當前我國就業形勢的特點和變化

[摘要]文章通過2008年的調查數據，以就業問題為主題，分析當前我國就業形勢的特點和變化，并對擴大和促進就業提出相應的政策建議。我國城鄉就業狀況的基本特點表現為：市場化導向的就業制度初步形成；勞動力市場靈活性增強，非正規就業成為重要的就業形式；非農就業成為農村居民重要的就業經歷。我國城鄉就業方面存在的問題主要有：失業問題有所加?。环钦幘蜆I人群的社會保障水平及就業質量亟待提高；城鄉隔絕的就業制度雖被打破，但城鄉分割的就業市場依然存在。擴大和促進就業的相關建議主要包括：實行就業優先的經濟振興計劃；更加積極地鼓勵和規范靈活就業；重視把農民工轉變為新市民的社會意義；重視職業教育，尤其是高等職業教育的發展，提高勞動力素質；逐步建立調查失業率的監控和公布制度。

[關鍵詞]就業形勢；就業制度；非正規就業；非農就業

[中圖分類號]C913.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769(2009)02－0097－07

近若干年來，由于中國經濟高速增長，就業形勢相對平穩。但自2008年下半年以來，國際金融危機對我國的影響日益顯現，就業形勢變得十分嚴峻，很多中小企業出現經營困難和裁員現象，大量農民工返鄉，大學生就業難問題也更加突出，就業成為當前民生問題的焦點。

中國社科院社會學研究所于2008年5月至9月，采用分層多階段抽樣方式，開展了第二次“中國社會狀況綜合調查” (GSS2008，CASS)，覆蓋全國28個省市區的134個縣(市、區)、251個鄉(鎮、街道)和523個村(居委會)，共成功人戶訪問了7139位年齡在18—69歲的居民，調查誤差小于2％，符合統計推論的科學要求。這次調查以民生為主題，涉及到收入、消費、就業、教育、醫療、社會保障等諸多方面的內容，本文依據此次調查數據，以就業問題為主題，分析當前我國就業形勢的特點和變化，并對擴大和促進就業提出相應的政策建議。

一、我國城鄉就業狀況的基本特點

中國經過30年改革，一個以計劃分配、單一所有制和城鄉隔絕為特征的舊就業格局消失了，一個以市場化導向、多種所有制和城鄉流動為特征的新就業格局基本形成。在這一市場化轉型過程中，就業問題一直是我國社會經濟發展中的關鍵問題，而且在諸多方面面臨著兩難選擇：一方面由于人口基數龐大，造成勞動力供給過剩，另一方面由于勞動力結構不合理，出現了局部的和一定時期的勞動力短缺現象(如民工荒、技工荒)；一方面經濟高速發展創造了大量新的就業崗位，另一方面大量新增勞動力和農村剩余勞動力需要就業和轉移；一方面我國需要發展勞動密集型企業以便有利于增加就業機會，另一方面我國又需要轉變經濟增長方式，加快發展技術和資本密集型企業。在這種復雜的和快速變化的就業形勢中，中國的新型就業格局呈現出一系列新的特征。

1 市場化導向的就業制度初步形成

改革開放以來，經過一段時間的雙軌制就業體系的過渡，我國最終確立了市場化導向的就業制度改革方向，其基本目標是穩步培養和推進勞動力市場的發展，建立以市場配置為主導的勞動力市場。

第一，勞動合同制成為市場化導向就業制度的基礎。作為突破計劃經濟下的僵化就業體系的第一步，在1980年，勞動合同制試點開始實施。進入1990年代勞動合同制改革全面推進，逐步瓦解了傳統勞動就業制度下的固定工制度。而2008年1月《中華人民共和國勞動合同法》的實施，則意味著勞動合同制改革由突破傳統就業制度、推進勞動力市場形成，轉向規范市場化前提下的勞動用工行為，保障勞動者合法權益。這一歷史性的轉變或許標志著我國市場化導向的就業體系初步形成。

