臺灣農地制度改革之探析

［摘要］臺灣地區農地政策變遷的基本脈絡，從“農地農有”經“農地農用”到強化農地管理，“有序釋出”整個過程，與大陸在農村土地政策方面遇到的和面對的問題大致相似。臺灣農地政策變革過程中注意發揮農民自治的作用，尊重經濟發展的客觀要求，以法律手段提供保障等經驗值得大陸借鑒。

［關鍵詞］臺灣；農地政策；變遷

［中圖分類號］F33／37；D93／97［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）03－0044－03

如何解決農村土地問題是我國大陸地區與臺灣地區都十分關注的問題。黨的十七屆三中全會再次將完善農村土地政策問題列入議事日程。在海峽東岸的我國臺灣地區從上個世紀50年代以來，對農村土地制度采取的歷次變革措施，所要解決的問題與大陸改革開放以來所遇到的以土地為核心的“三農”問題具有相似之處，筆者認為，分析研究臺灣地區近60年來對農村土地的政策變革情況，探究其中的規律，對大陸改進和完善農村土地承包制度具有現實的積極作用。

一、以農地農有的政策穩定社會

20世紀40年代末至50年代初，退踞臺灣的國民黨當局吸取在大陸失敗的教訓，為緩解社會矛盾，鞏固政權，在臺灣實施了第一次土地改革。這次改革的目標是實現農地農有，“耕者有其田”，采取的主要政策措施有：

1．“公地放領”。1951年6月4日臺灣當局通過頒布《臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》，把光復時從日本財閥手中沒收歸公有的農地，賣給無地或少地的農民耕種。根據該項制度安排，不僅原則規定凡符合條件的農民均可以通過貸款方式向政府購買公有耕地，而且為了確保貧苦農民能夠買得起耕地，還根據貧苦農民的經濟承受力，規定所出售的公地地價按照同類耕地年收獲量的2．5倍估算，而后分10年平均攤還，所攤繳的地價金額與每年應交的田賦同時交付，交付額以不超過一般佃農地租的37．5％為限［1］。通過這一制度措施，全省合計放領耕地138957公頃，約占耕地總面積的16％，受領農戶286287戶，約占農戶總數的33％，每戶平均獲得0．485hm2。

2．平均地權。在實施“公地放領”政策的同時，臺灣當局還推行了平均地權的措施。根據1953年1月26日發布的《實施耕者有其田條例》，和隨后于1953年4月23日頒布與其配套的《實施耕者有其田條例臺灣省施行細則》的規定，凡地主出租的水田超出3hm2的，旱地超出6hm2的，超出部分全部由當局收購，收購價格參照公地放領，以單位面積耕地上年收獲量的2．5倍計算。當局所支付的地價款，70％為實物債券，30％為公營事業股票［2］。這一措施不僅可將部分地租轉化為工商資本，而且也有效地遏制了土地集中，達到平均土地的目的。

3．“三七五減租”。1949年3月1日臺灣省行政會議宣布實行三七五減租，4月14日頒布《臺灣省私有耕地租用辦法》及實施細則，4月19日頒布《臺灣省私有地租佃管理條例》。“三七五減租”是指在不廢除原有租佃制度或不去劇烈地改變他們現狀的前提下，將地租降至全年主要作物收獲量的37．5％之內。“三七五減租”減輕了佃農負擔，但也受到地主的抵制，1950年臺灣地區出現了一股“撤佃風”，在這種情況下 1951年5月，臺灣當局通過了一項減租法案，即《農業地租減至37．5％的法案》，并于同年6月份頒布實行，同時，又在當年6月7日公布了《耕地三七五減租條例》。這就使“三七五減租”政策法律化，使其得以依法繼續推行。該條例對耕地減租依據、標準、主要農作物含義、耕地租佃委員會、耕地租約期限、訂立要求、續訂、終止、減免條件、法律責任等作了具體規定。從而鞏固了改革的成果，安定了佃權，緩解了社會矛盾。

以上三項措施，用和平、漸進的贖買方式推進“耕者有其田”政策，照顧到廣大缺地少地的農民的訴求和地主的利益，方法比較平穩。通過土改，不僅使傳統租佃制下的小農制轉變為現代自耕小農制，自耕農與佃農的比重從1949年的36：39，到1960年變為64：15，一個由同質的小土地所有者組成的平均化的農業社會在此基礎上得以建立，而且將部分農業剩余資本引導轉向工商企業。這次土改“農民獲地，地主得利”，獲得自有耕地的農民生產積極性空前的提高，1951年臺灣地區稻米產量達到1485000噸恢復到戰前最高水平較1938年增產了83000噸［3］。社會矛盾逐漸趨緩，土改達到了預期的目的。

臺灣地區第一次土改推行的“耕者有其田”與大陸50年代初土改以及改革開放之初開始推行的農村土地承包責任制盡管手段和方法有所不同，但具有類似的社會功效，其直接目的是解決農民的吃飯問題，根本目的在于緩解社會矛盾，維護變革時期的社會穩定。

