“大部制”與推動電子政務應用協同建設

楊　澤

［摘要］推行“大部制”改革，建設服務型政府，與電子政務建設有著密切聯系；“大部制”改革是電子政務建設面臨的重大契機；“大部制”下的電子政務應用協同方式選擇。

［關鍵詞］大部制；電子政務；應用協同

［中圖分類號］D613，D92［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）03－0032－03

黨的十七大報告指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。”這是行政管理體制改革的一項重要任務，是提高政府施政能力的迫切要求。行政管理體制改革的目標是建設服務型政府，此次“大部制”改革帶來的重大變化，一方面有力推動了信息化建設，另一方面在很大意義上也將引發電子政務建設應用在政務公開、信息整合、應用協同三個方面取得新進展。黨的十七大報告提出要“推行電子政務，強化社會管理和公共服務”，這表明“公共服務”是電子政務的一個重要職責。由此，構建服務型政府將是今后一個時期我國電子政務建設的重要內容，電子政務建設必須能夠支撐我國行政管理體制改革，成為政府管理創新的信息化平臺。

一、“大部制”與電子政務建設的聯系

“大部制”即大部門體制，又稱大部門制，就是指把業務相似、職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統一行使的體制。“大部制”的推出，是為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴大一個部所管理的業務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。“大部制”一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限沖突；另一方面也可以減少橫向協調困難，裁撤議事協調機構，有利于建立統一、精簡、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體制。隨著工業和信息化部、交通運輸部、環境保護部等新部委的成立，本次“大部制”改革已取得了階段性成果。

電子政務是指政府機構應用現代信息和通信技術，將管理和服務通過網絡技術進行集成，在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間、空間與部門分隔的限制，全方位地向社會提供優質、規范、透明、符合國際水準的管理和服務。從打造“服務型政府”來看，電子政務與行政管理機構的改革具有其特殊的內在關聯，電子政務系統的建設能夠支持行政管理機構的改革；行政管理機構的改革能夠影響電子政務系統的建設與管理。這種特殊的內在關聯在當下即表現出我國推行的“大部制”改革與電子政務的契合。電子政務建設既是對政府管理方式的重要創新和實踐，又是通過政府業務流程的優化和重組，進而改革政府審批制度和切實轉變政府職能，使“大部制”中的工作協調和流轉變得更加順暢和有效。由此可見，電子政務應用協同會對“大部制”起到強有力的支撐，無論是電子政務建設還是“大部制”改革，都有著共同的愿景，即實現以人為本，為公眾提供高質量、低行政成本、“一站式”的公共服務。這種契合為實現電子政務與“大部制”改革的良性融合奠定了很好的基礎。另外，以電子政務增加政府改革的內涵，達到外在形式的變革與內在效益的改善，也改變了以往數次變革內涵的缺失。因此，電子政務為“大部制”改革提供了手段和實現平臺，使“大部制”改革成為可能；“大部制”改革既是電子政務的建設內容，又是電子政務的應用基礎。也就是說，“大部制”改革是我國電子政務深度發展與應用的前提，電子政務不是要對已有的傳統業務流程實現自動化處理，而是要對改革后的業務流程進行固化；電子政務是實現“大部制”改革、推進“大部制”改革的載體，沒有電子化的手段就難以實現流程的優化、跨部門的互動與資源的共享。

二、“大部制”對電子政務建設的影響

從發達國家的政府信息化實踐經驗來看，電子政務是建設服務型政府的直接推動力。在電子政務建設中，政府利用信息網絡技術，整合政府資源，形成跨部門的“一站式”服務，使公眾可以在任何地點、任何時間均可獲得政府的公共服務，形成了“無時不在、無處不在”的“全天候”政府。政府利用信息網絡技術，與公眾越來越廣泛和深入地實現互動，工作透明度和公眾參與度空前提高，政府對公眾的服務質量和效率大幅度提升，政府管理從剛性的管制型政府邁向公眾廣泛參與的治理型政府，從而興起了建設服務型政府的熱潮。