本次調查結果顯示，國有企業及國有控股企業中84.1％的職工簽訂了勞動合同，三資企業中90.4％的職工簽訂了勞動合同，集體企業中59.8％的職工簽訂了勞動合同，而私營企業中簽訂勞動合同的職工比例也達到41.9％。同時我們也可以看到，由于《中華人民共和國勞動合同法》中對目前存在的勞動合同短期化問題做出了適當的規范，因此，非公有制企業在2008年1月以后重新簽訂勞動合同的職工比例相對較高，其中三資企業更達到38.3％。

第二，勞動力自由流動日益頻繁。市場化導向就業制度的根本特征之一，便是勞動力在就業市場中的自由流動。正是這一流動的存在，才使勞動力的市場配置得以實現。長期以來，我國城鎮勞動力經行政手段分配至單位后便基本固定下來，很難按照個人意愿進行流動。而改革以來，勞動力的自由流動成為市場化導向就業制度形成的重要基礎。從調查結果看，就城鎮人口而言，1970年代進入初職的人平均在1.91個單位工作過，1980年代進入初職的人平均在1.99個單位工作過，而1990年代進入初職的人平均在2.01個單位工作過，而2000年以后進入初職的人雖然工作年限較短，但其平均工作過的單位數量也達到了1.58個。這一結果雖不能全面描述建國以來我國勞動力工作流動的總體狀況，但我們可以從當前城鎮就業人員的工作單位變更狀況中，看到改革以來城鎮勞動力日益頻繁的流動。

第三，勞動力市場中介對就業的促進作用初步顯現。在市場化導向的就業制度中，勞動力市場中介扮演著重要的角色，它作為勞動力資源配置的專業化機構，在勞動力就業過程中發揮著節約求職成本、降低求職風險的重要作用。受中國傳統的人際交往特征影響，以個人社會關系網絡為基礎的勞動力求職模式在市場化導向的勞動力流動中依然占據重要位置，在調查中，66.7％的失業人員以委托親友找工作的方式求職；但我們也看到，14.9％的人曾以在職業介紹機構登記的方式尋找工作，10.5％的人曾以參加招聘會的方式尋找工作，而采取由政府及單位安置方式尋找工作的比例僅為4.1％。

2 勞動力市場靈活性增強，非正規就業成為重要的就業形式

由于目前我國勞動力供給過剩及國有企業轉型中存在的大量下崗人員，1990年代中期以來，鼓勵靈活就業作為我國政府積極的就業政策的重要舉措之一而得到推廣。由于靈活就業以其門檻低、渠道廣、進退靈活等特點，在勞動關系、勞動時間、勞 動報酬、工作場地等方面與傳統的主流就業形式有較大區別，因此由其而產生的非正規就業問題逐漸被人們關注。國際勞工組織在2002年討論了“非正規”概念，從經營主體角度，將“非規部門”分為三類：微型企業、家庭企業、獨立服務者。吳要武、蔡叻在2006年根據國際勞工組織對非正規就業的定義，結合中國轉型過程中的特殊性，界定了9類非正規就業者。 并根據中國勞動和社會保障部2002年的全國66個城市“城市就業與社會保障”抽樣調查數據，推斷我國非正規就業比例在40.3％－45.2％，非正規就業數量在6551.5－7512.5萬人。

在2008年中國社會狀況綜合調查中，我們參照吳要武、蔡昉的分類標準，對就業人口進行了劃分，結果表明：被調查者中非正規就業數量占全部非農就業人數的49.8％。由此可見，非正規就業已成為我國非農就業中重要的就業形式，而勞動關系也日趨復雜化。

從調查結果看，被調查者中的非正規就業人群以初中及以下教育程度中老年人為主。在教育程度方面，教育程度越低，其人群中非正規就業比例越高。初中以下各類教育程度人群中，非正規就業者比例在60％以上；而大專以上學歷者中，正規就業者比例在78％以上。在年齡方面，39歲以下人群的非正規就業比例在40％－45％左右，而40－59歲人群的非正規就業比例在50％－60％左右，60歲以上人群的非正規就業比例達到77％以上?？傮w而言，非正規就業人群中，35歲及以上者占73.93％。在戶籍方面，農村戶口非農就業人員中近2/3屬于非正規就業，而城鎮戶口中非正規就業比例為40.4％。表明農村勞動力從事非農就業的最主要形式是非正規就業。

