中央政府的激勵機制與地方經濟增長
2009-04-29 00:00:00王孝松高樂詠
財經問題研究 2009年2期
摘 要：本文以中央政府推行激勵機制為背景，構造了一個中央政府和地方官員進行博弈，最終決定各地區經濟增長率的理論模型。該模型將地方官員面臨的行政和財政激勵同政治晉升激勵納入一個統一的框架之下，揭示出激勵機制對中國經濟增長產生影響的內在機理。通過該模型可以看出，各地區的經濟增長是在中央政府實行激勵機制的推動下得以實現的；中央政府在設計這套激勵機制時，特別需要把握好激勵強度的大小，只有安排好合理的激勵強度，才可能實現合意的經濟增長速度。
關鍵詞：中央政府；地方官員；激勵機制；經濟增長
中圖分類號：F061．2文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2009）02-0011-05
一、引 言
中國經濟增長的奇跡吸引了世界的目光，全球的經濟學家無不為之感嘆。在感嘆之余，人們思考這樣一個問題：按照傳統的經濟增長理論，中國經濟無法實現如此持續和高速的增長，但這樣的增長卻在現實中發生了，其背后的驅動力量是什么？同其他國家相比，中國究竟存在什么獨特之處，以至于這樣的奇跡在中國發生？既然在資源稟賦、物質資本和技術水平等方面，中國都不存在獨特之處，那么就需要我們透過新的視角來解釋中國經濟增長的奇跡，這個新的視角便是制度對經濟增長的重要作用。
開創性的貢獻是林毅夫等人做出的[1]。他們以比較優勢理論為基礎，從改革傳統經濟體制出發，在邏輯上揭示了中國改革開放后出現的經濟增長奇跡發生的原因，其著眼點在于強調改革的重大作用。徐現祥從我國經濟體制改革的現實出發，把漸進改革等制度變遷納入經濟增長模型，推導出漸進改革經濟中的最優增長路徑[2]。
在中國改革的進程中，中央政府從國民經濟總體發展進行權衡，制定經濟發展戰略是中國經濟運行的主導力量，而地方政府對地區經濟增長又具有至關重要的影響作用，因而近年來很多文獻從制度的視角，探討中央政府對地方政府的激勵機制對經濟增長的促進作用。這方面的研究沿著兩條主線展開：一是從行政分權和財政包干改革的視角，強調財政和經濟激勵對地方經濟發展速度和發展模式的突出作用[3］-［8]（Qian和Weignast，1997[3]；Qian和Roland，1998[4]；Young，2000[5]；銀溫泉和才婉如，2001[6]；林毅夫和劉培林，2004[7]；Jin等，2005[8]）。二是從中央政府對地方官員的政治晉升激勵出發，強調政治晉升是地方官員努力發展本地區經濟、推動經濟增長的重要動力[9-10-11]（Blanchard和Shleifer，2000[9]；周黎安，2004[10]；Li和Zhou，2005[11]）。
特別地，在20世紀80年代以后，中央政府考核地方官員的標準由政治表現為主轉變為經濟績效為主[12]，從而一個地區的經濟增長速度成為地方官員能否獲得晉升的重要依據，因此，強調政治晉升激勵的文獻愈發受到人們的關注。沿著第二條研究線索，周黎安討論了官員晉升的政治錦標賽模式，在一定程度上揭示了中國經濟奇跡發生的原因[13]；劉瑞明和白永秀從晉升激勵和中央政府實行宏觀調控的角度闡述了中國經濟波動的原因[14]。這些文獻都對理解中央政府實行政治晉升激勵和地方官員推動經濟增長的過程提供了有益的啟示。
上述兩條研究線索是互補的，因為地方官員在現實中既面臨行政分權和財政激勵，又面臨政治晉升激勵。但目前尚沒有文獻將兩種激勵結合起來，在一個統一的框架下考察中央政府的激勵對地方官員工作努力程度，進而地區經濟增長的影響作用。本文以中央政府推行激勵機制為背景，構造了一個中央政府和地方官員進行博弈、最終決定各地區經濟增長率的模型，將兩種激勵統一在一個框架之下，揭示出激勵機制對中國經濟增長產生影響的內在機理。
本文的其余部分安排如下。第二部分構建基本模型，給出中央政府和地方官員的效用函數；第三部分求解模型，得到中央政府和地方官員的最優戰略選擇；第四部分考察最優經濟增長率的影響因素；第五部分求解沒有激勵機制時的最優增長率，并將其同激勵機制下的最優增長率進行比較；第六部分總結全文，并揭示政策含義。
二、基本模型
假定地方官員的工作努力程度直接影響其所在地區的經濟績效，而且一個地區的經濟績效還可能受其他地區官員努力程度的影響，即地方官員的努力可能存在“外溢效應”。于是，各地區的經濟增長率表達式如下：
gi=lnei+∑j≠irji+εi（i=1，2……n） （1）
