我國社會主義民主政治制度化、規范化與程序化的理性思考

宋桂祝　柳玉芬

［摘要］社會主義民主政治建設是一個長期漸進的歷史進程。制度性缺陷、政治運作過程中的不規范、程序的不合理、不科學、偏離法制軌道等不確定性因素，都成為民主政治制度化、規范化和程序化建設的障礙，而解決途徑，就是通過彌補政治體制內在的結構性缺陷，構建和完善程序和規范體系，完善黨內民主，從而推進社會主義民主政治的發展。

［關鍵詞］民主政治；制度性缺陷；制度化；規范化；程序化

［中圖分類號］D60［文獻標識碼］A ［文章編號］1672－2426（2009）03－0048－03

社會主義民主政治建設是一個長期漸進的歷史進程。這是因為，在現有的制度框架下，如何將現代普適性民主價值理念與社會主義的民主政治機制融合貫通，需要更高智慧的制度設計和理論指導，需要更加成熟開明的政治風氣和社會環境，條件的成熟需假以時日。不過可以肯定的是，中國社會主義民主政治建設正沿著制度化、規范化、程序化的方向邁進，盡管這一過程還要經受實踐的考驗和歷史的證明。

實現社會主義民主政治的制度化、規范化﹑程序化是既定的發展途徑，對于這一途徑本身的思考，尤其是對于這一發展進程中所存在的不足和缺陷的思考，對于從制度和觀念層面上推動社會主義民主政治建設都具有重要意義。

一、社會主義民主政治建設是一個長期漸進的歷史進程

實現社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化，是我國社會主義民主政治建設的基本經驗，也是政治文明建設的一個基本規律。民主政治的制度化、規范化和程序化程度是衡量一國民主發展水平的重要標志，也是政治體制改革向前推進的關鍵所在。

民主政治的制度化，就是通過一定的制度設計、制度安排，將各政治主體的民主愿望、民主權利以及民主政治的一些基本原則以制度的形式確定下來，形成共同遵守的辦事規程和行為準則。制度化是民主政治發展和成熟的過程，它意味著整個民主政治由特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化；制度化是民主政治發展的前提和基礎，規范化、程序化則為民主政治發展提供補充和保障。民主秩序的形成是一個動態的過程，必須有一系列完整而系統的規范和程序對民主行為進行統一的約束，為民主發展提供客觀可行的程序設計和方法步驟，從而保障民主政治的順利進行。

毫無疑問，社會主義民主政治建設在黨的十一屆三中全會以后得到迅速發展，并積累了許多新的經驗，許多新觀點、新思想逐漸融入到民主政治建設的實踐進程中，我國社會主義民主政治展現出旺盛的生命力；但也毋庸諱言，在推進社會主義民主政治的具體實踐中，尤其是隨著經濟社會的發展和時代環境的變化，社會主義民主政治在制度化、規范化和程序化的過程中存在的許多問題也逐漸暴露出來，制度性缺陷、政治運作過程中的不規范、程序的不合理、不科學、偏離法制軌道等不確定性因素如果得不到很好的解決，就可能造成民主政治建設陷入空泛化和不可操作的危險。

現代政治制度是一個完整體系，并且需要依社會發展而不斷創新和完善。黨的十六大提出到2010年實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化，十七大更是鮮明描繪出了中國民主政治的宏圖與前景：從黨內民主到人民民主，從完善人民代表大會制度到加強政協工作，從擴大公民的有序參與到強化各方面的民主監督……時代的發展不斷賦予社會主義民主以新的內涵和價值。

二、民主政治制度化、規范化、程序化過程中存在的問題

“堅持社會主義政治制度的特點和優勢，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障”，思考民主政治建設過程中存在的問題，對于進一步完善我國的民主制度具有重要的理論價值和現實意義。

