上海求解融資缺口

在今年的地方兩會會場，上海的當家人韓正市長一反常態多次嘆起窮經。

“根據預算，上海的軌道交通1-13號線，預計總投資2380億，政府至少要拿出35%的資本金就是833億，現在只到位700億不到，還有200億，我也不知道哪里來。”

事實上，讓韓正憂心的不僅是軌道交通建設的資本金。2009年，根據中央擴大投資促進內需的要求，上海市安排了86個重點項目，包括新開工18項、基本建成23項，所涉及總投資達5386億元，政府投資規模空前。

而在支出大幅度增長的同時，上海所能預期的財政收入卻趕不上支出的增長。

2009年的政府工作報告預計，上海全年GDP增長9%左右，財政收入增長為6%，低于同期GDP增長。

自1995年開始，我國財政收入一直以高于同期GDP增長至少3%的幅度向前狂奔。由此導致地方政府的支出預算越做越大。而在今年，持續了10年之久的寬松日子戛然而止。

“2009年對地方政府最大的挑戰就是收入減少，支出劇增，經濟刺激方案擴大投資所需的錢從哪來?這是所有地方政府都面臨的難題。”上海財經大學教授胡怡建說。

收支缺口

2008年上海市地方財政收入2382.3億，同比增長13.3%。這是一個看似不錯的數字，但2009年的挑戰卻很大。

2008年經濟走出一條高開低走的曲線，上半年，上海GDP增長10.4%，同期財政收入增幅達到25.7%。進入8月之后，受國際經濟危機的影響，GDP和財政收入雙雙下滑，至2008年11月開始出現負增長，最多的一個月財政收入負增長9.5%。

“按照這樣的趨勢，預計2009年上半年財政收入有可能負增長。”上海市政協經濟委員會人士表示。

上海的支柱產業中，鋼鐵、汽車、房地產和證券業自去年8月以來持續低迷，這一趨勢延續到2009年上半年的可能很大。

除了地方財政收入外，政府性基金(即原來所說的預算外收入)減少亦成定局。目前，上海市征收的政府性基金共8項，其中最大的一筆即國有土地使用權出讓收入，在房地產市場走弱的情況下，土地出讓金收入將大幅度減少。

根據上海市財政局所做的報告，2009年政府性基金收入預算為458.5億，而往年僅土地出讓金一項就在500億左右。

一面是地方政府收入大幅減少，而另一方面卻是經濟刺激計劃落實需要大筆資金。從預決算報告來看，2009年財政收支預算平衡，預算收入2800億，支出亦是2800億，而在報告的背后，卻留下很大的資金缺口。

一個典型例子就是軌道交通。在15日的補充發言中，韓正給代表委員們算了兩筆賬。“第一筆賬，現在已經建成或剛開工在建的1-13號線，總里程350公里，大體上總投資約2280億，已經將1、2號線的回收資金平鋪用入新開工的線路項目資本金，現資本金上還缺少200億”。

韓正說的第二筆賬是:上海近期完成了到2020年的《上海市軌道交通網絡規劃方案》，規劃城市軌道線路總長達880公里，未來還要需要投入2100億，其中60%銀行貸款，35%需要由政府支出的資本金860億，外加前13條線的資本金缺口共計1000億。

“錢哪里來，我還不知道。”韓正直言不諱。

此外，目前等米下鍋的不僅是軌道交通，還有多項城市基礎建設投資。

根據上海市市政局所做的上海交通規劃的測算，“十一五”期間，上海道路交通建設投資總規模也在2000億以上，其中干線公路和政府貸款還貸型公路均需要政府承擔35%的資本金，目前資本金亦有一半左右缺口。

作為城市建設投融資平臺的上海市城市建設投資開發總公司(下稱“上海城投”)，承擔著公路、供水、污水處理、垃圾處理等多項公共品的建設管理之責，“我們已經向發改委遞交一份情況說明，談現在的資金缺口。”上海城投人士向記者表示。

地方財政“第三階段”

在1月15日的補充發言中，韓正說了兩個“不知道”，第一個不知道錢從哪來，第二個不知道是:“我不知道借的貸款拿什么錢還。”

還是以軌道交通為例。目前上海已運營的軌道交通線路230多公里，每天客流300多萬，2008年收入35個億，但是僅需要返還的利息就高達28億，收入僅夠支付利息，銀行貸款的本金如何歸還，還是個未知數。

分析人士指出，回顧1984年至今的財政收入三個階段，可以大致看出地方政府財政在不同階段的特點。

1984年-1994年是第一個階段，此期財政收入增長低于經濟增長一半左右。

斯時正是改革開放初期，財稅改革的方向是減稅讓利，擴權授權，這次改革分配向企業傾斜，所以財政收入增長低于經濟增長。

1994-2004年是第二個階段。這一階段財政收入增長快于GDP增長一倍左右。

1995年，我國財政收入5000億，而到了2007年，財政收入達到5萬億，年增幅接近20%，同期GDP增長約10%，財政收入增長是GDP增長的一倍。

“我們原來預計2004年之后，GDP和財政的關系應該進入第三個階段，即基本同步增長階段，但由于2004-2008年虛擬經濟的膨脹，導致財政增幅放緩推遲到來。”胡怡建說。

怎么還錢確實是個問題。“本屆政府還不在還債高峰期，目前尚在建設產出期，但未來會面臨挑戰。”胡怡建表示。

財稅改革和投融資改革

在等米下鍋之時，財稅體制改革和投融資體制改革被人們寄予厚望。

在今年的地方兩會上，發行地方政府債被多次提及。“我們打算在今年提交全國人大的提案中，提出這一建議。”上海市政協經濟委員會人士對記者表示。

但從目前的情況來看，允許地方政府發債的可能性并不大。根據中央政府的安排，今明兩年發行國債1萬億元，其中2009年5000億，明年5000億。

這其中一部分國債實際為代地方發，中央發地方還，因為根據我國的預算法等法律，地方政府的信用還是以中央政府的信用為擔保。

但是這1萬億國債也無法完全解決地方政府的難題。中央政府提出的4萬億經濟刺激計劃中，要求地方政府拿出配套資金，這1萬億國債僅供地方配套資金使用，配套資金以外的資金缺口，仍無著落。

“我們打算申請中期票據融資平臺試點，以解決4萬億經濟刺激計劃資金來源的問題。”上海城投有關人士告訴記者，目前在申請試點的，除了上海還有天津、深圳兩地。

“把中期票據發行期限從3至5年延長到8至10年，用作項目資本金，以解決城市建設、公用事業、基礎設施建設的融資問題。”上海城投一人士告訴記者。

但目前具體方案尚未出臺。“我們想以上海城投作為政府投融資平臺，再通過該平臺發行債務融資工具進行直接融資”。

2008年12月22日，上海城投已發行2008年度第一期中期票據，規模為30億元。2009年一季度，上海城投還將發行30億元的中期票據。

上海城投表示，首期中票所募集的30億元資金中，15億元將用于債務結構優化，置換公司近期將到期的商業銀行短期借款;10億元用于補充中期流動資金;5億元用于基礎設施建設投資，主要有A15機場高速公路項目(2億元)、西藏南路越江隧道項目和外灘通道改建工程(1億元)，而在外灘通道改建工程中，通過中期票據募集的資金(2億元)是用于市政財力資金到位前的過橋資金。

“財政將為公司到期還本付息提供大力支持。”上海城投人士表示。

原載《21世紀經濟報道》