其中，gi為地區i的經濟增長率，ei為地區i官員的工作努力程度，中央政府無法觀察到ei而只能觀察到經濟增長率gi。gi是ei的對數函數，它意味著地方官員的工作努力程度越高，其所在地區經濟績效越好，但努力程度對經濟增長的邊際貢獻是遞減的。rji為官員j的努力對地區i經濟增長率的邊際影響，該值可能為0，因為某地區經濟績效不一定受所有其他地區官員工作努力程度的影響；而官員努力的“外溢效應”也往往存在（例如相鄰省份的互相影響），因此rji也可能不為0。ei為隨機擾動項，表示不能被地方官員所掌控的影響地區經濟績效的隨機因素。
中央政府和地方政府官員進行兩階段博弈。
第一階段，各地區的地方官員決定本地區的經濟增長率，決策的依據為個人效用最大化，其效用函數為：
Ui=αfi-βei（2）
其中，fi為中央政府給予地方官員i的待遇，注意這里是指各種“待遇”的集合，而不單單是政治晉升激勵。是一組連續的數值，和為正系數。以往研究政治晉升激勵的文獻都把地方官員的收益（即中央政府給予地方官員的待遇）設定為有限個數值，這是因為以往的理論模型建立在“晉升錦標賽”基礎之上，即地方官員發展經濟的績效只被分為兩類——超過對手或不如對手，因而中央政府給予其的待遇只有兩種——晉升或不晉升。在本文所構建的框架下，中央政府給予地方官員不同待遇仍然是以地方官員的經濟績效為依據的，但本文對“晉升錦標賽”模式進行了擴展，將政治晉升激勵、行政分權與財政激勵一同納入到中央政府的激勵機制中來，并且把中央政府給予地方官員的待遇設定為一組連續數值。
實際上，即使僅考慮晉升激勵，將中央政府給予地方官員的待遇設定為一組連續數值也是可行的。因為在現實中，省級主要領導（省委書記和省長）的出路可能是晉升、平級調動或被免職。會有如下幾種情況：成為國家主要領導人（如中共中央政治局常委）；成為國家領導人（如全國人大常委會副委員長、全國政協副主席等）；仍擔任省級領導，同時成為中共中央政治局委員；仍為省部級官員，但調到經濟更發達地區或更為重要的部委；原位不動；仍為省部級官員，但調動經濟欠發達地區或重要程度較輕的部委；成為省人大常委會主任或省政協主席；被免職；等等。地方官員面臨待遇種類如此之多，以至于可以近似認為其是連續的。
當一同考慮行政和財政激勵時，將地方官員獲得的待遇設定為連續的數值則更加符合現實。中央實行財政分權改革的核心內容是實施財政包干，地方政府的財政收入越高，其留存就越多，而且預算外收入可實現100%留存[15]。即便實行了分稅制改革之后，中央財政收入的比重大幅度上升，地方政府財政收入的增加仍然會使其留存增加（地方官員的待遇提高）。這樣，將待遇設定為連續值不僅是合理的，而且是必要的，這不但與現實更為相符，同時便于使用微分等方法進行最優化求解。
第二階段，中央政府推行激勵機制，根據各地的經濟增長率來決定給予地方官員的待遇，其決策依據是自身效用最大化。地區i的發展給中央政府帶來的效用為：我們這里進行了一個簡化，認為各地區發展帶給中央政府的效用是可加的，因而中央政府決定各個地方官員的待遇是分別進行的。
Uic=(mgi-12g2i)fi-Ci（3）
中央政府從國民經濟總體發展進行權衡是中國經濟運行的主導力量，中央政府的最重要目標就是實現國民經濟又好又快發展，因而經濟增長是中央政府效用函數中的重要組成部分，（3）式中的(mgi-12g2i)便是經濟增長的具體體現。其中m為大于零的系數，-12g2i表明，經濟增長是有成本的，地方官員為使本地區實現較快的經濟增長，不惜以資源和環境為代價，同時經濟增長意味著通貨膨脹加據，金融風險隱患增加，因而經濟增長帶給中央政府的邊際效用是遞減的。這也正是中央政府在一定程度上控制經濟增長過快、實行宏觀調控（如提倡節能減排、綠色GDP指標等）的原因。經濟增長項與中央政府給地方官員i的待遇fi相乘，有兩方面的含義：一是表明中央政府具有重視人才的偏好：通常情況下，地方官員努力程度高，所在地區經濟績效好，才能獲得晉升（較高的待遇），所以該乘積項意味著能力強的官員獲得提拔會加倍提高中央政府的效用。把能力強、業績好的官員放到更重要的領導崗位，會提高政府的執政能力，從而增加中央政府的效用。二是經濟績效好的地區能獲得更多的財稅激勵，從而使這些地區在經濟發展過程中擁有更多的資本，而加速其經濟績效的提高，增加中央政府的效用。
Ci為中央政府運行這套激勵機制的成本。該成本來源于兩方面的因素：一是各地方官員在激勵機制下，不惜使用各種手段促進經濟增長，從而帶來了資源、環境、社會福利、通貨膨脹和金融安全等一系列問題。二是無法帶來經濟增長，卻給社會經濟的發展造成各種危害的種種行為，如偽造統計數據、實行地方保護主義、興建華而不實的政績工程等等。由于成本是由激勵機制造成的，因而我們設定Ci=12f2i，即激勵越強，上述負面效應越大，中央政府承擔的成本越大。
三、中央政府和地方官員的戰略選擇
求解最優化的過程通過逆序歸納法來完成。先考慮中央政府的戰略選擇，將Ci=12f2i代入式（3），求一階條件，整理后可得：