對我國而言，電子政務也始終是與政府行政管理體制改革和政府管理創新聯系在一起的。溫家寶總理于2003年指出：“電子政務從根本上講，就是要提高行政效率，降低行政成本，改進政府管理，方便人民群眾。”2006年，溫家寶總理又指出：“加快電子政務建設，推進行政管理體制改革，提高政府工作效率和公共服務水平，為公眾參與經濟社會活動創造條件。”黨的十六大針對深化行政體制改革，也提出過“要進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”但從現實來看，我國建設電子政務的初衷并沒有如愿以償，而是表現出電子政務績效不佳的種種問題。究其原因，主要是對電子政務的理念缺乏正確的認識，電子政務發揮作用的基礎條件較差以及體制性障礙。電子政務建設并沒有對傳統行政方式進行實質性的改革，也沒有帶來實質性的觸動，結果是忽視了現代科學技術應用與政府行政改革的有機結合；技術與政務分割，其結果導致了行政改革缺乏技術動力的支撐，現代信息技術缺乏有效發揮作用的體制環境。因此，探索實現職能有機統一的“大部制”將對電子政務的進一步發展產生廣泛而深遠的影響。“大部制”不是簡簡單單的小部委之間的壓縮合并，而是通過機構職能權限的重新界定與分配，符合電子政務應用協同的發展要求和提升的改革趨勢。

三、以“大部制”為契機，推動電子政務應用協同建設

電子政務建設對建設服務型政府的作用，最終是要體現在應用上。電子政務的核心不是電子而是政務。隨著“大部制”改革的推進，信息共享和整合的步伐進一步加快，以此為基礎的應用協同將面臨著前所未有的良好發展環境。為了配合“大部制”管理模式的推進和跨部門應用的協同，電子政務建設可以采用“以業務為主線”的整合，解決電子政務中跨部門業務協調問題。將一些受眾面廣且需多個政府部門共同完成的審批或辦事項目提取出來，統一規劃設計、協同建設，最大限度地避免部門各自為政。

協同工作是指眾人齊心協力共同來完成同一件工作的活動。協同工作成為一項新的研究領域來自于信息技術的發展，來源于通信技術、計算機技術、網絡技術的融合，因此，也稱“計算機支持的協同工作”（CSCW，Computer Supported Cooperative Work），簡稱為“計算機協同工作”。它是社會信息化進程中的一種必然產物，它的出現將會提高人們的工作效率，促進社會生產力的發展，影響人類群體生產方式、工作方式和生活方式。電子政務中的應用協同工作十分重要，政府中大量的工作和對公眾的服務是跨機構、跨部門的，需要聯合和共同完成。

在我國政府部門的政務活動中，由于政府部門職能的劃分，所以存在各種各樣的協同性工作，這既包括政府部門內部的協同辦公，也包括政府部門之間的協同工作。但是現有的政府部門的電子政務應用平臺還遠遠不能滿足協同工作的要求。我國電子政務目前已經進入第三代，其主要的目標是在政府信息支撐環境的基礎上，利用知識管理技術提高政府的決策能力，建立基于網絡的分布式政府結構，并通過分布式的“一站式政府”服務中心提供跨部門的政府業務服務。這個階段的電子政務已經不局限于信息管理或事務處理了，而是希望通過信息技術手段提高政府部門的知識搜集、分析、傳遞和利用能力，將知識管理與政務業務流程緊密結合從而提高政府整體的管理水平和效率。

電子政務通過系統應用、部門流程以及信息的協同互動，可以更大程度地發揮電子政務的優勢和作用。電子政務應用協同強調以政府工作人員的協作為核心，強化政府信息資源的共享、政府工作流程的優化及政府信息化系統應用的集成，是當前電子政務技術應用的最高階段。隨著電子政務應用系統建設的深入，運用“以業務為主線”的整合思路，解決跨部門業務系統建設，將會越來越受到重視和采納。電子政務的一些重要服務項目，不會因為政府機構的合并、整合而暫停或廢棄，而是通過避免結構性浪費，使其更具有可擴展性和可持續性。這是我們解決中國現行管理體制下電子政務跨部門業務應用的一條重要途徑。

