村官職務犯罪：現狀、立法與法理評析

摘 要：村官職務犯罪可能涉及的全部罪名為：職務侵占罪、挪用資金罪、挪用特定款物罪、貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、非國家工作人員受賄罪。整理并從法理上分析村官職務犯罪立法體系，有助于這一立法體系的完善，也有助于司法事務的開展。

關鍵詞：村官；受賄；犯罪

中圖分類號：D901 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）04-0073-04

村官職務犯罪在近些年來呈日益增多的趨勢，引起了全社會的廣泛關注。隨著新農村建設的快步前進，惠農資金和惠農公共建設項目迅速增多，村官在人們經濟生活中的重要性顯著提高，村官的實際權力迅速擴張。因此，以刑法手段加強對村官職務犯罪的懲治和防控，保證村官職務行為的廉潔性，是建設社會主義新農村的急迫需要。本文力圖全面、深入的分析村官職務犯罪的現狀、立法以及立法理論背景，描述村官職務犯罪的完整的立法體系，并闡述其中的立法思想，以期對村官職務犯罪的防控以及新農村建設提供有益的理論研究成果。

一、村官職務犯罪：現狀與治理

近年來，村官職務犯罪呈現以下特點：發案數持續、顯著的增長；作案手段通常直接簡單；犯罪發生地域性比較明顯；作案次數多、時間跨度長；社會危害性大。［1］相關統計數據表明，隨著國家對“三農”投入的大幅增加，涉農貪污賄賂犯罪明顯呈增多之勢。例如：截至2008年6月中旬，黑龍江省五常市人民檢察院共立案查處涉農案件9件11人，占該院立案查辦職務犯罪案件總數的50%。其中有7人為村干部，犯罪侵害對象大部分與土地補償款、機動土地承包款有關。2008年1至5月，廣東省佛山市檢察機關立案查辦涉農職務犯罪案件25件27人，涉案金額達1289萬元。2008年1至5月，廣西檢察機關共立案查辦涉農職務犯罪案件171件286人。2008年前六個月，湖南省檢察機關反貪部門共查辦涉農貪污賄賂犯罪案件107件139人。［2］在涉農職務犯罪案件中，村官是絕對的主力，所造成的社會危害也非常嚴重。一些縱向比較的數據更是非常直觀地說明了近年來村官職務犯罪案件的顯著上升趨勢。以合肥市為例，合肥市2005年查辦的村官職務犯罪案件是4件7人；2006年是5件9人；2007年為6件28人。村官職務犯罪不只是發案數顯著上升，而且社會危害性也在顯著上升。還以合肥市為例，合肥市2006年查處的村官職務犯罪案件案值都在10萬元以下，而2007年查處的村官職務犯罪案件案值最高達40萬元。［1］

基于村官職務犯罪日益嚴峻的現實，最高人民檢察院決定，2008年和2009年在全國深入查辦涉農八大領域職務犯罪，包括農村基礎設施建設、支農惠農資金分配審批管理發放、農村公共服務事業、農村土地開發征用及征地補償款管理等領域發生的貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件。最高人民檢察院還特別強調要求各級檢察機關重點查辦社會影響惡劣、人民群眾反應強烈、黨委政府關注的案件，貪污、挪用、私分涉農資金的大案要案，國家機關工作人員利用項目審批權、資金分配管理權索賄受賄、權錢交易的案件和嚴重侵害農民群眾人身權利、民主權利、影響農村和諧穩定的案件。［3］

筆者以為，重點加強對村官職務犯罪的查處，不只是基于村官職務犯罪泛濫的現狀，也是配合加快新農村建設的需要。新農村建設的順利實施要求有強有力的領導，要求農村建設要做到科學規劃、分步實施、強力推進。在這樣一個過程中，作為帶領農民建設新農村的最基層的組織——村支部和村民自治組織必然會扮演著重要的角色，村民自治組織在日常管理和財務方面的權力必將日益擴張。在這種背景下，如果不以強有力的手段查處村官職務犯罪，那么，無異于助長村官冒險犯罪的意識，無異于將巨大的國家利益和集體利益置于被犯罪分子瓜分的境地而不加保護。要想實現建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村的目標，就必須加強村官職務犯罪防治的立法，大力查處村官職務犯罪。