3 非農就業成為農村居民重要的就業經歷

改革開放以來，隨著我國工業化、城市化進程的加快，以及人口流動政策的逐步放松、城市食品等供給制度和勞動用工制度的變化，大批農村富余勞動力離開土地，他們或以“離土不離鄉”的方式進入本地鄉鎮企業務工，或以“離土又離鄉”的方式進入城市務工經商，從而形成了20世紀80年代以來我國社會經濟發展中規模龐大、作用巨大的新型勞動力大軍——農民工群體。到2004年兩者合計約達2億人，他們成為我國工業化和城市化建設中的重要力量。

農村勞動力的非農就業在一定程度上松動了以往城鄉隔絕的就業體系。從調查結果看，農村家庭中，至少63.8％的農村家庭成員曾有非農就業的經歷，而目前仍有成員從事非農職業的家庭至少占55.7％。就個人而言，43.25％的人有著非農就業的經歷，其中1/4的人在從事非農職業后現回鄉務農，目前仍有26.41％的農村戶籍人口正在從事非農職業。這就意味著全國7億農村戶籍人口中，有3億人有過非農就業經歷，而其中的近0.8億人回到鄉村，重新務農。

改革以來的農村戶籍人口非農就業經歷塑造了三個不同群體，即非農就業群體、非農就業后回鄉務農群體、無非農就業經歷的務農群體。他們在個體特征上有著較為明顯的區別。

非農就業后回鄉務農群體男性占63.7％，平均年齡為43.2歲，35－54歲的占56.9％，教育程度以初中為主，高中及以上的占9.6％，這一方面表明早期農村居民非農就業以男性居多，另一方面個體生命周期在農村中年非農就業人員回鄉方面起著較大的作用；而無非農就業經歷的務農群體則以女性占多數，其比例為62.2％，平均年齡48.27歲，40－59歲的占62.7％，教育程度則以小學及以下教育程度為主，高中及以上的僅占4.0％，表明性別及教育程度是早期農村居民非農就業的主要影響因素；非農就業群體中男性占55.4％，平均年齡為38.7歲，44歲以下占70.2％，教育程度以初中為主，高中及以上的占22.0％。兩性差距的縮小，表明隨著近年來女性受教育程度的提高，其有非農就業經歷者較以往有所增加。

二、我國城鄉就業方面存在的問題

在我國勞動力市場形成和發育的過程中，農民工流動就業、下崗職工再就業、擴招后的大學生就業，以及逐漸為人們所關注的非正規就業等，構成了我國就業方面突出的群體性問題。

1 失業問題有所加劇

改革以后，因知識青年回城和國有企業職工下崗，曾有過兩次政策性或體制性原因造成的較大規模的失業現象。而目前隨著市場導向就業制度的初步建立，國內外經濟狀況波動對我國就業市場的影響也越來越明顯。

過去我國曾長期回避失業率問題，實際上，直到1994年，我國才正式使用“失業”和“城鎮登記失業率”概念。從公布的失業率統計看，無論是城鎮登記失業人員年末人數、城鎮登記失業率還是城鎮調查失業率，自1990年代以來總體均呈上升趨勢，尤其是2000年以來三項數據均在高位運行，其中城鎮登記失業人員年末人數近年達到800萬人以上，登記失業率也達到4％以上，調查失業率則在2000年達到8.12％后，2001—2005年大致穩定在5％－6％。我們這次依據的2008年調查數據顯示，城鎮登記失業率達到9.6％。

第一，就城鎮失業者構成看，初中及以下教育程度中年人群成為失業者主體。其中：

在城鎮失業者教育程度方面，小學及以下占15.9％，初中占40.1％，高中(含中專、技校、職高)占33.0％，大專及以上占11.0％，表明失業者以初中以下教育程度為主，但大專及以上人群也占一成以上。

在城鎮失業者年齡方面，24歲及以下占11.5％，25－34歲占19.4％，35－44歲占29.5％，45－54歲占29.5％，55歲及以上占10.1％，表明失業者以35－54歲的中年人為主，但34歲及以下的青年也占近1/3。