（一）制度性缺陷導致制度短缺、制度虛置問題突出

制度性缺陷既包括制度規范本身的疏漏和缺失，也包括制度安排的不合理和不科學。政治體制存在的深層次的、結構性的缺陷和不足，將導致制度設計的預期效應與實際效應難以一致。現代政治制度是一個完整體系，其中蘊含的政治原理具有一定的周延性和普適性，例如權責的一致、監督制約關系的平衡等等，現代民主理論已經發展出一整套規則成熟、程序嚴密的制度體系，如果存在制度疏漏和缺陷，在此基礎上建立的制度大廈縱然美輪美奐，卻難以抵擋風雨的侵襲。

制度性缺陷主要表現在兩個方面：一方面是制度短缺，表現為制度和法律規范的滯后，“程序法”缺乏，“實體法”亦不完備，制度設計難以滿足快速發展的社會現實需求；另一方面是制度虛置，繁多復雜的制度規范因為前提設計的缺陷而發揮不出應有的效應，例如我們雖然已經建立了網絡狀的監督監察制度和權力運行監督機制，卻無法遏制當前十分嚴峻的腐敗現象，無法保障公共權力的規范有序運行。

我們知道，政治體制所包括的制度可以分為基本制度和具體制度。中共領導的多黨合作和政治協商制度與人民代表大會制度作為基本政治制度構成了我國現行政治制度的主體框架，這一框架需要具體制度予以填充和表現。但是，由于受各種條件的限制，具體制度在表現基本制度時會出現偏差甚至背離。例如過分集中的權力體制、等級授權的干部制度以及與此相聯系的林林總總的官僚主義、黨政不分、機構臃腫、有法不依、領導干部職務的變相終身制等等，造成了基本制度的運行不暢。具體制度是基本制度的體現和外在化，具體制度的缺陷使得基本制度的目標難以實現。

制度體系需要在前提設計科學合理的基礎上形成嚴密的互動機制才能運轉正常。我國在權力監督機制方面，正初步形成包括人大監督、黨內監督、行政監督、司法監督、輿論監督、民主黨派監督、群眾監督在內的全方位監督網絡系統，但目前最具權威的仍是上級對下級的監督，這與我國的干部任用機制有很大關系。我們一直堅持黨管干部的原則，如何運用和發揮這一原則一直是個難題。垂直管理、對上負責的制度安排造成監督機制的封閉化；關系扭曲、角色錯位，監督機構依附被監督機構的現象也因制度設計的缺陷而屢見不鮮。

制度短缺、制度虛置以及由此導致的制度效應不足現象，只是政治體制內在結構性缺陷的外在表現。問題的解決，一方面依賴于新的符合現代政治運行規則的制度規范、程序的制定，另一方面需要突破傳統習慣勢力和思維定勢形成的桎梏，進行政治理論上的探索和創新。漠視這一點，再多的民主政治制度化討論也只是紙上談兵。

（二）規范化建設不足，制度執行過程缺乏保障

民主政治建設的規范化，就是為民主政治的運行提供可以遵循的規矩和章法，從而保證民主制度得以有效執行和有序執行。如果沒有規范或者規范得不到尊重，政治主體的行為和政治過程就會失去衡量的標準和法式，盲目決策、無序參政等行為就會擾亂正常的民主秩序。在當前很多貪污腐化行為的發生，都與決策程序、管理制度的不規范有關，而政治體制改革的一個重要內容，就是要把各方面的制度、規則、要求等等規范起來，盡量減少隨意、無序現象，做到有章可循，有規可依。

規范化建設不足，主要體現在兩個方面。一方面，許多法律法規仍需要進一步健全和完善。某些法律如對國家機關的設置、職權以及行使職權的規則方面的法律；對國家機關及其工作人員實施監督的手段、方式和程序方面的法律；對行使公民權利提供保障方面的法律；對侵犯公民權利進行救濟方面的法律還需要逐步健全；某些組織制度如差額選舉制度、職務任期制度、干部交流制度、崗位輪換制度；某些領導制度如集體決策制度、分工負責制度、某些工作制度如政府采購制度、辦事公開制度，某些監督制度如干部考核制度、民主評議制度、信任投票制度、離任審計制度還需要逐步完善。另一方面，因為缺乏有效的規范約束，以權抗法、以權壓法、執法犯法、貪贓枉法等頑癥時有發生。

