行政執法自由裁量權的合理限制

摘 要：限于法律的滯后性及內容的有限性，實踐中通常采取賦予執法者一定限度的裁量權，以便各類違法行為能得到公平公正的處罰，這就是自由裁量權。自由裁量權存在有其合理性，但在法律適用中也存在一些執法人員利用這一規則搞人情執法、關系執法，損害了執法機關的權威。因此，對自由裁量權應合理限制。

關鍵詞：行政執法；自由裁量；合理；限制

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）06-0068-04

自由裁量權，從字面理解，是合法合理地進行自由選擇、裁判的權力。由于立法內容具有有

限性和滯后性的特點，因此，這種通過立法直接或間接授權執法者自由衡量并決定執行結果以確保法律執行的公正、公平、合理的權限，廣泛存在于行政、司法過程中。本文僅限于討論行政執法過程中的自由裁量權。

一、行政執法自由裁量權行使中存在的問題

行政執法自由裁量權的存在，從運行的角度上說解決了行政過程中的實際問題，也能夠促進行政執法主體的自我轉型和職能更新。但行政執法自由裁量權畢竟是一種權力，和其他權力一樣，都有可能被濫用。

1.在執行幅度上濫用職權

對于某一類行為，立法上往往采取予以一定幅度的選擇權限，以便行政機關能夠根據行政行為的性質及相對人的情況采取靈活的管理措施。由于存在可以選擇的幅度，行政機關及其工作人員往往以“法律規定范圍內”為由濫用自由裁量權。一是“趨利執法”，一些行政機關以執法為創收手段，對違反相關規定的行為，一旦查實，一律從最重處罰；對一類行政許可行為，不分情況，從法定的最高標準收取費用。二是“關系執法”，即在執法過程中優親厚友，對待熟人、特權階層時應從重處罰的從輕處罰，當多收費的少收，給付中則當少給的多給等；當行政執法的對象是陌生人或普通群眾時則采取相反的態度。三是“假公濟私”，以降低處罰、收費幅度，提升給付、賠償標準等方式，使國家受損，行政相對人得益。在執行幅度上濫用職權，是自由裁量權運用過程中存在的最普遍的問題，也是自由裁量權最容易被濫用的一種方式。

2.在選擇方式上濫用職權

行政機關在選擇具體行政行為的方式上，既存在作為與不作為的選擇，也存在具體作為方式的選擇。從行政機關履行管理公共事務職能的角度看，行政機關應當選擇有利于行政相對人的作為方式，盡最大限度保護行政相對人的權益，特別是在公共產品供給領域尤為如此。但一些行政機關為了逃避相應的責任，在可作為可不作為時一般選擇不作為，在作為時往往選擇有利于本機關（比如減少工作量、增加收益等）的作為方式，而不考慮行政相對人的行為成本。此外，一些立法上倡議行政機關履行的職責，由于沒有相應的法律責任規定，行政機關往往不履行或者不及時履行職責，行政相對人即使由此受到了損失，也無法追究行政機關的責任。

3.在履職時限上濫用職權

有相當數量的行政法律、法規均未規定作出具體行政行為的時限，這說明行政機關在何時作出具體行政行為上有非常自由選擇的余地。這種選擇上的自由，可能導致行政機關濫用職權，主要表現為：一是拖延履行法定職責，“遲到的正義為非正義”，行政效率也是行政公平正義的一種重要表現方式，如果行政機關怠于履行法定職責，或者為達到某種目的故意以自由裁量為依據不履行法定職責，也可能造成相對人權益的損害。雖然新設定的行政許可、行政給付等設定時一般都有時間限定，但由于立法的不完善，目前仍存在大量的行政行為無專門的履行時間限制，這給行政機關以大量的拖延履行的機會。二是算歷史舊賬，根據現行法律，只有《行政處罰法》第29條第一款規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。”按此規定，違法行為在二年內未被發現即不能再給以處罰。但除行政處罰權外，其它行政權限并不存在除斥期間。一些行政機關依此為依據，對多年未履行的征收、收費行為算歷史舊賬。如公路養路費征收部門，對長達十余年未征收養路費的車輛征收養路費，雖然有法律依據，但此時車輛早已報廢，再征收養路費已不合情理。同樣對于作出的行政處罰，當事人未主動履行，多年以后才強制執行，顯然也是受利益驅使，不符合行政立法精神。

二、行政執法自由裁量權存在問題的成因

自由裁量權被不當運用甚至被濫用，原因是多方面的，除了自由裁量權設定本身需要不斷改進外，還與執法人員的道德素質、能力水平以及執法監督等都有關系。綜合起來，主要有以下幾個方面的原因：

