電力行業規制政策的變遷及啟示

摘 要：在傳統的自然壟斷行業劃分中，電力行業是具有強自然壟斷性的，然而隨著經濟的快速增長，原來是垂直一體化電力壟斷企業的生產力已經跟不上增長的需要，因此世界各國開始了電力行業的規制改革，主要的思路體現在引入競爭與完善政府規制方面。中國電力行業的改革，從政企合一，到產業重組，再到市場監管經歷了不同的階段。本文對各個時期電力行業政策的績效進行分析，總結電力行業規制改革的經驗與教訓，為電力行業的進一步改革提供借鑒。

關鍵詞：電力行業；行業規制；規制政策

中圖分類號：F062．9 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)02-0050-05

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一、文獻評述

對電力行業的規制一直是規制經濟學研究的重要領域之一，因為電力行業在規制理論中是作為傳統的自然壟斷產業來看待的。史忠良，陳富良分析了傳統電力行業垂直一體化格局的成因，認為電力不可儲存性和需求的多變性、與主要能源投入物有關的環境和社會成本、電力產業的資本密集性和巨大的沉淀成本、電力輸送和分銷的自然壟斷性、各種電力供應垂直業務之間所需要的高度協調性，決定了在規制改革前電力產業基本上是垂直一體化的壟斷組織結構，即一個廠商壟斷整個行業產品或服務的生產、輸送和銷售的所有環節。

隨著技術進步，引起了產業技術經濟特征的變化。王俊豪認為隨著市場的發展，市場交易的擴展，壟斷性產業的市場范圍也不斷擴大，當較大市場范圍的總需求超過了規模經濟的邊界后，這些壟斷性產業就可以由多家企業競爭性經營，從而為壟斷性市場結構轉變為競爭性市場結構創造了市場條件。這些都要求壟斷性產業不同類型業務與不同企業間的協調政策，將從以政府規制為主的協調轉向以利用市場機制為主的協調。在電力行業改革過程中，對電力企業的規制必須與改革的步驟相匹配^[1]。史忠良和陳富良對現代電力監管體制具有的特征做了如下描述：獨立性，政監分離，放松經濟性規制，加強壟斷環節的社會性規制，法律授權，依法監管，有效監督和制衡機制。

打破垂直一體化產業格局的同時，在市場方面引入競爭與在規制方面的分權與集權問題成為影響產業發展的重要因素。干春暉和吳一平對電力改革中的分權化規制做了詳盡的分析，揭示了規制分權化形成的深層次原因是中國電力嚴重短缺加上中央財政資金不足，無法建設足夠的裝機容量以滿足國民經濟發展的需要，因此，中央以投資權轉移為開端，逐漸將電力規制權利下放到地方。但他們用1979—2002年中國電力行業的相關資料進行了計量分析，結果表明規制分權化對電力行業并未產生任何影響，也就是說，規制無效或效率低下^[2]。2003年電監會的成立是電力產業規制的一個新的起點，在實現了政企分離、廠網分開的基礎上，規制的重點轉向了行業的準入規制與價格規制。①有的文獻已經指出了現行電力行業價格規制的不足之處，如徐金發和朱曉燕提出我國電力行業價格方面存在價格形成缺乏經濟學基礎，規制價格不能刺激電力經營企業自覺提高經營效率，以及價格體制改革滯后等問題^[3]。

在電力行業不同規制工具的績效分析方面，Cubbin Stern利用28個發展中國家1980—2001年的面板數據檢驗發現，明確的規制法律和高質量的規制體制的存在與供電部門的績效呈顯著的正相關^[4]。另一方面，Zhang et al．利用36個發展中國家1985—2003年的面板數據發現電力規制效果并不明顯^[5]。國內學者近兩年也開始關注電力規制效果的實證研究。

在電力產業垂直拆分后經濟及技術各方面的績效分析以及私有化、競爭化與規制之間的依存度方面，david parker和colin kirkpatrick（2008）利用36個發展中國家的數據進行了分析，并依次考證了在提高電力部門經濟效率方面，私有化，競爭與規制三者所起到的作用。他們得出：競爭化能給電力產業帶來最大的效率，因此他們也認為很多國家在還沒有實現充分競爭化的條件下，就盲目地進行私有化的改革，這樣往往不能達到理想的效果。