二、以農地農用政策適應現代農業之需

臺灣地貌多丘陵，地勢高低不平，耕地零散細碎，本來就不利于機械化耕作，加上第一次土改人為地將有限的土地分配給眾多耕種者，更造成了土地劃分過于狹小、零碎和分散，限制了農業機械的運用和農業集約化經營。為適應現代農業發展的需要，臺灣當局于20世紀70年代末調整政策，推行以重劃土地，改善農業生產環境為主要內容的第二次土地改革。

1．以“農地農有”替代“農地農用”政策。進入70年代以后，伴隨著工業化和城市化的進展，由于“比較效益”過低，臺灣大量的農村青壯年勞動力流入城市，農村出現了人口老齡化、勞動力短缺和十分普遍的農民兼業等現象，農業發展基本處于停滯不前的狀況。為此，臺灣當局不再固守“耕者有其田”的政策，而將“農地農有”政策改為“農地農用”，取消了對耕作者持有耕地數量的上限。這一政策的推行，使分散的農地在不改變農業用途的前提下，通過自發調節，適當地向農業專業經營者集中，保證了臺灣農戶的經營規模不因為該地區人口的增加而縮小，每個農業勞動者經營的土地規模也從1952年的0．57 hm2上升至1996年的1．03hm2［4］。

2．重劃農地。在將“農地農有”政策改為“農地農用”，取消耕地持有上限量的同時，針對第一次土改后，所出現的小農經濟不利于農業機械化和農業集約化經營的新問題，臺灣當局于1980年12月和1982年3月又先后出臺了《農地重劃條例》和《農地重劃實施細則》，規定：重劃區域內共用道路、水路、排灌工程等建設費用全部由“政府”承擔，其余非共用工程費用由“政府”負擔2／3，農民負擔1／3。至1996年全島共完成耕地重劃37．8萬公頃，占耕地總面積43．4％［5］。農地重劃使農業基礎設施得以完善，耕地布局趨于合理，從而使臺灣農業生產效益提高了30％［6］。

此次農地制度改革與第一次土地改革的社會環境、改革的目地不盡相同，它是在社會比較穩定，經濟發展的條件下，為提高農業生產效率，提高農民收入而實施的改革。因此，這次改革將農地重劃與興修水利等工程、推行農業專業化生產、共同經營和興辦合作農場等結合起來。通過這次改革，幫助農民擴大了農場規模，使從事農業勞動者依靠農業生產提高收入成為可能，為完善農田基本建設，實現農業機械化提供了制度保障。

近年來，大陸地區隨著經濟高漲、城市化的進展，同樣遇到由于農業“比較效益”過低，大量農村青壯年勞動力流往城市，農村出現人口老齡化、勞動力短缺和農民棄耕、農田拋荒以及家庭聯產承包責任制下大型農業基本建設工程難以組織實施的矛盾問題［7］。大陸眼下完善農地流轉制度的嘗試可否借鑒臺灣的經驗？筆者認為，答案是肯定的。

三、強化農田管理，以盡地利

1．確立農業主管機關的決策地位。進入工商社會后，臺灣農業在國民經濟中的比重不斷降低，非農業用地侵蝕農村土地的現象日顯突出。為了保護良田，妥善解決非農用地與農業用地的矛盾，促進農業和其他各項社會事業的持續發展，臺灣當局于1973年制定頒布了《農業發展條例》。鑒于農業地位的重要性，該《條例》規定耕地及其他依法供農業使用的土地，在劃定或變更為非農業使用時，應事先獲得農業主管機關批準。

2．分等級管理農田，嚴格控制建設用地。為防止濫占農田，臺灣當局對農地實行分類保護，將農地分為若干等級，規定1至8等田地為上等農地，9至12等田地為中等農地，13等以下田地為低等農地。對上等農地，除自建農舍外不準建筑，并且不得變更使用；9至12等農田，除報經核準為工廠用地、學校或其他公共設施用地外，一律暫停核準變更為一般建地，并強調不得破壞灌溉及排水系統；已實施重劃的農田，暫不準變為建地；業經編定為工業用地，使用良田過多而尚未開發者，應逐案調查，恢復為農業用地［8］。

1973年10月15日臺“內政部”頒布《限制建（筑用）地擴展辦法》，規定：對規劃為工業用地的土地應積極開發使用，減少工廠零星設立，以免影響鄰近農業生產環境。都市計劃范圍內農業區，除農舍外，依法禁建。建設用地區域未開發前，農田仍予保留［9］。

對于農民自建農舍，臺“內政部”還于1973年12月24日發布實施《都市計劃以外地區建筑物管理辦法》，規定農舍起造人應為自耕農，其建筑總樓地板面積不得超過495平方米，其建筑面積不得超過耕地面積的10％，高度不得超過三層樓并不得超過10．5m，最大基層建筑面積不得超過330m2［10］，以防止建筑業者與農民串通，以興建農舍為名，從事不動產投機行為，占用農地，破壞農業生產環境。