1.立法線條過粗，自由裁量的范圍、方式、幅度過大

我國是一個幅員遼闊、民族共居的國家，東西部差距、城鄉差距、民族地域差距等都客觀存在，加之行政管理日趨技術化，管理方式日趨復雜化，行政主體日趨多樣化，這就決定了中央政府的行政立法在管理范圍上不可能過于具體，在管理方式上不可能過于單一，在管理措施上不可能過于細化。如果行政主體可以選擇的管理方式過于簡單，則可能在東部能夠適用，在西部不能適用；在發達地區能夠適用，在落后地區不能適用。同樣地，相同金額的征收或者罰款，在發達地區可能比較輕，在落后地區就可能屬于比較重。考慮到這些因素，立法上采取粗線條本身是不可避免的，也是適應時勢的結果，但這種粗線條的立法方式終究給一些行政機關及其公務人員帶來了可乘之機。對可能出現的后果，從立法層面，中央政府實際上已經著手解決，最主要的方式就是賦予地方人大及政府立法權。2000年7月1日開始實施的《立法法》，明確賦予了地方人大及政府有限立法權，就是要解決各地在貫徹執行中央政府立法中出現的一些問題。如果地方立法能在中央立法的精神框架內作有益補充，這些問題應當是可以解決的，遺憾的是很多地方政府由于受部門立法等多種因素影響，不僅未能很好地利用地方立法權限對中央政府立法作有益補充，相反進一步強化了自由裁量權限。

2.行政執法人員的總體素質還難以適應執法需要

近些年，我國各級政府十分注重公職人員的素質提升問題，也采取多種方式提升執法人員的素質。但與現代行政的復雜性和技術化要求相比，目前執法人員的總體素質還難以適應正確履行執法職責的需要。一是部分行政執法人員的職業素質比較低，大部分執法人員在履行執法職責的過程中，還普遍停留在“搬條條”的水平上，很少有執法人員認真思考立法的本意，從而導致行政執法自由裁量權的濫用。例如，多數行政立法的本意是要規范行政管理，引導行政相對人依法參與相關行政和社會事務，采取罰款等處罰措施的目的不過是要讓上述行政目的得以實現。但在執法過程中，由于不理解立法目的，行政機關不是主動履行管理職責，而是以行政處罰為主導，可以說完全顛倒了立法目的。二是少數行政執法人員的道德水平較低，一些執法人員并非不理解立法本意，或者執法水平低下，而是出于私益需要，濫用行政執法自由裁量權。例如，執法中的“優親厚友”、“內外有別”等，就是典型的濫用行政執法自由裁量權；還有一些行政執法人員甚至公然利用行政執法自由裁量權謀取私利，損害國家利益。這種行為雖然危害嚴重，但由于采取內外勾結，一般不容易被發現。因此，也是濫用自由裁量權中危害最大的一種。三是部分人員行政執法的技術水平還不能適應履職需要，一些人并非故意要濫用行政執法權力，執法目的上也是為了實現行政管理的目標，但由于行政執法技術水平欠缺，也可能導致行政執法自由裁量權被濫用。

3.行政執法監督制度還不健全、機制還不完善

行政執法自由裁量權在任何一個國家都存在，只是方式、范圍不同。特別是成文法國家，更不可能實行對每一個具體的行政管理目標的規范。自由裁量權作為一種權力，缺乏有效的監督制約機制，必然要出現濫用的情況，因此，健全行政執法自由裁量權的監督制約機制，實現對其的有效監督，是確保行政執法自由裁量權發揮效用的不可或缺的保障措施。但在我國行政管理中歷來存在“重執行、輕監督”的傳統，監督制度和機制建設步伐很難跟上執行需要。一些早期的行政立法甚至沒有對行政機關及其工作人員執行職務的監督條款，晚近的立法雖然有所變化，規定得也相當粗，很難真正實現對行政執法自由裁量權的監督。立法試圖將執行、監督整合在一起，由行政機關實現自我監督。但從執行的情況看，這種監督制約機制顯然沒有有效建立。

三、行政執法自由裁量權的合理控制

行政執法自由裁量權雖然在制定過程中存在一些問題，但如果直接取消這項制度，不論從立法技術本身，還是從行政機關執行方面來看，都是不現實的。但存在的問題也不容忽視，特別是一些行政機關及其工作人員濫用自由裁量權謀取私利的行為，在一定程度上已經影響到行政執法的權威，影響到黨和政府的形象。因此，對行政執法自由裁量權進行合理限制是非常必要的。

1.行政執法自由裁量權的立法控制

行政執法自由裁量權的立法控制，就是針對自由裁量權行使過程中存在的問題，通過立法加以合理限制，確保自由裁量權制度既能發揮正常作用，又不至于被惡意濫用。行政執法自由裁量權的合理控制，主要應當包含以下幾個方面的內容：（1）中央立法上應適當限制。在確保法制統一的前提下，立法時可以通過中央的區域立法方式，盡可能地由于地域差異、發展差異、文化差異等帶來的自由裁量權的擴大。即在中央的立法權限范圍內，仍然可以考慮實施區域立法，比如對待同一類型的行政關系，東部和西部、發達地區和落后地區、少數民族集居去和一般地區、自然資源貧乏的地區和豐富的地區之間均可差異立法，以盡可能地實現立法目的。（2）地方立法上合理限制。在中央立法的自由裁量權的范圍內，地方各級有立法權限的機關應當根據地方實際情況，在中央立法規定范圍內，針對地方實際對行政自由裁量權進行必要的細化和補充，從而實現對行政自由裁量權的合理限制。（3）構建自由裁量權的監督體系。在立法上要改變過去那種重管理環節、輕監督環節的做法，不論是中央立法還是地方立法，在給予行政主體自由裁量權的同時，要充分考慮由此可能帶來的不良后果，從立法環節上構建系統、有效的監督機制，真正做到“有權必有責，用權受監督。”