在戶籍方面，農村戶口占16.7％，城鎮戶口占83.3％，表明農村進城務工人員在城鎮失業者中已占一定比例。

從失業年數看，不足1年的占21.3％，1年的占10.6％，2年的占5.9％，3年的占6.9％，4年的占5.3％，5年及以上的占50％。表明在2008年失業人口增長迅速的同時，以往的長期失業人口的比例也居高不下。一般而言，長期失業將導致失業者就業能力減弱，再就業難度加大。

第二，城鎮失業者的社會保障程度較低。目前的城鎮社會保障依就業類型、所屬行業存在較大差異。都陽、高文書用2003年中國社科院人口與勞動經濟研究所的“流動人口社區調查”數據，對比了本地勞動力與民工的參保情況。其中，單就本地勞動力而言，養老保險的參保比例在77.35％，其中正規就業人員在60％－80％，而自雇者僅為30％；醫療保險的參保比例在70.23％，其中個體工商戶為30.77％，自雇者力35％；失業保險的參保比例在37.13％，其中私營企業僅為4.35％；工傷保險的參保比例為29.08％，其中私營企業為13.04％。就行業而言，社會服務業就業人員的各項參保比例均低于其他行業。

本次調查所顯示的城鎮就業人員向各項社會保障參保率較低，而城鎮失業人員的參保率等低于就業人員。僅城鎮最低生活保障一項失業人口的擁有比例略高于就業人口，其余各項均遠低于城鎮就業人員。

第三，城鎮失業人口家庭面臨的生活壓力高于城鎮就業人口家庭。調查表明：城鎮失業人口家庭遇到的生活壓力問題比例在大部分項目上高于城鎮就業人口家庭，“物價上漲，影響生活水平”、“家人無業、失業或工作不穩定”、“家庭收入低，日常生活困難”列城鎮失業人口家庭遇到的生活壓力問題比例最高的前三位，其中“家人無業、失業或工作不穩定”、“家庭收入低，日常生活困難”兩項高于城鎮就業人口家庭25％以上。

第四，潛在失業者群體的存在值得關注。在調查中可以看到一個城鎮無業者群體的存在，其規模略小于失業者群體，但其同樣為適齡勞動力群體中有能力就業的人群。他們與失業者的區別，僅在于調查時表示其沒有找工作，因而按照失業率計算標準被劃分到城鎮無業者群體，排除在經濟活動人口之外，但他們又表現出明確的就業意愿。在有關失業問題的研究中，通常稱其為“潛在失業者”。從人群特征看，我們可以發現，這是一些由女性為主體(女性占68.1％，男性為31.9％)，教育程度初中及以下占67.6％的人，其中73.3％是2000年及以后失去工作的。而從年齡構成看，城鎮無業者群體偏高，45歲以上占58.8％；城鎮失業者群體則以35－49歲居多，占47.6％。可以推測，同樣失去工作后，中青年人偏向于找工作，而成為失業者；以中老年女性為主的人群則放棄尋找工作，而成為潛在失業者。但這僅僅是統計指標上的分別，而對于這些無業者來說，其生活狀態與失業者無異。就城鎮失業者和城鎮潛在失業者合計規模而言，則在被調查者中，兩者合計人數約占城鎮經濟活動人數的16.6％。因此，我們應給這些城鎮潛在失業者以與城鎮失業者同等的關注。

2 非正規就業人群的社會保障水平及就業質量亟待提高

在我國適度推進靈活就業政策中，增加就業的靈活性與強化就業的安全性，始終是人們關注的焦點，其中非正規就業人群的社會保障及就業質量等問題尤為突出。從本次調查的結果看，非正規就業人群普遍存在社會保障程度和工資收入較低、工作時間較長等問題。

從社會保障程度看，非正規就業人群享有的社會保障比例較低。正規就業人群中62.3％的人有城鎮基本養老保險，而非正規就業人群中僅為19.5％；正規就業人群中67.4％的人有城鎮職工基本醫療保險，而非正規就業人群中僅為14.8％：正規就業人群中45.8％的人有失業保險，而非正規就業人群中僅為4.3％；正規就業人群中41.7％的人有工傷保險，而非正規就業人群中僅為5.2％；正規就業人群中5.4％的人有城鄉最低生活保障，而非正規就業人群中為3.4％。

