群體性事件應對的微觀系統重構

摘 要：在群體性事件應對中，不僅要考慮宏觀的政策制度安排，還應重構操作性的制度系統，包括預防體制中的矛盾糾紛排查調處系統、社區控制體制、減壓機制，事件現場處置系統中的治安接處警系統、對話系統、第三方調停系統、善后系統，以及全過程的輿論監督系統。

關鍵詞：群體性事件；公共危機；缺失；制度

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）06-0086-04

在應對群體性事件方面，以往的討論多從宏觀著手，側重以政府組織管理體制、社會保障體制、公平正義理念的引入、經濟發展、地區或城鄉均衡為對策。與宏觀制度重構同樣重要、但卻更為迫切的是從微觀制度層面著手，進行系統重構。這至少包括事件發生前的預防體制、事件中的處置機制和善后機制，還應包括整個過程中的輿論監督機制。

一、預防體制

梳理并重構矛盾糾紛排查調處系統。地方政府應本著“早發現、早報告”的原則，對轄區內現實及歷史上存在的各類矛盾和糾紛，對可能導致群體性事件、影響社會穩定的問題進行摸網排查，全面掌握第一手資料。實行專項排查與集中排查相結合。排查不但要包括存在的隱患、產生的苗頭，而且對于過往的群體性事件可能反復的問題進行復查，并將排查結果進行歸類整理。

對于排查中突出的矛盾糾紛和重大的誘致因素，地方政府要按照“歸口管理、分級負責”的原則和“一個問題、一名領導、一個班子、一套方案、一抓到底”的要求，落實矛盾糾紛調處責任單位、責任領導和措施，了解掌握矛盾糾紛的基本情況，掌握相關法律政策依據，做好思想、政策、法制教育工作，依法妥善解決問題，消除隱患。建立健全多元調處機制，充分發揮各級黨政組織、人民調解組織、審判機關、行政復議機構與仲裁機構的作用，綜合運用法律手段、經濟手段、行政手段和教育、協商、聽證、調解、仲裁、判決等方法，把矛盾糾紛調處納入有序的軌道。要變上訪為下訪，切實深入到矛盾激化地和相對集中地區，解決突出問題，重樹困難群體和弱勢群體對政府、對法律的信心。

引入社區控制體制。社區的社會控制是指社區對影響社區社會秩序的社會問題、社會矛盾與社會沖突、反社會行為及其他非穩定因素的有機整合和制約，是社會運行系統的重要環節，在預防弱勢群體聚集、上訪、游行等過激越軌行為中能夠發揮獨具特色的結構作用。就此而言，切實加強基層社區組織建設、實現社區職能的專門化和專業化更具有現實意義。尤其要大力培育和發展社區的服務、管理和控制功能，切實提高社區的社會控制能力。要建立和完善政府職能部門與基層社區自治組織相結合的社會控制體系和運作機制，構筑維護社區穩定的網絡，最大限度地發揮綜合預防的效能。要發揮社區社會救助與保障制度的作用，幫助和扶持社區弱勢群體，有效緩解社會不公現象引起的社會矛盾，強化社區的控制功能。社會控制不能僅僅局限于自身單一功能的發揮和具體事務的解決，而應追求社區和諧發展中有形力量與無形力量高度耦合形成的系統控制力。

重塑上下溝通的減壓機制。既往的體制沉淀使社會信息傳遞呈現出自上而下、由內而外的單向特征，信息向上的傳遞渠道極為狹窄。現代網絡的普及為地方政府提供了新生的技術手段，便于建立更便捷、更可接近的制度性上下溝通渠道，使公眾的意見和建議能夠及時反映到政府各層級，并得到及時處理。重塑上下溝通的減壓機制能使弱勢利益群體感到政府和社會的關心、關注，以利于激烈情緒的緩和、緩解，為通過正常方式解決問題打下基礎。重塑包括三方面內容：一是繼續保持暢通的信訪渠道。信訪工作重要性不應受制于領導人的重視與否，也不應受制于群體性事件的發生頻率，這是信訪制度化的重要標志；二是發展各類社會信息的報道和反饋機制，如大眾媒體的讀者、聽眾、觀眾來信，各部門設立的公開電話、投訴電話等，使群眾表達、宣泄渠道更加多樣化和有成效；三是不斷創新，推出領導直接接待群眾制度、與群眾面對面對話制度、民主評議干部制度、聽證制度、公示制度等，規范公眾宣泄減壓機制的制度建設。

二、事件現場處置系統

群體性事件現場由于人數眾多、情況復雜，處置必須以協商、對話、疏散為主，輔以必要的法律震懾。一般由發生地和主要參與人員所屬地的縣市區黨委、政府成立領導小組，負責指揮、協調事件的處置，重大群體性事件的處置由黨政主要負責人直接指揮。同時，成立現場指揮部，組織工作力量，趕赴現場進行處置，由責任單位領導出面協商、對話、談判，社會治安職能部門負責控制局勢，防止事態失控。重構現場處置系統不僅要有傳統的治安接處警系統，還可引入對話系統和第三方調停系統。