2.行政執法自由裁量權的執行控制

自由裁量權運用中存在的問題，都是在執行過程中反映出來的，因此，執行環節的合理限制尤其重要。針對執行過程中存在的問題，應當從行政機關、執法人員及配套制度等三個方面進行控制。

第一，加強對行政機關的控制。對行政機關的控制，就是要改革現行的行政執法管理體制，杜絕行政機關的“趨利執法”行為。一是要改革現行行政管理體制，清理現行的行政主體和履行行政管理職能的事業單位。對那些全額自收自支單位、部分自收自支執法單位，確需保留的要改變財政供給體制，消除“以罰養人”的情況。二是要在行政執法中做到罰繳分離、收支分離，真正做到收支兩條線，使罰款不再成為執法單位可以任意支配的收入。

第二，加強對執法人員的培訓。首先是要轉變行政執法人員的觀念，提升行政執法人員依法行政、合理運用自由裁量權的意識。通過對行政執法人員法律基本知識的培訓，使他們從立法精神、目的上重新認識行政執法的意義，從而實現轉變執法觀念。其次是要加強對執法人員的崗位培訓，使他們能夠熟練、合理、正確地運用行政執法自由裁量權，而不會因為崗位水平不夠導致執法權限被濫用。再次是要加強行政執法人員的思想道德素質教育，減少人為的濫用行政執法自由裁量權的情況發生。

第三，健全完善行政執法配套制度。法律法規的具體實施機關，主要是區、縣級政府。區縣政府雖然一般都沒有立法權（自治區縣除外），由于縣內情況相對全國而言已經大為單一，完全可以通過出臺規范性文件的方式建立自由裁量權行使的配套制度，對行政執法自由裁量權進行進一步的限制。例如，針對本縣可能出現的實際情況，對中央、省級地方立法中的自由裁量權的范圍、方式和幅度進行進一步限制，最大限度地減少人為因素的影響。這種限制雖然不能實現全覆蓋，由于還有上位法作為后盾和保障，既可以減少人為因素影響，又不會因為過分限制而導致新的情況無法使用。

3.行政執法自由裁量權的監督控制

由于是具體的行政執法人員在負責法律規范的實施，即使在立法環節、監督環節對自由裁量權進行合理限制后，仍然不能解決自由裁量權行使過程中存在的所有問題，這就需要進一步健全完善行政執法自由裁量權的監督制約機制。首先是要認真落實政務公開制度，使行政執法自由裁量權在陽光下運行，接受各個層面的監督，最大限度地減少暗箱操作可能帶來的不良后果。其次是要認真落實回避制度，對涉及親朋好友的行政執法工作應當回避，避免法律規定范圍內的“優親厚友”。再次是要加強責任追究，行政執法過程中雖然在法律限度范圍內、但明顯不合理的行政執法行為，要及時予以糾正，并對相關行政執法人員進行行政處理；對利用自由裁量權謀取私利的，要及時以法追究行政法律責任；涉嫌犯罪的，要及時移交司法機關以法嚴懲。

行政執法自由裁量權過大問題，是我國行政立法中普遍存在的問題。盡管隨著立法質量的不斷提升，這個問題的影響將逐漸減小。但我國正處在轉型時期，短期內行政執法自由裁量權過大的情況不會改變，且這項制度也不可能消失。因此，在立法、執法、監督層面對行政執法自由裁量權進行合理控制，是既比較切合實際且具有可操作性的做法。相信通過這種立體

的合理限制，行政執法自由裁量權將重新回歸其本來位置，在行政管理中發揮更大作用。□

參考文獻：

［1］江澤民.江澤民文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社2006，504.

［2］羅旭輝.勞動部調查顯示：失業者中青年過半［N］.北京：中國青年報，2001-08-25.

［3］鄭傳貴.農民工政治參與的邊緣性不可忽視［J］.重慶：理論與改革2004（5），43.

［4］胡森.國際教育百科全書第4卷［M］.貴陽：貴州教育出版社1990，271-272.

［5］羅靜，陶莉莉.龍永圖受聘南大兼職教授妙語論經濟［N］.南京：南京大學報，2006-05-30.

［6］鄭功成.社會保障學［M］.北京：商務印書館，2000，409.

責任編輯：錢國華