在規制機制設計方面，廖進球和陳富良提出，發達國家電力產業的激勵規制總體上沒有脫離報酬率規制。產生這些差別的原因包括規制承諾、產業集中化、技術變革、生產率增長、服務質量的關注以及外部性等方面的不同。并且認為如果對電力產業的特性在規制設計中加以考慮的話，尤其是當他們取得更多的激勵規制的經驗之后，對這些產業的規制也可以向純粹形式的價格上限演進^[6]。

這些文獻在電力改革的各個方面都進行了一些有意義的研究。但是，系統總結我國電力行業規制改革的經驗教訓的文獻則不多，由此引發了本文的構想。

二、電力行業政策的演變形式及過程

1．我國電力行業規制改革的起點及演進

改革開放以前，我國的電力行業與其說是一個典型的自然壟斷行業，不如說是一個典型的行政性壟斷行業。1978年以前，在重工業發展戰略指引下，中國政府將所有的企業收歸國家所有，電力行業自然也不例外。這個時期，電力行業的所有權結構也只有一種——國有產權。國有電力企業在制定電力收費與提供電力服務的時候擁有排他性特權，電力企業集生產、傳輸和分配活動于一身，這些垂直一體化的企業被置于電力部的監督之下。在新中國建立以后至1978年以前，電力行業的主管部門在名稱上幾經變遷，曾先后出現過燃料工業部、燃料化學工業部，而改革開放以后，則經歷了電力部，發改委及電力監管委員會。電力企業被組織成一個科層式統一的國家體系。電力部是電力行業的直接監管部門，根據國家能源戰略的需要，組織電力生產、電力運輸、配給以及電力銷售，并且在宏觀上，還包辦電力技術研發，電力工廠選址，設計和建設，每日調度和終端配額的分配。這是中國電力行業政策在改革開放之初的起點。

改革開放以后，對應于計劃經濟體制和垂直一體化電力工業結構的政府管理體制，已經不能適應新形式下電力行業發展的要求。在這樣的背景下，電力行業的大舉改革始于1985年的電力行業監管分權化，此時中央政府采取一系列政策降低電力生產的進入門檻。多元化投資來源政策鼓勵省和地方政府投資于其自有的電力生產，因此省和地方政府被允許獲得更多的對電力分配和當地電力發展的控制權。1985年，國務院出臺了《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》，電力工業開始了第一輪改革。包括實行以“電網國家管，電廠大家辦”、“誰投資、誰用電、誰得利”為方針的集資辦電政策以及在管理體制上實行省為經營實體，中央政府逐步放松對電力工業主要是電源建設的進入監管和價格形成之前、之中的監管，給地方政府適當放權，以中央政府和多個部委為主的各級地方政府共同管理。

針對政府與企業邊界不清晰的問題，以及垂直一體化管理在經濟效率上的一些弊病，1997年開始的進一步改革，重點就在于將政府行政管理與企業經營分離開來。在電力產業方面，中央政府實施了三項主要的改革措施：首先，中央政府于1998年取消了電力部。電力部的全部生產性資產股份及企業責任由國家電力公司接管；電力部的管理和制定政策的職能被移交給新建立的國家經濟與貿易委員會電力司。其次，國家電力公司被重新組建，從一個管理部門變成一個公司。最后，國家電力公司在6個省電力生產市場實施批發市場競爭。這一時期電力規制完全是分權化規制，每一個省的電力行業規制分別由省經濟與貿易委員會負責，規制權利完全由中央政府移交給省政府。

2．電力行業發展與規制政策的現狀

在分權化改革并不能取得預期效果的同時，電力改革必須走向另一個方向才能擺脫低效率，適應國家經濟增長的需要。

2002年，根據國務院批準的《電力體制改革方案》，對原國有電力壟斷企業——國家電力公司實行根本性重組：將原國家電力公司的發電資產重組為華能集團公司、大唐集團公司、華電集團公司、國電集團公司和電力投資公司這5家發電企業，同時，將原國家電力公司的電網資產重組為國家電網公司和南方電網公司。另外，還成立了中國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設集團公司和中國葛洲壩集團公司四家電力輔業集團公司。2003年成立的電力監管委員會是電力規制改革的一個良好開端，它是中國吸收國際經驗，實施現代化電力規制制度的起點。電監會是一個相對獨立且集權化的監管機構，地方政府與企業所形成的利益集團無法運用行政手段影響其政策的實施。