二、村官職務犯罪：立法與法理

1979年刑法及其相關的法律解釋規定村官屬于國家工作人員，村官犯罪屬于國家工作人員職務犯罪。［4］97新刑法修改了這些規定，使得村官不再具有刑法意義上的國家工作人員身份。那么村官職務犯罪在97新刑法中是如何處理的呢？在新刑法典中，涉及村官職務犯罪的只有三個法條：第二百七十一至第二百七十三條。前兩個法條分別規定的是職務侵占犯罪和挪用資金犯罪。這兩個犯罪的主體都包括有“其他單位工作人員”，因而能夠將村官囊括其中。第二百七十三條規定的是挪用特定款物罪，其主體為國家工作人員、集體經濟組織工作人員和其他經手、管理該條所規定的八項特定款物的工作人員，因此，村官當然能夠成為挪用特定款物罪的主體。上述分析表明，在新刑法典中，村官除了可能觸犯職務侵占罪、挪用資金罪、挪用特定款物罪之外，其受賄等職務犯罪行為將不再構成其他任何職務犯罪（除非構成共犯）。

這種立法為許多村官實施職務犯罪留下了可鉆之隙。首先，挪用資金罪和職務侵占罪相比挪用公款罪和貪污罪來說要輕很多。例如，深圳市龍崗區南聯村圳埔村村長薛國平在出售被國土部門征用的三塊土地時，伙同他人一起私分140萬元差價，得利75萬元。薛國平最終被龍崗區法院以職務侵占罪判處有期徒刑三年，緩刑五年。［5］按照刑法關于貪污罪的規定，貪污10萬元以上并有其他嚴重情節的，可以判處死刑。相比之下，可見刑法對村官侵害國家和集體利益的行為的懲罰是非常輕的。其次，村官為他人謀取利益而非法收受財物的行為不只是不構成受賄犯罪，而且也不構成任何其他犯罪。這一立法修改使得大量存在的村官受賄行為不能受到刑事制裁，導致了刑事司法的尷尬，助長了村官受賄，更是讓民眾無法理解，造成大量的上訪事件。山東省某基層檢察院的一份統計數據表明，97新刑法實施之后的一段時間內，村官受賄案件只有兩件，占全部村官職務犯罪案件的4％，而在97新刑法實施之前，這個比例為20％。［6］這個統計數據并不十分準確，因為，按照新刑法，單純的村官身份是不會成為受賄犯罪的主體的。因此，準確地說法應當是：在新刑法實施前，該地區村官職務犯罪中有20%的是受賄犯罪，新刑法實施之后，不再有村官受賄犯罪。由此可見新刑法留下的漏洞是非常嚴重的。

由于上述新刑法實施之后導致的嚴重后果，全國人大常委會在新刑法頒布后很快出臺了一系列立法解釋和修正案，加強村官職務犯罪防止的立法。結合刑法和相關修正案、立法解釋，村官可能實施的職務犯罪行為包括并僅限于以下幾種：職務侵占罪、挪用資金罪、挪用特定款物罪、貪污罪、受賄罪、挪用公款罪、非國家工作人員受賄罪。下文筆者將對這一村官職務犯罪立法體系進行全面的分析和理論反思。

（一）《關于〈刑法〉第九十三條第二款的解釋》中關于村官職務犯罪的規定

《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《第九十三條第二款的解釋》）第二款規定：“村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規定的‘其他依照法律從事公務的人員’：（一）救災、搶險、防汛、優撫、移民、救濟款物的管理和發放；（二）社會捐助公益事業款物的管理和發放；（三）土地的經營、管理和宅基地的管理；（四）土地征用補償費用的管理和發放；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。”《刑法》第九十三條第二款規定的是視為刑法意義上的國家工作人員的范圍。所以，《第九十三條第二款的解釋》實際上就是明確了村官在協助人民政府從事上述七項管理工作中犯罪時，構成國家工作人員職務犯罪。當然，村官構成國家工作人員職務犯罪的條件是非常明確的，即必須是在協助政府進行行政管理的過程中，并且僅限于上述七項事務。該解釋第三款進一步明確了村官可以構成貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等國家工作人員職務犯罪。