治安接處警系統。具體制度舉措包括：其一，公安機關在現場發生或即將發生下列情形：圍堵、沖擊黨政機關和重點要害地區，進入城市中心區段非法集會、游行、示威，阻斷交通要道，械斗、騷亂，呼喊、張掛誹謗性口號、標語，發生打、砸、搶、燒等違法行為之一時，要立即出動處置性警力進入現場，并根據情況采取相應的強制措施，使用必要的警械，控制事態；其二，公安機關可以根據情況依法采取以下現場管制措施：封閉現場和相關地區，未經檢查批準，任何人不得進入；設置警戒帶，劃定警戒區域；實行區域性交通管制；守護重點目標；查驗現場人員身份證件，檢查嫌疑人員隨身攜帶的物品；其三，公安機關可以根據現場情況，依法采取下列強制措施；發布命令或通告，責令圍觀人員立即離開現場，責令聚眾組織者立即解散隊伍，責令聚集的人員在限定的時間內迅速疏散；對超過規定時間仍滯留現場的人員，可以使用必要的驅逐性或強制性警械強行驅散，但應盡量避免傷亡；對經強行驅散仍拒不離去的人員或者進行煽動的人員，可以強行帶離現場或者立即予以拘留；對正在進行打砸搶燒的人員，應立即制止并帶離現場或者予以拘留；對群體性事件組織、煽動、串聯、挑起者，應予以警告訓誡、責令其停止違法活動。拒不改正、繼續進行違法活動的，依法給予治安管理處罰。構成犯罪的，依法追究刑事責任；對非法攜帶的武器、管制刀具和易燃易爆、有毒有害等危險物品以及用于非法宣傳、煽動的工具、標語、傳單等物品，予以收繳，并依法處理有關責任人員。

現場對話系統事件進展中，對話是緩解情緒、爭取時間、瓦解聯盟的有效措施。對話機制引入到處置群體性事件中，使本具有破壞力的事件成為了解民意、發現問題、教育群眾、查處部分單位嚴重違法行為以及取得民心的機會。

群體性事件中的對話與一般的對話相比具有一定的特殊性，如問題具體、時間緊迫、態勢緊急、形勢嚴峻、對話機會有限、信息資源不充分。在此條件下展開現場對話的一般程序如下：(1)表示愿意解決問題，要求派出代表。對話主體首先對群眾的意見和訴求表示關切，愿意通過某種方式解決問題，讓現場群眾感受到尊重和重視，看到問題解決的希望，然后要求群眾派出代表對話。一般而言，代表都是組織者，在群眾中有較高的威信。派出代表一方面可以就解決問題深入探討，另一方面可以重點展開教育爭取工作。如果可能，對話最好選擇相對安全和安靜的地方，讓當事人有時間和空間作出理性思考，否則對話雙方容易受到群體氣氛的渲染，導致冒險決策和談判破裂。(2)了解要求，尋找共同目標。在現場處置中，要重視對話宣泄功能。通過傾聽了解群眾的要求，穩定對方情緒，使群眾代表能夠理性地參與對話，解決問題。讓對方充分表達，澄清當事人的問題，了解他們的要求、底線等等。在明確對方要求的基礎上，告知對方解決問題的誠意，尋找共同目標，為彼此協商確立基礎。(3)澄清重要的事實，建立信任。雙方由于立場不同，對于一些事實，有不同的認識，甚至產生誤解，因此，在了解對方要求、建立共同目標之后，要盡量澄清一些重要事實，消除誤解，建立互信。信任是對話成功的重要心理基礎。(4)雙方對話，達到溝通、協商、理解和協定。在建立互信基礎上，圍繞問題展開對話。雙方溝通各自需要，相互協商讓步，最后達成損害最小的協定。只要雙方有解決誠意，達成協定不是難事。因為從現場群眾心理來說，已經付出很大代價爭取利益，如果無功而返很難下臺階，因此，如果在對話中爭取到一定利益，心理就有了成就感，避免了最壞結果。(5)實踐協議結果。在達成協議后，要積極主動地履行協議，特別是能夠馬上做到的要立即兌現，強化彼此信任，有利于疏散群眾。對于不能馬上兌現的，要明確到人負責落實，并將進展告知群眾。對于難以解決的部分，要向群眾做出說明和道歉。這樣才能根本解決問題，防止事件反彈。

有時現場形勢已經十分混亂，無法建立良好的對話渠道，處置方也要盡量做出對話態勢，例如使用單向對話方式，通過標語、橫幅和廣播告知群眾其行為的違法性和處置方的措施，以及警方將要采取的行動等等。

現場處置系統還可以引入“第三方”調停系統。在具體發生沖突的當事人之間，適當設立中立的“第三方”機構或組織進行調停，而避免政府直接擔當這樣的調停人，這樣就可以使免于政府同時成為當事人和調停人雙重身份的尷尬。“第三方”主要指非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，具有非官方性、獨立性和自愿性的顯著特點。在現代社會中發揮雙重功能。一個功能是提高公民社會自我組織、自救行動的能力，解決地方和社區弱勢人群面臨的問題。另一個功能是維護、幫助政府發揮作用，動用民間資源解決政府一時解決不了的難題。