在電力行業規制重新走向集權化管理的同時，為了打破壟斷，積極運用市場競爭機制，提高經濟效率，我國在吸收國際上發達國家電力行業改造的先進經驗之后，將具有自然壟斷性質的電力行業進行細分。將整個電力生產行業中的發電、輸電、配電、售電業務拆分，可以將自然壟斷性較弱，或者說具有競爭性的業務放開。這一階段改革以建立全國競爭性電力市場為目標，電力行業的管理體制、管理方式、企業組織結構和市場主體在這個過程中都在形成新的格局。這個過程從宏觀的角度看是我國電力行業規制改革的大致過程。關于這一過程各階段的主要特征參見表1。

2007年5月31日，國家電網通過協議向國電集團等轉讓920萬千瓦發電資產，轉讓價格為187億元，該發電資產涉及到包括7家上市公司在內的38家企業。顯然，國電647項目資產的最終協議轉讓，意味著廠網分離改革基本破題。(注：數據來源：電力體制改革網http://finance1．jrj．com．cn/news/2008-02-14/000003284949．html。)這雖然比2002年提出的要求2年內變賣轉讓遲到了3年左右，但其意義則相當深遠。 

從某種程度上講，647項目資產的最終轉讓表明，發電側的市場化改革框架基本構造完畢，中國電力體制改革即將進入第二個環節——輸配分離、配售分離階段。下一步在發電側的改革重點主要是清理國電公司旗下各省級和區域電網公司近年來新建的以各種形式存在的“三產”發電項目。如果說廠網分離是發生在發電企業與國家電網、南方電網間的外部改革，那么以輸配分離和配售分離為主的售電側改革則是電網公司的一場脫胎換骨的革命。顯然，在電網公司高度壟斷的情況下，在售電側推進改革的阻力將會大得多。因此，接下來改革是否能順利推進關鍵就在于是否能妥善處理各方利益集團。

三、電力行業政策改革各階段的績效分析

當今發達國家與發展中國家為進行電力產業改革而采取的各類方案，都旨在期望能達到以下三個目標：第一，私有化。第二，競爭化。第三，發展與完善規制機構的規制水平。由政府的直接規制過渡到建立一個獨立的或者說相對獨立的規制主體。這三項政策工具是相互影響的，如果操作順序及搭配不同，會呈現出不同的績效結果。

對我國電力行業政策改革各階段績效分析也可以從上述三個方面入手，在這里，我們還是按照文章第二部分的思路，把我國電力行業政策改革分為三個階段，即分權化與集資辦電階段、政企分離改革階段與壟斷企業拆分逐步引入競爭階段。

1．電力行業規制分權化改革（1985—1997年）的績效

干春暉和吳一平對我國電力產業的分權化與集權化規制做了實證分析，計量結果表明，分權化的規制制度幾乎沒有產生任何正面效應，也就是說規制低效率。那么，為什么在改革開放之初為了打破電力行業生產及監管垂直一體化結構，而采用的集資辦電，分權管理會沒有好的經濟績效呢？第一，雖然在這一階段，電力改革朝著國務院提出的“政企分開，省為實體，聯合電網，統一調度，集資辦電”的方向進行，但壟斷問題依然存在，只是由過去的電力行業是“政企合一”的壟斷，變成現在的市場壟斷問題。競爭雖然已經存在，但是對市場發展起到的作用非常有限。第二，治理結構不完善的國有電力公司占據市場的主導地位，市場操縱力量強大，監管法制不健全，市場規則不清晰，政府職能并沒完全退出，私有資本很難與這個壟斷勢力抗衡。第三，在分權的條件下，易產生利益集團的合謀，對區域外電力供給設置壁壘等行為，也是導致規制低效率的一個重要原因^[2]。

在這一階段，進行的變革主要有兩個方面：一是規制機構的變革，由原先的高度集權到現在的適度放權，以省為規制實體。二是為了擴大產能，調動各個方面的積極性，鼓勵“集資辦電”引入了私有資本。但是市場的壟斷性結構并沒有改變，競爭性產業結構并沒有形成，加上由于分權化改革帶來的一些弊病，是這一階段規制低效率的主要原因。

2．電力行業政企分開改革（1997—2001年）的績效

1997年1月國家電力公司成立，中國電力行業開始走上政企分開、公司化改組之路，中國電力行業開始邁向市場經濟軌道；1998年3月電力工業部撤銷，電力行政管理權移交國家經貿委，在中央全面開始實現政企分開，實現了我國電力工業管理體制由計劃經濟向市場經濟過渡的歷史性轉折。1999年，省、市、自治區政企分開工作開始，到2000年底全國已有近2/3的省級電力行業實現了政企分開。