當然，如果村官在協助行政機關管理和發放救災、救濟等特定款物的過程中，挪用特定款物用作其他用途，而不是私自侵吞的，應當構成挪用特定款物罪。因此，村官在協助行政機關進行前述七項行為時有可能觸犯貪污罪、挪用公款罪、受賄罪和挪用特定款物罪，除此之外，不再觸犯其他職務犯罪。

（二）《刑法修正案（六）》中有關村官職務犯罪的規定

根據《中華人民共和國刑法修正案（六）》第七條的規定，公司、企業或者其他單位的工作人員在經濟往來中，利用職務上的便利，違反國家規定，收受各種名義的回扣、手續費，歸個人所有的，構成非國家工作人員受賄罪。該修改擴大了公司、企業人員受賄罪的主體范圍，將其擴大到公司、企業以外的其他單位的工作人員。村委會和村黨支部當然屬于“其他單位”，所以村官自然可以歸入“其他單位工作人員”之中。在《刑法修正案（六）》之前，由于村官不屬于公司、企業人員，因此，村官受賄行為要么依據《第九十三條第二款的解釋》構成國家工作人員受賄罪，要么無罪。《刑法修正案（六）》出臺之后，村官在非協助政府進行七類行政管理事務的過程中的收受財物行為不再是無罪，而是構成非國家工作人員受賄罪，而與該村官受賄行為對合的行賄行為則構成對非國家工作人員行賄罪，從而彌補了刑法典的漏洞。

按照1979年刑法，村官屬于刑法意義上的國家工作人員，因此村官收受賄賂理所當然的構成受賄罪，而對村官的行賄行為則構成行賄罪。按照97新刑法，受賄分為國家工作人員受賄和公司、企業人員受賄兩種。村官既不是國家工作人員，也不是公司、企業人員，因而其收受賄賂的行為不構成任何犯罪。這一立法漏洞嚴重損害了村官的職務廉潔性。《第九十三條第二款的解釋》一定程度上彌補了這一漏洞，使得部分的村官受賄行為能夠以受賄罪懲處，但留下的漏洞依然不容小覷。

按照《憲法》和《村民委員會組織法》，村民委員會的任務包括辦理公共事務和公益事業、調解民間糾紛、管理村集體所有的土地、提供生產服務和協調工作、管理集體財產、發展文化教育事業、進行精神文明建設等等。也就是說，村干部的職責范圍遠遠超出了《第九十三條第二款的解釋》所確定的七項事務，而在超出這七項事務之外的很多方面，存在著巨大的利益，特別是在管理集體土地和其他財產、籌辦和管理村辦企業、舉辦公共工程等方面。隨著土地價格的急速增長，村官在管理村集體的土地方面的權力和利益也迅速增長。從公開的調查數據以及相關案例看，村官職務犯罪大多與村集體的土地管理有關系。然而，村官在管理村集體土地過程中的職務犯罪行為無法被《第九十三條第二款的解釋》所規制。《刑法修正案（六）》進一步彌補了《第九十三條第二款的解釋》的漏洞，適應了進一步治理村官腐敗的迫切需要。

新刑法在村官職務犯罪規制方面的漏洞是比較難以理解的。自從新刑法頒布以來，民眾和學術界對于彌補這一漏洞的呼聲始終非常之高，很多人甚至認為考慮到村官受賄的嚴重社會危害性，應當將村官認定為刑法中的“其他依照法律從事公務的人員”，以受賄罪論處，而認為應當遵守罪行法定原則依法不認定為犯罪的人極少。［7］例如，河南省項城市城郊鄉某村村支書張瑞領在籌建村辦小學的過程中非法收受2.1萬元，被法院以受賄罪判處刑罰。［8］