f*i=mgi-12g2i（4）
顯然，二階條件易被滿足，所以（4）式即為中央政府效用最大化時給予官員i的待遇。該式表明，中央政府給予官員i的待遇是地區i的經濟增長率的增函數，增長率每提高1個單位，給官員i的待遇就增加(m-gi)個單位。但經濟增長對官員待遇的邊際貢獻是遞減的，這是中央政府從國民經濟總體發展進行權衡，從而試圖控制經濟增長過快、減輕激勵機制的負面效應的結果。
下面考慮地方官員的戰略選擇。由（1）式可得：
ei=expgi-∑j≠irjiej-εi（5）
將（4）式和（5）式代入（2）式，得：
Ui=α(mgi-12g2i)-βexpgi-∑j≠irjiej-εi（6）
一階條件為：
Uigi=α(m-gi)-βexpgi-∑j≠irjiej-εj=0，即：
βexpg*i-∑j≠irjiej-εi=αm-αg*i（7）
考察二階條件：
2Uig2i=-α-βexpgi-∑j≠irjiej-εj<0
二階條件滿足，因此g*i即為實現Ui最大化的經濟增長率。
由（7）式不易求出g*i的顯性解，但我們可以通過圖形來考察g*i的特征。由（7）式可知，g*i實際上是曲線y=αm-αg*i和y=βexpg*i-∑j≠irjiej-εi的交點。在y-gi平面上繪制出這兩條曲線，在第一象限必然存在惟一交點，并且交點的橫坐標小于m（圖1）。這就是說，地方官員i在已知中央政府的最優反應（即4式）的情況下，會酌情掌握工作努力程度，使本地區達到一個正的經濟增長率g*i。g*i小于m是由（4）式的特征決定的，因為地區i的經濟增長率每提高一個單位，中央政府給官員i的待遇增加（m-gi）個單位，理性的地方官員不會使本地區的經濟增長率超過m。
四、最優經濟增長率的影響因素
第一，當m增大時，g*i增大。這意味著當中央政府更加偏好經濟增長時，對每單位經濟增長率的提高會給予更多的獎勵，地方官員會基于獲得更好待遇的考慮更為努力工作，從而提高經濟績效。
第二，當α增大時，g*i增大。這是因為，中央政府給予地方官員的待遇給其帶來的邊際效用提高了，因而其努力工作以爭取更好經濟績效的動機增強了。
第三，β越大，指數曲線越向上移，g*i的位置越向左移，即g*i越小。這是由地方官員的效用函數決定的，因為官員努力工作，促進本地區經濟增長，一方面會獲得中央政府的獎勵，但另一方面努力工作會給官員帶來負效用（-βei的含義便是如此）。所以，工作努力帶給官員的邊際負效用越大（β越大），官員的努力程度越低，該地區的經濟增長率越低。
第四，∑j≠irjiej+εi越大，指數曲線越向下移，g*i的位置越向右移，即g*i越大。這表明外部因素和隨機沖擊對地區i經濟績效的影響作用，如果其他地區對地區i的影響作用之和為正（∑j≠irjiej>0），或者發生一個對經濟增長有利的隨機沖擊（εi>0），則會在官員i努力的基礎上，使地區i的經濟績效更上一個臺階，反之則相反。
五、無激勵機制下的最優增長率
假定中央政府并非根據地區經濟發展績效給地方官員提供相應待遇，那么地方官員將不考慮自身所獲待遇的問題，而只是單純地考慮本地區的經濟發展狀況和自己付出的努力，此時地方官員的效用函數為：
Ui=αgi-βei（8）
為了便于比較，（8）式中的系數與（2）式相對應。可見，不存在激勵機制時，地區i的經濟增長是官員i獲得正效用的唯一源泉。
將（1）式代入（8）式，求一階條件，可得：
Uiei=αei-β=0（9）
則e′i=αβ。因為2Uie2i=-e2i<0，所以二階條件成立，e′i可使Ui達到最大化。將e′i=αβ代入（1）式，得：
g′i=lnαβ+∑j≠ieji+εi（10）
g′i即為不存在激勵機制時地區i的最優增長率。我們考察g′i與g*i的大小，即考察中央政府運行激勵機制是否能給地方官員足夠的動力，使其努力發展地方經濟從而使本地區的經濟增長率有所提高。
由（10）式可得：
βexpg′i-∑j≠irjiej-εi=α（11）
用（7）式除以（11）式，得到：exp{g*i-g′i}=m-g*i。整理可得：
g′i=g*i-ln(m-g*i)（12）
顯然，當m-g*i<1時，g*i
六、小結及政策含義
本文構造了一個中央政府和地方官員進行博弈，最終決定各地區經濟增長率的模型。首先，地方官員在求解自身效用最大化的過程中決定本地區的最優經濟增長率。其次，中央政府根據各地區的經濟績效來給予地方官員不同的待遇。由于地方官員知曉中央政府的效用函數，即知曉本地區的經濟增長率會給自身帶來何種待遇，因而會選擇適當的努力程度使其所在地區的經濟增長率達到一個特定的水平。可以看出，在這種模式之下，各地區的經濟增長是在中央政府實行激勵機制的推動下得以實現的。