隨著政企分開的逐步實現，電力產業的監管也逐步走向規范。除了由于仍然是分權化規制導致的低效率外，政府與企業關系的糾正使得行業內的許多問題得到了一定程度的緩解，可以說隨著規制機構地位的確立以及規制手段的逐步規范，這一階段的改革是取得了一定績效的。但是電力改革仍然處在打破弱監管強壟斷局面的攻堅階段。

3．電力行業壟斷企業拆分及引入競爭（2002年以后）的績效

國內有很多相關文獻都已經分析到，對于電力產業而言，發電、售電業務是具有弱自然壟斷性的，與具有強自然壟斷性的輸電、配電業務不同，是可以引入競爭與激勵機制的。而且在這個弱自然壟斷業務領域內，引入競爭也已取得了一些進展：第一，電力“政企分開”改革已基本完成，實現了國家、大區和省級層面上的政企分開，政府、企業和中介組織基本到位。第二，“廠網分開”改革已經基本完成，按照打破壟斷，引入競爭的要求，對原國家電力公司進行了拆分，并于2002年底成立了11家電力集團公司，其中有5家發電集團公司，2家電網公司，4家輔業公司。大區電網公司和省公司的體制改革正在進行。

現階段的改革是中國電力產業改革進程中至關重要的一步，這一輪的改革中關鍵的兩點在于：一是成立了相對獨立的電力監管委員會，對整個電力行業進行規制，解決了規制分權化帶來的眾多弊端，而正式走上了規制集權化的道理。二是將電力行業進行強自然壟斷與弱自然壟斷的劃分，并在弱自然壟斷的領域充分引入競爭。如前面所講述的競爭化是自然壟斷行業改革的關鍵，也是改革效率的保證，脫離了競爭化的私有化很難取得應有的效果。隨著這一步的邁出，我國的電力行業無論是在產能還是結構方面都有了很大的發展。截至2007年底，全國220千伏及以上輸電線路回路長度達33．38萬千米，增長17．45%；220千伏及以上變電容量達11．60億千伏安，增長19．59%。電力建設規模持續歷史高位水平。全年基本建設新增（正式投產）發電設備容量基本與2006年持平，為10 009萬千瓦。電網新增輸電線路長度和變電容量均達到歷史最高水平。新增220千伏及以上電網輸電線路41 334千米，比2006年增加6 490千米；變電容量18 830萬千伏安，比2006年增加3 482萬千伏安。

在這一部分，我們不能忽視的是“廠網分開”，電力行業各個環節拆分后，在技術績效上的表現是很差的。如上文提到的，將垂直一體化的自然壟斷行業進行垂直拆分必將割裂行業內存在的縱向技術聯系，從而導致技術進步效率損失。只是我國作為一個發展中國家，在市場結構的調整與發展方面，很多是借鑒發達國家的先進經驗，在技術創新方面也是一樣，電力行業內的技術創新量我們是不如發達國家的，所以這樣導致的技術損失較之發達國家而言也就不是太大。

四、電力行業改革30年的經驗總結與啟示

本文從總結過去的角度，分析了自1978年改革以來，中國電力產業規制方式改革及結構演變的過程，以及不同階段的規制手段所產生的經濟績效和應該注意的重要環節。以時間為線索，首先研究的是電力產業的分權化改革，以及集資辦電時期的產業格局，并且得出電力產業分權化改革并不能取得預期的規制目標的結論，也就是說，并不能解決舊體制下電力產業的生產力跟不上經濟大發展的需要的矛盾。

在這樣的背景下，我國電力行業重新走上了集權化。以電力監管委員會的成立為標志，電力產業在吸取國外先進經驗之后，正逐步形成一個新的格局。之后，我們進一步分析了“廠網分開”的格局，要能實現它的經濟效率，必須在規制重點及手段上做一些大的調整。在此，我們基于前文的分析，歸納出改革30年來的基本經驗：

第一，在電力監管機構設置方面。我國電力行業規制機構的設置必須具備獨立機構規制、中央與省兩級規制、規制單一產業的特點。所謂的獨立性包含兩個涵義：一是獨立于政府以減少政府為達到短期政治目的而行使裁決權所造成的風險，同時使該機構又具有相當的穩定性，不因政府的更替而發生大的變化。二是獨立于股東，與受規制主體、私人投資者和消費者都保持一定的距離，以保證其中立性和公正性。我國電力行業的規制改革經歷了省為主體的分權化階段，并且已有實證結果證明，分權化規制低效率。因此2003年成立的電力監管委員會必須要充當獨立監管者這個角色，才能很好地解決“省為壁壘”的遺留問題。