（三）村官犯職務侵占罪、挪用資金罪和挪用特定款物罪詳解

1.關于村官犯職務侵占罪

根據《最高人民法院關于村民小組組長利用職務便利非法占有公共財物行為如何定性問題的批復》（以下簡稱《批復》），“對村民小組組長利用職務上的便利，將村民小組集體財產非法占為己有，數額較大的行為，應當依照刑法第二百七十一條第一款的規定，以職務侵占罪定罪處罰。”對《批復》可作如下理解：第一，《批復》與《第九十三條第二款的解釋》并不存在沖突。《第九十三條第二款的解釋》中以國家工作人員論的村官為“村民委員會等村基層組織人員”，自然包括村民小組組長，但《第九十三條第二款的解釋》中村民小組長的職務侵占罪的犯罪對象為七項特定事物所涉及的財產，而《批復》所針對的只是村民小組集體財產。第二，《批復》盡管是針對村民小組組長侵占村民小組集體財產的行為，然而，結合《第九十三條第二款的解釋》以及《刑法》第二百七十一條之規定來看，小組長和其他村官非法侵占七項特定事物所涉及財產以外的任何集體財產都可以構成職務侵占罪。

2．關于村官犯挪用資金犯罪

挪用資金犯罪主體包括“其他單位工作人員”，當然也包括村官。基于這一法理分析，村官挪用《第九十三條第二款的解釋》所列七項事務所涉資金以外的資金構成犯罪的，構成挪用資金罪，而不是無罪。

這里有一個疑問，那就是村民小組長是否能夠成為挪用資金犯罪的主體？《批復》只是明確了村民小組長可以成為職務侵占罪的主體，而對于小組長能夠成為挪用資金犯罪的主體沒有明確。筆者認為村民小組長當然能夠成為挪用資金犯罪的主體，理由如下：《批復》的性質是司法解釋。司法解釋不同于立法解釋和法律修正案，其目的在于對法律在如何具體的司法適用過程中產生的疑問進行明確。因此，司法解釋的前提是法律規定在具體的司法適用過程中產生了歧義，而非司法實踐出現新情況或者法律規定缺位。因此，《批復》對《刑法》第二百七十一條的“其他單位工作人員”的解釋并不是對“其他單位工作人員”這一概念的外延的進一步明確，而是對司法實踐中的對該概念理解的分歧進行斷定。因此，理論上講，“其他單位工作人員”包括村民小組長，而《批復》只是對這一判斷的肯定。基于以上理論分析，筆者以為，《刑法》第二百七十二條中的“其他單位工作人員”同樣包括村民小組長，也即村民小組長能夠成為挪用資金罪的主體。

3.關于村官犯挪用特定款物犯罪

根據《刑法》第二百七十三條的規定，只要是能夠主管、經手、經營用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的工作人員，包括國家工作人員、集體經濟組織工作人員和其他經手、管理上述八項款物的工作人員，都能夠成為挪用特定款物罪的主體。根據《村民委員會組織法》，進行救災、防汛、扶貧、移民、救濟等款物的管理和發放是村民委員會的職責之一，因此，村官當然能夠成為挪用特定款物罪的主體。但是，村官挪用特定款物的行為可能觸犯的犯罪比較復雜，可作如下分析：第一，村官將特定款物挪作他用的行為構成挪用特定款物罪；第二，村官將特定款物非法據為己有的行為如果屬于《第九十三條第二款的解釋》規定的情形，則構成貪污罪；如果不屬于《第九十三條第二款的解釋》規定的情形，則構成職務侵占罪。□

參考文獻：

［1］李鵬飛，陶霞.村官職務犯罪若干問題研究［J］.鄉鎮經濟，2008（3）.

［2］杜萌，趙陽.涉農貪污賄賂犯罪增多 檢察官較量蠶食國家惠農政策蛀蟲［N］.法制日報，2008-6-25.

［3］最高檢：重點查辦涉農職務犯罪8大重點案件.騰訊網.http：//news.qq.com/a/20080508/002565.htm

［4］王洪松，趙海，謝印紅.“村官”受賄犯罪緣何減少了？.正義網.http：//review.jcrb.com/zyw/n449/ca325206.htm

［4］村官賣地拿好處難定受賄，職務犯罪存法律盲區.浙江在線新聞網.http：//www.zjol.com.cn/05society/system/2005/04/05/006085707.shtml

［6］王洪松，趙海，謝印紅.“村官”受賄犯罪緣何減少了？.正義網.http：//review.jcrb.com/zyw/n449/ca325206.htm

［7］“村官在自治范圍內索賄受賄如何處理？”專題研討.http：//review.jcrb.com/zyw/cgsh/

［8］克臣，張坤.村官膽子真不小，受賄也敢打收條［J］.農業知識.2002(10）.

責任編輯：錢國華