從工資收入看，正規就業者平均月工資收入為1896元，非正規就業者為1085元；正規就業者中月工資收入在999元以下的占17.5％，而非正規就業者中則占52.3％。

從周工作時間看，正規就業者平均周工作時數為46.25小時，而非正規就業者為56.91小時，吳要武、蔡昉的分析結果也表明，正規就業者平均周工作時數為42.99小時，而非正規就業者平均周工作小時數為51.79小時；正規就業者工作時間在59小時以下者占89％，而非正規就業者則占59.3％。

3 城鄉隔絕的就業制度雖被打破，但城鄉分割的就業市場依然存在

農村戶籍人口中的日益普遍的非農就業經歷打破了長期以來城鄉隔絕的就業制度，為農村勞動力轉移、促進我國城鎮化建設創造了條件。但由于種種因素的影響，農村戶籍人口的非農就業尚未充分實現經農村勞動力向城鎮的轉移，進而通過農村進城務工人員在城鎮的社會融入，最終達成農村人口向城鎮人口的轉變。這其中，城鄉就業市場的分割狀況是重要的原因之一。

這一城鄉分割的就業市場主要表現在兩個方面：第一，城鄉分割為城鎮戶籍人口幾乎不愿參與的農村就業市場和農村戶籍人口有限參與的城市就業市場；第二，城鄉就業市場中又依據正規部門與非正規部門、國有(集體)與非國有進一步分割。從調查結果看，城鎮戶籍人口在城鎮就業市場的各領域均占有絕對優勢，其中在國有(集體)單位全職就業比例達到96.7％；而農村戶籍人口在農村就業市場中占較大比例，但他們在城鎮就業市場中，也僅有10.7％的人參與其中，且主要集中于非正規就業領域。

這一城鄉分割的就業市場的存在，使農村戶籍人口通過從事非農職業以實現徹底的非農化的空間受到抑制。在戶籍制度限制、城市就業機會少、生活成本高以及務工收入低、社會地位低、工作生活條件差以及與家人分離等因素影響下，回鄉務農成為這些從事非農就業的農村戶籍人口的最終選擇。從相關調查結果看，據農村家人估計，外出農民工89.7％會回家；農民工自己認為56.6％的人在未來打算回家鄉，但絕大多數農民工視家鄉為自己的歸宿。這就導致了前面提到的農村以中年男性為主體的非農就業后回鄉務農群體的出現。而這種非農就業也僅僅作為一種重要經歷而存在。

三、擴大和促進就業的相關建議

改革30年來，市場化導向就業制度的初步確立，為我國經濟發展奠定了以市場效率原則配置的勞動力基礎。隨著這一就業制度的確立，繼續推進積極的就業政策、加快建立與就業相關的社會保障體系、著力改善就業環境、進一步提高勞動力素質就成為今后面臨的主要問題。在當前國際金融危機對我國經濟和就業產生深刻影響的背景下，我國必須實行更加積極的就業政策，以度過當前的就業難關。

1 實行就業優先的經濟振興計劃

隨著我國產業結構的升級，我國經濟增長的就業彈性持續下降，20世紀90年代，GDP每增長1個百分點，就業人數平均增加80萬人左右。2003年以來，我國進入“高增長、低就業”時期，2003年就業彈性系數為0.1，2005年以來更降到0.08，GDP每增長1個百分點，就業人數僅增加63萬人。在這種情況下，相當的投資增長計劃，都可能是“低就業”甚至“無就業”增長計劃。所以，應當實行就業優先的經濟振興計劃，投資盯住就業，把促進就業作為振興經濟的首要目標。

2 更加積極地鼓勵和規范靈活就業

鼓勵靈活就業是各國應對失業問題的措施之一，近年來一些發達國家的非全日制就業人員占全部從業人員比重也不斷上升，而發展中國家則更將促進靈活就業作為解決就業問題的重要手段。從本次調查的情況看，目前非正規就業人群占全部非農就業人員的49.8％，表明非正規就業形式現實地承擔著擴大就業的重任。

對于非正規就業人員中的自營勞動者而言，其就業動機完全是出于生存的需要，而非完全是其個人的意愿選擇，因此在相關政策、措施方面必須以低門檻為原則。除了在簡化自主經營手續、減免稅費等外，還應強化城鎮管理部門的服務意識，為自主經營者創造良好的經營環境和經營條件。

