàn)服務(wù)型政府監(jiān)督機制的基本要求。

（一）實現(xiàn)公開性

電子政務(wù)實施以后，將使政府相關(guān)信息和政務(wù)過程全部電子化，然后在網(wǎng)上進行政府活動的處理。一方面政府必須通過互聯(lián)網(wǎng)建立門戶網(wǎng)站，搭建與社會、公民、企業(yè)進行互動溝通的平臺，履行政府公共管理與公共服務(wù)的職能。另一方面，在政務(wù)活動過程中，政務(wù)人員要從網(wǎng)上獲取需要處理事務(wù)的原始信息，然后通過網(wǎng)絡(luò)上與其它有關(guān)部門的公務(wù)人員以及提交辦事請求的公眾，互動完成政務(wù)處理工作，最后必須將政務(wù)處理的結(jié)果公布到網(wǎng)上。這樣的政務(wù)處理方式，使政務(wù)活動的全過程都在網(wǎng)絡(luò)上反映出來，就使得政府外部與內(nèi)部，部門與部門，上級與下級之間實現(xiàn)了信息的全面共享，可以突破組織疆界與現(xiàn)有體制框架，從根本上實現(xiàn)服務(wù)型政府監(jiān)督機制的公開性。

（二）實現(xiàn)自律性

實施電子政務(wù)以后，法律與制度被定置于電子政務(wù)系統(tǒng)的計算機控制程序之中，行政過程必須在計算機程序的控制與制約下進行。各個職能崗位的職權(quán)是根據(jù)相關(guān)法律與制度，由電子政務(wù)系統(tǒng)中的計算機程序進行嚴(yán)格限定與制約。在政務(wù)活動執(zhí)行過程中，相關(guān)信息與文件在計算機程序控制下，通過網(wǎng)絡(luò)自動發(fā)送到相關(guān)部門，相關(guān)部門收到信息與文件后，必須在程序設(shè)定的權(quán)限與時間內(nèi)進行處理。行政過程中，不僅流程中的所有部門所處理事項的程序、內(nèi)容、處理過程和處理結(jié)果都是公開與透明的，而且行政系統(tǒng)流程中各個部門的權(quán)限和職能，是依據(jù)法律和制度的規(guī)定被計算機程序嚴(yán)格限制的，因此，任何部門和個人都無法自行違法“設(shè)權(quán)”和“越權(quán)”處理，也無法回避應(yīng)該履行的義務(wù)和職責(zé)。由此不僅極大地抑制行政過程中人為因素的干擾和影響，而且規(guī)范了行政行為，確保了行政過程必須依據(jù)法律、執(zhí)行法律、受法律和制度的嚴(yán)格限制與制約，實現(xiàn)了對政府行政權(quán)力和行政行為的法制化、規(guī)范化，從而形成一種剛性化自律機制。

（三）政務(wù)即時監(jiān)督機制的構(gòu)建

實施電子政務(wù)以后，政務(wù)流程上的數(shù)據(jù)會被即時地采集到電子政務(wù)系統(tǒng)的中心數(shù)據(jù)庫中，這為構(gòu)建政務(wù)即時監(jiān)督機制提供了不可或缺的條件。所謂“即時”就是在信息產(chǎn)生的同時，就被采集并記錄下來直接通過網(wǎng)絡(luò)送到中心數(shù)據(jù)庫，通過計算機進行自動統(tǒng)一處理。由于這些信息是在政務(wù)活動發(fā)生的同時，通過計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，從政務(wù)活動流程中即時采集的，未經(jīng)過人工加工，因此，可以客觀、準(zhǔn)確、全面地反映政務(wù)活動的全部客觀情況。通過這些信息，就可以跟蹤、監(jiān)測政務(wù)活動的全過程，隨時發(fā)現(xiàn)政務(wù)運行中存在的問題、偏差，并及時予以糾正，由此就可以形成一個有效的政務(wù)即時監(jiān)督機制。

通過電子政務(wù)系統(tǒng)衍生政府監(jiān)督管理機制，突破了傳統(tǒng)實體監(jiān)督機制的監(jiān)督理念和運行方式與監(jiān)督方法，它將傳統(tǒng)實體監(jiān)管機制運行模式下的強制監(jiān)督與被動接受監(jiān)督，轉(zhuǎn)化為主動的自我約束；由事后的檢查、督辦轉(zhuǎn)化為事前的督促、制約；變強制為自覺，變被動為主動。由此構(gòu)建的政府監(jiān)督機制，不僅有效地改善了政府執(zhí)政的效益與效能，使國家和人民的利益得到更有效地保護。同時，通過計算機自動控制替代人工監(jiān)管，降低了行政成本，克服了人工監(jiān)管帶來的主觀干擾，為監(jiān)管工作提供了量化的科學(xué)考核體系，更為重要的是，這樣的政府監(jiān)督機制有利于促進民主執(zhí)政、和諧執(zhí)政。□

責(zé)任編輯：黃 杰