“大部制”可通過政府流程橫向與縱向的重塑，增進部門流動溝通；政府機構組織形態由金字塔式的垂直結構向錯綜復雜的水平的網狀結構轉變，最大限度避免部門之間孤立實施、各自為政、封閉沖突的問題。“大部制”建設這種有力的保障，避免了電子政務發展中的無序和盲目現象，避免了電子政務低水平的重復建設，必將促進電子政務應用協同的整體推進。政府信息化中最核心的問題，就是實現信息系統間的網上互聯互通。要加強辦公資源的整合，建立起跨部門的、綜合的業務應用系統，消除“條”與“塊”之間的割裂狀況。因此，推動跨部門的信息交換和應用，已經成為擺在政府信息化工作者面前的一個重大課題。而從我國電子政務實施情況看，機構、組織部門之間的信息割裂，是造成“信息孤島”長期存在的關鍵癥結。如今，隨著“大部制”改革的實施，從最根本的政府部門職能上對機構組織進行整合，打破部門間的信息障礙，將極大地促進信息資源共享和利用，實現信息的整合。我國電子政務走的是一條“有條件的先上，在實踐中摸索前進”的螺旋式路線，經過漫長的早期建設，形成了大量的模式并不統一的電子政務系統。一方面，這些獨立的、異構的、封閉的系統彼此之間難以實現互聯互通，是一個個名副其實的“信息孤島”。另一方面，在信息資源方面，盡管積累的業務數據總量可觀，但由于這些數據分別由相互孤立的應用系統產生和管理，其服務范圍局限在個別應用或部門內部，各個數據庫之間存在數據重疊，不但帶來了大量的重復采集，更存在著大量的不一致現象。因此，網上互聯互通最大難題首先是組織困難。我國大部分的電子政務應用系統，都是在本部門、本地區內部，按照行政機構的組織和要求實施的。跨地域、跨部門、面向政務的應用系統，往往由于部門條塊分割管理上的原因而難以組織和實現。行政管理專家汪玉凱指出：“政府按照‘大部制管理，會深刻地影響到電子政務系統的模式和信息資源的采集、共享和利用。按照大部制的要求統籌政府的信息資源，將受到更多的關注。”

四、“大部制”下的電子政務應用協同方式選擇

在計算機協同工作時，需要多臺計算機的協調工作，需要進行點到多點的群組通信、多目標發送。“大部制”下電子政務協同辦公系統要通過計算機及其網絡來協調人類群體的行為，通常包括音頻、視頻等多媒體信息的實時傳送，要進行大量多媒體信息的實時截獲。傳送和對地域分布分散的多個用戶的播放，這對網絡帶寬和延時特性提出了更高的要求。只有建立了廣泛的群組通信支持，才能使以它為通信基礎的電子政務的協同工作廣泛開展。

在不同應用背景下的電子政務協同辦公會有一些差異，但它們的共同特征是需要提供支持政務群體協同辦公的工具。“大部制”下電子政務群體協同辦公平臺的基本框架可以采用四層模式：第一層為“開放系統互連環境”，該層提供開放的通信支持環境，保證電子政務協同工作過程中有效的信息交流。第二層為“協同工作支撐平臺”，該層解決“大部制”下電子政務協同工作所需的主要機制和工具，機制包括信息共享、信息安全控制、群體成員管理；基本工具包括電子郵件、會議系統、協同寫作和討論系統、工作流系統等等。第三層為“協同工作應用接口”，在這一層中需要提供電子政務協同應用的編程接口API、人機接口HCI和人際接口IPI，通過標準化的服務接口向應用系統提供第二層的功能，使上層的應用系統與下層的支撐平臺具有相對的獨立性；提供有效、靈活、方便的人機交互接口以及在協同工作環境下協作各方交互關系、規則和策略等。第四層為“協作辦公應用系統”，針對“大部制”下電子政務協同工作應用領域，提供所需的協作支持工具的剪裁和集成，協同應用系統的開發。

在“大部制”下電子政務協作過程中還需要遵循一定的規則，否則會引起協作的困難。協作控制機制就是協作規則在電子政務協同辦公系統中的體現，協作控制機制要考慮到群體成員在協作時的行為習慣和心理狀態，向各成員提供協作所需的信息。目前的許多電子政務協同辦公系統雖能提供一定的信息交流手段和工具，但沒有體現協作規則，而由群體成員人為協調各自的行為。理想的情況應是由“大部制”下的電子政務系統自動協調各成員的行為，遵守一定的協作規則。

此外，電子政務建設依托于政府的業務，承擔著“優化業務流程”的使命，也面臨著政府職能不斷調整帶來的業務變動風險。因此，對“大部制”下的業務梳理就成為做好電子政務應用協同的前提。只有在每一個層次的規劃上確定并圍繞關鍵、穩定業務進行統籌規劃，在承認各部門信息資源擁有權的同時，更強調其公開共享的義務，從業務協同和信息資源著眼，而不是從部門著眼，才有利于保護投資、規避風險，有利于分清輕重緩急。只有這樣，“大部制”下電子政務應用協同才能取得應有的效果。

總之，漸進的行政體制改革正在向前推進，推行“大部制”改革，加快建設服務型政府，已成為我國電子政務建設和應用發展面臨的又一重大契機。在現有的資源條件下，政府要更大限度地發揮電子政務對傳統政府管理體制的變革與職能的轉化、創新業務結構和流程、整合相關資源、更好地實現戰略目標和提高競爭力的工具的作用，打破傳統的組織界限，把電子政務建設轉化為效益，真正建立起一個行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的低成本的行政管理體制。

責任編輯 侯 琦