對于非正規就業人員中受雇于他人的勞動者而言，加強其勞動權利保護便成為重要方面。有關研究表明：自1990年代中期以來，勞動爭議案件數量呈攀升之勢，而其原因在一定程度上與非正規就業大量增加、勞動者法定權利得不到保障有關。勞動條件、工作環境的惡化使勞動者的就業穩定感下降，也是造成短期失業率升高的主要原因之一。

3 重視把農民工轉變為新市民的社會意義

目前大中城市在戶籍制度、分割的城鄉就業市場等方面對農民工定居產生了較大的推力，導致外出務工農民工無法在大中城市定居和就業，1/4左右的農民工最終在其生命周期的影響下，選擇回鄉務農。隨著我國戶籍制度改革的方向由全面改革轉向以小城鎮戶籍改革為重點轉移，本地城鎮在戶口制度上對務工農民工定居的制度性排斥力量減弱，有助于非農就業的農村居民徹底離開土地，促進農村非農化與城鎮化的同步發展。

與1990年代初期第一代農民工將非農就業經歷更多地視為收入增加的渠道不同，2000年以來的進城務T農民對其非農就業經歷有著提高自身及子女社會經濟狀況和社會地位狀況的期待，城鄉間因就業而發生的個人地理空間流動中，開始包含著以城鄉差異為基礎的個人向上社會流動的愿望。近年來一些大中城市出現的進城務工農民隨遷子女接受流入地義務教育人數逐年上升的現象，就表明新一代農民工在進城務工提高收入的同時，希望分享城市優質教育資源以改善子女的受教育條件。因此，通過非農就業從而實現在城鎮的定居已逐漸成為農民工外出務工的生活預期和決策機制的組成部分之一。

受全球金融危機影響，原在東部發達地區務工的部分農民工開始回流。但與以往農民工回流主要以回鄉務農為主的情況不同的是，此次農民T回流過程中“回城不回鄉”成為重要特點，農民T回流的首選地區是本省的城鎮而非原籍農村。這就給今后的農村勞動力流動提出了新的問題，傳統的城鄉人口流動理論所揭示的農村勞動力單向一次性或分階段在城市流動－沉淀模式，或許會在我國特殊國情下，演變為雙向的流出－回流一沉淀模式。因此，在中小城鎮就業政策及就業環境同步改善的前提下，這一流出－回流－沉淀模式將對我國城市化發展帶來新的變化。目前的農民工回流與農民工在城鎮流動一定居的生活預期結合，將成為現實意義上的我國農村人口城市化的途徑。

4 重視職業教育，尤其是高等職業教育的發展，提高勞動力素質

勞動者的就業狀況、就業質量與其個人教育程度密切相關，同時全社會勞動力素質水平也決定了我國社會經濟發展的質量、規模，因此提高勞動力素質，有助于從根本上解決目前在就業方面存在的結構性問題，為經濟增長方式的轉變提供人力資源保障。自1990年代末普通高中快速發展，普通高等教育擴大招生后，我國職業教育發展一度倒退，規模縮小，生源質量下降，教師流失。盡管近年來我國職業教育有所恢復，但總體上與社會經濟發展要求存在一定的差距。在高等教育方面，普通高校精英教育比例較大，高等職業教育比例較小，且存在著過分強調學科知識教學、忽視職業崗位實踐的問題。因此調整高等教育結構，加快高等職業教育的發展，是從可持續發展的角度解決就業問題的必然選擇。

5 逐步建立調查失業率的監控和公布制度

失業率數字一般被視為能夠反映整體經濟狀況的指標，在社會統計比較發達的國家，失業率往往是每個月最先發表的經濟數據，所以它是市場上最為敏感的月度社會經濟指標。很多國家都是根據失業率來調整利率、工資價格等。失業率同時也是重要的社會指標，是社會政策調整的重要依據。所以，現在多數發達國家和地區，每月都要公布失業率，每季度要公布調整后的數據。我國應按照國際可比較的失業率統計口徑，設立專門的城鎮調查失業率的統計、監控和公布制度，使失業率指標成為宏觀決策的主要依據。