由上文分析可知，中央政府在設計這套激勵機制時，特別需要把握好激勵強度的大小，只有安排好合理的激勵強度，才可以實現合意的經濟增長速度。如果激勵強度不足，則在激勵機制之下，地方官員考慮到本地區經濟增長過快會對自身待遇產生不利影響，于是發展經濟的動力不足，這將會使其所在地區的經濟增長率小于沒有中央政府激勵時的增長率。反之，如果激勵強度過大，地方官員發展本地區經濟的動力充分膨脹，會不惜一切代價促進經濟增長率的提高，這樣將使本地區經濟增長過快，出現過熱的狀況，危及各種安全。
因此，在現實中，中央政府在安排激勵強度方面煞費苦心，而且在改革的進程中，一直對激勵強度進行調整。20世紀80年代初以來，中央政府開始下放經濟管理權給地方，增強地方政府的自主決策權，并且進行了財政分權改革，將很多財權下放到地方，實施財政包干，使地方可以同中央分享財政收入。與此同時，官員晉升的標準由政治表現為主轉變為經濟績效為主。這一切都是中央政府對地方官員發展經濟給予更多更好待遇的體現。然而，進入20世紀90年代以來，中國經濟逐步呈現出過熱的狀況，特別是從1992—1994年，GDP增長率持續在13%以上。本文GDP增長率均指實際GDP增長率，由《中國統計年鑒》（2007年）中的數據計算而得。中央政府意識到先前實行的激勵機制強度過大，于是進行調整。1994年，中央將財政包干改變成分稅制，中央財稅收入的比重大幅度上升。隨后，中央政府陸續將一些對經濟發展具有重要作用的管理部門由從前的“塊管”變成了“條管”，如地方的工商、稅收、土地管理等部門均在國家總局的領導下行使職能。這就是中央政府有意降低對地方官員發展經濟給予獎勵的體現，由此，地方官員發展本地區經濟的動力有所減少，經濟增長率有了溫和的下降。從1980—1994年，在中央政府的強激勵下，中國GDP年均增長率為10．11%，而1995—2006年間，在行政分權和財政包干激勵有所減弱的情況下，GDP年均增長率降至9．38%。增長率的下降體現出激勵強度下降使地方官員發展經濟的動力減弱的現實；但下降幅度較小說明中央政府的激勵強度仍然保持在較高的水平，例如晉升激勵依然存在，本地區的經濟增長率達到中央政府合意的水平將有利于地方官員的政治前途，因而發展經濟的動力沒有太大幅度的減弱。
在未來，中央政府面臨的一個課題是，將科學發展觀的內涵融入到這套激勵機制當中，站在整個國家的角度確定最優的效用函數從而確定最合意的激勵強度。在這樣的激勵機制運行的背景下，地方官員將會選擇有利于整個國家的工作努力程度，使各地區的經濟真正實現持續、健康的發展。
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The Incentive Mechanism of Central Government and Local Economic Growth：
A Theoretical Framework
Abstract：Taking the incentive mechanism of central government as background，we develop a model in which central government and local officials counteract to form economic growth rate in local area．We bring both administrative and fiscal incentive and promotional incentive local officials confront into a uniform framework，and reveal how the incentive mechanism affecting Chinas economic growth．We draw our conclusions as follows．In China，local economic growth has been forced by the incentive mechanism of central government．Central government should design the proper intensity of incentive，which can guarantee an ideal economic growth rate．
Key words：Central government；Local officials；Incentive mechanism；Economic growth rate
（責任編輯：劉 艷）
注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”