地方政府在處置群體性事件過程中，可以選擇一批法律工作者、社會熱心人士、司法機關離退休人員、社會知名人士、民間權威者、社會杰出代表人物、民族宗教界的愛國知名人士等，成立各地的維護社會穩定協調組織，協助政府進行社會管理和緊急處置群體性事件。其作用定位在于：一是解決政府包攬一切的傳統做法，并在處理過程中充分與群眾進行對話、協商。由于協調組織具有非官方性特點，主要成員具有個人聲望及影響力、公信力，容易在群眾中產生親和力，得到公眾的積極配合和響應。而政府也可以從具體的事務中脫身出來，從矛盾的焦點和旋渦中解脫出來，更好地進行全局性指揮和調度。二是由財政撥付一定資金，成立維穩基金，由政府維穩機構和協調組織共同管理，以解決由于管理真空而引發的群體性事件。三是由協調組織對群體性事件的全過程實施全方位的客觀監督，在事件結束之后形成評估報告，對政府部門工作提出忠告、建議，減少政策決策失誤，并配合政府進行感情修補、彌合工作，從情感上拉近距離，消除創傷。

三、善后系統

現場事態平息，并不意味著問題的解決。只有從根本上消除引發群體性事件的因素，處理工作才算真正結束。善后系統也稱危機后的學習機制，其功能在于：其一，地方政府和有關部門應進一步解決好群眾的實際問題。對已經承諾解決的問題，應盡快兌現，決不能失信于民。對法律、法規、規章和政策有明確規定而沒有落實到位的，應不折不扣地加以落實。對因群眾不了解有關規定而存在誤解，或要求合理但一時難以解決的，應做好宣傳解釋工作。對有關政策措施不夠完善的，應及時修改完善；其二，及時依法對有關人員進行妥善處理，并以此教育干部群眾。一是對因管理不善、工作失職引發和激化群體性事件的公職人員，分別追究領導責任和直接責任，并公之于眾，以強化公職人員的群眾意識和責任意識，懲前毖后、治病救人。二是對從現場帶離的人員，進行必要的法制教育。對違法人員查清事實，依法處理，并進行廣泛的法制教育宣傳，使公眾認識到違法行為的危害性。不能因為事態平息就對違法行為和違法意識聽之任之，放松教育和引導，而必須增強群眾的法律意識，維護法制的權威；其三，認真排查自身工作中存在的問題，修訂完善政策措施，改進不足，派出工作組深入到群眾中去做工作。消除誤解，彌補感情傷害，爭取群眾支持，從總體上控制局勢，防止事件反復或醞釀成新的事件，并實行定期回訪制度，督導落實情況；其四，建立健全人民群眾向領導機關反映意見和建議的正常渠道，明確接待人員的職責范圍和信息傳輸程序，使民情民意得以合法、順暢表達。

四、引入輿論監督系統

前述表明，地方政府在應對群體事件等公共危機時，存在掩蓋消息、隔斷傳媒的現象。對媒體進行過多管制的傳統做法，產生了不少弊端。一是對信息的封鎖在技術上是做不到的，尤其在當今網絡時代，互聯網的迅猛發展更為不可能，只會適得其反地損害政府在群眾心目中的公信力。二是使傳言找到充足的市場，在沒有權威信息來源或者權威信息來源十分模糊的情況下，就會流言四起，這樣反過來又會增加群眾的恐慌情緒，流言只會止于真相。三是對具有國際影響的群體性事件，如果沒有及時披露，會給境外媒體留下口實，導致處置的被動。

在群體性事件處置過程中，媒體不僅可以及時監視導致事件發生的各種潛在因素，而且在應對群體事件等危機中，作為信息公開的窗口，可以報道、澄清事實；作為利益訴求的通道，可以協調各種關系；可以合理介入事件，發揮監督功能，引導社會公共輿論；還能體現注重人文關懷，作為社會的安全閥、減壓器。

公眾和媒體的監督作用對于政府在事件處理過程中減少失誤作用重大。發揮媒體在處置群體性事件中的監督作用，首先政府要充分認識媒體在事件處置過程中的積極作用，將新聞作為一種建設力量，實現媒體與政府的良性互動。其次要改變對新聞進行過多管制的傳統做法。政府有關部門作為新聞傳播的管理者，應該引導、調控新聞媒體對事實加以報道、解釋，支持傳媒發揮其環境監測功能和社會整合、解釋功能，主動負起應有的社會責任。再次是切實為媒體提供通暢的新聞渠道，保證政府渠道和新聞界本身渠道的正常化、規范化。最后充分重視網絡的媒介作用，避免網絡媒體可能產生的消極影響，營造有利于政府與社會的網絡輿論環境。同時，媒體應講究報道藝術，不斷提高對群體性事件傳播的引導水平，在不知不覺中傳達政府的聲音，在潛移默化中樹立政府的積極形象，在正確引導中維護社會穩定。□

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責任編輯：黃 杰