3．有序釋出，防止炒作。20世紀90年代初期，針對產業界認為工業用地取得不易，地價偏高，“農委會”認為農業收益偏低，挫傷農民的務農意愿，農地利用漸趨粗放，及加入WTO農業品市場將大幅開放，進口農產品的種類及數量將顯著增加，農業對土地的壓力降低等情況，臺灣當局于1993年8月批準《臺灣農地釋出方案》，規定：農地應經整體規劃后才能變更使用，并且必須配置適當公共、環保及隔離綠帶或隔離設施；農地變更所得利益，應繳納回饋金，以消除變更使用的暴利及農地炒作；經同意變更的農地，其內部公共設施由開發者負擔，區外公共設施由開發者與地方政府協議負擔。1996年11月《國土綜合開發計劃（1987－2000）》進行了全面修訂確立了農地保護政策的新理念，將農地發展引入市場經濟，以市場經濟機制來經營農地，從而達到有效保護農地的目的。

進入本世紀后臺灣當局又對《農業發展條例》進行了五次修訂，將“農地農有、農地農用”調整為“放寬農地農有、落實農地農用”政策。對農地主要有5點修正：一是將現行依法供農業使用的土地重新劃分，以便于管理。二是對不同農地采取不同的管理方式，使地盡其力。三是調整農地農有，放寬農地經營者資格，允許非自耕農購買農地。四是制定獎懲辦法，防止農地炒作。五是凍結“耕地三七五減租條例”，建立合理的耕地租賃制度。

此階段的農地制度改革，主要針對的問題有兩個方面：其一是農業與非農業用地的需求矛盾問題；其二是重振農民務農積極性問題。上述措施，不再消極地強調農戶對耕地的所有，而是順應市場的需求，允許非自耕農購買農地，但是強調不論是自耕農還是非自耕農都不得改變農地的農業用途，這就為資本介入農業生產，有效利用耕地，減少棄耕拋荒量開辟了一條道路，同時強化了土地利用的規劃性，統籌兼顧耕地保護和城鄉建設對土地的需求，使城鄉各業建設有序地發展，促進了社會轉型時期的各項事業。

四、啟示

綜觀臺灣農地制度變遷，不難看出其基本脈絡，第一次土改通過滿足廣大農民對土地的期望，以促使社會穩定；第二次土改在不觸動農民對土地所有的前提下，重新平整土地為現代農業奠定基礎；第三次土地政策變革，以強化農地使用的規劃調整，既保護良田、打造精細農業，又有序釋出土地，滿足非農業建設用地的需求，促進經濟騰飛。

其措施特點如下：

第一，注意發揮農民自治的作用。比如，在農地重劃中臺灣組織重劃區內農民推選產生協進會委員，征詢農民關于農地重劃的意愿，公告計劃書，土地分配草圖公聽會、分配結果公告、參與管理維護等。由于農民是制度變革的利益相關者，對農業生產具有豐富的經驗，其直接參與不僅可以增加新設制度相關規范的可操作性，而且還便于得到農民群眾的擁護和執行。

第二，尊重經濟發展的客觀要求，適時調整農村土地政策。上述臺灣農地制度變遷的基本脈絡可以看出，歷次政策調整都在于為農業經濟的進一步發展開辟道路，都是為了農村、農業、農民的利益服務的。

第三，以法律的形式加以保障。每一次的變革都制定頒布了相關的法律法規，發揮法律的引導性、規范性等社會作用，以增強改革措施的公信力、權威性、嚴肅性。數十年來，制定了以《土地法》為主干的包括《土地征收條例》、《土地征收條例施行細則》、《土地登記規則》、《地價調查估計規則》、《不動產估價技術改造》、《平均地權條例》、《平均地權條例施行細則》、《農村社區土地重劃條例施行細則》、《農地重劃條例》、《農地重劃條例施行細則》、《土地稅法》、《土地稅法施行細則》、《增繳地價稅抵繳土地增值稅辦法》、《土地稅法減免規則》、《農業發展條例》、《農業發展條例施行細則》、《山坡地保育利用條例》、《山坡地保育利用條例施行細則》等一整套法律法規體系，明確了各項工作的管制機關、土地使用強度、使用地的變更程序、處罰措施等，為社會經濟長期穩定發展奠定了基礎。

筆者認為，我國大陸屬于世界上人均耕地較少的地區在目前農村土地承包責任制條件基礎上，要解決農業比較效益低下問題，可以在不改變農地用途的前提下，促進土地流轉，應當從有效杜絕土地撂荒、棄耕現象入手，在這方面，臺灣的經驗值得借鑒。

參考文獻：

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責任編輯 宋桂祝