規范化建設不足，對于民主政治最大的損害就是相關民主制度的執行得不到有效保障，而沒有規范保障的制度如同虛設。沒有了統一的標準和規則，民主政治的運行就會多一些權力意識和人治色彩，而少一些法治理性。

（三）“重實體、輕程序”，程序公正得不到足夠重視

應該說，政治程序化是民主政治的重要標志。通過一系列法定的程序而不是憑借個人的意志管理公共事務，是民主政治與專制政治的本質區別。民主運行的機制、規則、形式和過程的程序化是實體民主價值得以實現的重要保證。程序不僅為民主政治提供運作程式，而且貫穿于民主政治運作的全過程，公平、公正、公開的程序可以彌補實體民主的不足，糾正實體民主的偏失，以客觀的順序、方式和步驟保證規范符合公平正義理念。

在各種社會矛盾潛在的情況下，對程序的尊重是開拓民主進程的重要渠道。思想的多元化、利益結構的分化使得程序的公平價值日益凸顯，在利益表達、意見集中、形成決定的過程中，嚴格遵循程序原則，才能保證制度的嚴肅性和規范的有效性。

“重實體，輕程序”，是我國幾千年封建體制下的法律傳統觀念，這一觀念不僅存在于司法領域，而且體現在我國現代政治制度的各個方面。人們一般認為，過于重視程序容易造成效率低下，殊不知離開程序的規范和制約，權力的擴張和肆意也會阻擾實體正義的實現。民主政治要求權力的產生、行使和更迭能按照憲法和法律規定的步驟和次序進行，這樣才能保證民主原則的可操作性。

當前，關于政治活動的程序性規章制度雖尚不夠完善，但畢竟已經建立，如民主決策、選舉投票、群眾參政議政、執政黨行使領導權等都有法定的程序規則可循，但在實踐過程中，卻經常出現“馬馬虎虎走過場，認認真真搞形式”的現象，程序性安排或者被省略，或者僅流于形式。以公共決策為例，按程序決策是現代決策的顯著特征，決策的民主化、科學化首先必須是決策的程序化，按程序作出決策，可以減少決策的隨意性，減少決策的失誤。拋開程序，主管領導拍板決定，名為追求行政效率，實為權力獨裁、長官意志的體現。

三、推進民主政治制度化、規范化和程序化建設的對策

民主原則和基本制度的確立并不意味著民主秩序的建立，存在于“文本”上的民主始終是理想的規范和教條。發展社會主義民主政治必須要將理想化為現實，而這一過程，也即是民主政治制度化、規范化和程序化的過程。制度不夠具體、明確和完善，政治行為、政治過程、政治運行機制存在制度性缺失問題，民主監督、民主集中制、多黨合作與政治協商等制度可操作性差所暴露出的規范化、程序化不足問題，嚴重阻礙著我國民主政治建設的步伐，加強社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化建設具有現實的緊迫性和重要的實踐意義。當前推進民主政治建設的實踐選擇和措施如下。

（一）解決政治體制內在的結構性缺陷，建立與中國制度特征相符的民主模式

人類政治文明發展的歷史和現實情況說明，世界上并不存在唯一的、普遍適用的和絕對的民主模式。但無論如何，民主作為一種協調和解決社會利益矛盾的相對文明的機制，始終是現代人類社會政治發展所追求的目標。西方現代民主的制度設計主要側重對政府權力的限制和對個人權利的保護，我國民主制度側重于“人民主權”的民主原始價值，強調的是通過協商、合作等方式實現民主的核心理念，因此在競爭性機制方面發展滯后。