第二，在電力監管內容方面。在電力行業打破壟斷，在發電側與售電側已經形成一定的競爭性格局的時候，電力監管的主要內容應該集中在電力價格規制、電力企業準入與退出規制、電力企業投資規制、電力企業服務與財務規制等方面。而在相應的其他方面（如交易、競價）應該放松規制。除此以外，電力行業作為一次能源消耗最大，對環境影響巨大的行業，能否做到清潔生產，不但直接關系到整個行業的可持續發展，甚至影響到國家總體能源戰略。我們認為電力行業環境規制應該從這三個方面著手進行調整：其一，發揮我國的后發優勢。近10多年來，國際上電力工業在提高能源利用效率、降低污染、加強對生態環境保護的技術領域取得了重大進步。充分利用這些技術進步，結合我國的后發優勢，也將為我國加快電力環保問題的解決提供可行的技術支持。其二，從環境規制機制設計創新的角度促進電力企業排放問題的改善。包括加強電力企業保護環境的激勵機制，強化電力企業的環保責任感，推廣可交易排污許可證制度等。其三，強化行業組織的職能。我國承擔著電力行業環保職能的組織是中電聯環保與資源節約部，要強化這些組織的環保職能，制定電力環保與資源節約方面的行規行約并負責監督執行，并發布相關信息；開展相關領域的國際合作和組織行業內環保與資源節約的宣傳、教育和培訓等。

第三，在電力規制激勵性制度設計方面。目前在各國電力產業規制實踐中，比較盛行的兩種規制模式是投資回報率規制與價格上限規制。激勵性規制改革包括兩方面內容：首先，使運營商承擔更高比例的成本，以此來提高運營商的生產效率。其次，賦予運營商更多確定服務收費的自由度，從而使運營商更加趨于按商業原則經營。激勵性規制的方法很多，主要包括價格上限、收入上限、標尺競爭、特許投標、目標激勵、浮動折算法、合同目錄法和部分成本校正法等。在我國的規制實踐中應該盡快轉變投資回報率規制，設計出合理的激勵性規制制度。

第四，在電力規制立法方面。著力完善電力產業規制三個層次的法律框架:第一個層次應該是修改后的我國電力法，該部法律在整個電力產業法律體系中起到一個原則性和指導性的作用。第二個層次應該包括保證電力法規定的基本原則和目標得以實現的配套的法律以及電力法的有關實施細則。第三個層次主要包括其他法律與電力市場相關的內容。除此以外還應該重視反壟斷法對電力行業的規范。

第五，在電力行業拆分后，發輸配售各環節的協調方面。在電力產業分不同性質業務進行營運的格局形成后，從規制機構的角度看，一項最重要的規制內容就是如何在這些處于垂直鏈上的運營商中間進行協調。在這些企業間制定一些協調政策的依據是，處于電力產業垂直鏈上不同環節的企業的市場力量是不均衡的，如果不加以任何限制，處于競爭狀態的企業在面對處于壟斷狀態的輸、配電企業時，將無法生存下去，整個行業的供給秩序會產生混亂。因此，在這些銜接的層面上，規制者就要對該產業每一個生產環節的產品的價格和競爭秩序等方面進行規制。

第六，在電力監管專業人才素質方面。從2008年起，基本上可以說電力行業輸配分離被提上日程，改革直指打破壟斷。改革的各個環節牽涉到的各個方面越來越專業，需要監管者同樣具有相應的知識背景與管理思路才能勝任這樣的工作。因此引進專業素質人才可以為后續改革的順利進行提供有力的保障。

參考文獻：

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The experiences from the regulatory policy of electric industry in China

Chen fuliangXu tao 

(School of economics，Jiangxi university of finace and econimics，Nanchang，330013)

Abstract:

According to traditional definition of natural monopoly industry，electric industry has strong Natural monopoly character．Because of the fast development of the economy，the original electric enterprises which were under the vertical integration could not meet the growing demand．So，the reform of the regulatory policies of electric industry has been promoting all around the world， the main way to solve this problem is to introduce the competition and consummate the regulation of the government．The reform of Chinese electric industry has went through many different stages， from the integration of government and enterprises， to the reconstruction of the whole industry， to the independent supervision of the electric market．This paper analyse the performance under different policy in different period，and conclude some experiences and lessons of the reform of electric industry， at last，we give some suggestions to the further reform of this industry．

Keywords:electric industry;regulation of industry; regulatory policy

（責任編輯：劉 艷）