根據我國民主的政治特征和發展中出現的實踐困境，許多學者提出了將競爭性民主制度引入我國政治發展過程的主張，以此來彌補傳統政治體制的某些結構性缺陷，解決當前存在的制度缺失、制度虛置等問題。競爭性民主是通過選舉、投票、公決等競爭性方式和機制參與政治的一種民主類型，在這種民主模式下，我國的人民代表大會制度、政黨合作制度以及具體的權力監督機制、民主決策機制、司法制度、干部人事制度等都需要進行改革和調適。人大代表的產生、工作方式亟須完善，借鑒西方代議制度，實現人大代表的職業化、專業化勢在必行。用法定的制度體系構建權力運行的監督制衡機制是實現政治體制創新的重要內容，也是從源頭上防治腐敗的重要舉措。權力腐敗很大程度上源于權力運行過程的不盡合理，改變權力監督的封閉運行狀態、強化人大和社會輿論的監督作用，真正實現權力的分解、制衡是消除腐敗現象的重要途徑。完善選舉程序、改革人事任用制度，改變政治官員對上級負責而非對同級人大、對公眾負責的狀態，是推動我國民主政治機制走向成熟的關鍵環節。

制度問題是帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的問題。努力挖掘社會主義自身的制度資源，增強制度創新的內生動力，實現對政治權力體系的科學設計和制度化安排，使政治權力體系結構更加合理，運行更加有效。

（二）構建和完善程序和規范體系，實現實體民主與程序民主的和諧統一

首先，要改變重實體而漠視規范和程序價值的觀念，重視規范與程序在民主政治建設中的作用。在現代社會政治生活中，實體公正和程序公正對于民主價值而言不可偏廢。程序公正是實現實體公正的前提，實體公正是程序公正追求的目標。要將實體公正作為民主政治的價值取向，將程序公正作為實現這一價值取向的根本保障，堅持兩者的有機統一，才能真正實現政治運作的現代化和民主化。回顧我國民主政治發展的歷程，就會發現我們為了短時期的政治目標的實現，往往采用實用主義的方式解決問題，而漠視或犧牲程序和規范的價值。

其次，加強程序和規范的制度化，從制度、法律上進一步完善對各項民主活動的規定，使各項民主活動都有完備的程序可以遵循。以制度化為根本加強規范化和程序化建設。科學設計民主政治運行的程序和規范，以減少和弱化侵權現象的發生。

最后，樹立規范和程序的權威性和嚴肅性，使程序和規范真正融入到民主政治主體的實踐活動中去。民主政治是權力受到約束的政治，無論是國家官員還是普通大眾，都應在腦海中建立起嚴格的規范和程序意識，充分尊重規范和程序，保證政治權力的良性運行。

（三）推進黨內民主的制度化建設，實現黨的權力運行規范化和程序化

社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化建設的推進，在很大程度上要取決于黨的領導的制度化、規范化和程序化的實現程度。這是因為作為法定的執政黨，中國共產黨在整個政治體制框架中占據著重要的地位。民主政治建設中存在的諸多問題的解決，都與執政黨的領導方式和執政方式密切相關。加強黨的領導的制度化、規范化、程序化建設，就需要抵制、克服和杜絕領導工作中的主觀性、非程序化和凌駕于法律之上的現象，有效地防止和克服領導人個人專斷、家長制或家長作風的發生。黨在行使領導權時，要貫徹權力有限原則，強化憲法和法律對黨的活動的約束力，實現依法治黨。

黨內民主一直被視為推動人民民主的預演，理論界對此普遍充滿期待。因此，建構科學的黨內權力系統和高效的權力系統運行機制，實現黨內權力的科學分解、準確定位、相互制衡與完美契合，就成為黨內民主發展的前提條件。實現黨內民主，保障和維護黨員的民主權利，就必須不斷拓寬黨內民主渠道，擴大和暢通黨的組織與黨員之間溝通的渠道。應通過完善和發展黨內民主制度，探索推行或試行一些必要的措施和辦法，充分保證黨員對黨內事務有更多的知情權、參與權、選擇權和監督權。

中國共產黨長期執政下的具有中國特色的民主體制，是中國政治的主體框架。這決定了中國的政治體制改革和創新，就是要在這種主體政治框架下尋找并拓寬制度發展空間。堅持黨在憲法和法律允許的范圍內活動，依法健全國家的政權體系，消除以黨代政的集權化狀態，使黨和國家政權之間建立起制度契合、功能協調、過程統一的新型關系，是社會主義民主政治順利發展的保證。

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責任編輯 侯 琦