浙滬：公路變換大王旗

調整高速公路的融資方式，放棄“經營性公路”，轉為“政府還貸公路”，基本清退所有的民資成份，“后民資”時代，率先改革的長三角將如何應對公路融資的困局?

2009年1月1日，成品油稅費改革正式實施，取消公路養路費等六項收費，并逐步有序取消政府還貸二級公路收費。

按照分級，二級公路是普通公路的一種。目前全國二級收費公路里程規模與站點數量均占收費公路總量的60%左右。取消收費之后，地方在二級公路建設的籌資渠道將進一步收窄，而建設壓力則在不斷增加。

此前不久，上海、浙江等省份傳言，將相繼調整高速公路的融資方式，放棄“經營性公路”，轉為“政府還貸公路”，并將基本清退所有的民資成份。

普通公路和高速公路幾乎同時融資“轉身”，進一步加大了政府投資平臺的籌資壓力。“后民資”時代，率先改革的長三角將如何應對公路融資的困局?

長三角掀起“路橋運動”熱潮

作為中國最富庶的地區，長三角的發展離不開四通八達、蛛網密織的公路體系。

中國的公路建設投融資，最初采取的是計劃經濟時期的“公路統包”政策，由國家統一出資。然而，緩慢的交通無法支撐快速發展的經濟，要跟上時代的步伐，必須探求改革。

為解決公路建設資金不足、發展滯后的問題，1984年國務院批準實施“貸款修路、收費還貸”政策，即在各級政府財政性資金或企業資本金投入之外，利用銀行貸款或社會集資建設公路(含橋梁、隧道)，建成后收取合理的車輛通行費償還貸款或集資。此后，交通部和地方政府陸續出臺了一系列規章制度，規范了收費公路的建設管理和經營權轉讓行為，明確規定二級以上公路可以貸款修路和設站收費，并按照經營性質將收費公路分為政府還貸公路(交通部門貸款建設的公路，還貸結束后停止收費)和經營性公路(企業投資建設的公路，收回投資成本并有合理回報)。2004年9月，國務院頒布《收費公路管理條例》，進一步明確了收費公路政策。

政策放開之后，長三角地區掀起造路造橋運動的熱潮。

浙江省率先發文鼓勵利用社會資本籌措資金，倡導“四自模式”，即“自行貸款、自行建設、自行收費、自行還貸”，掀起公路建設高潮，大量社會資本涌入。1992年4月，浙江省政府批準紹興市采用“四自”辦法興建104國道南連北建工程，標志著“四自”工程進入浙江公路建設的全新歷史時期。一份來自浙江省公路管理局的資料顯示，截至2002年底，經浙江省政府批準的“四自”公路項目共十批211項，總里程5236公里，總投資約586億元。至2002年底，完成151項，建成3373公里，約占全省國省道干線公路近50%，項目投資約389億元。其中還貸型收費公路1241公里，投資約149億元，經營性收費公路2132公里，投資約240億元。

2000年開始，對于大型高速公路的建設，上海市政府則開始嘗試“鼓勵社會資本進入基礎建設、道路建設”的政策，運用BOT(建造—運營—轉讓)模式完成投融資。全長650公里、總投資400億的上海高速公路網10大項目向國內外投資者招商，形成“市場化運作、項目化建設、投資者回報、社會化管理”的新局面。同年3月31日，滬嘉瀏高速公路二期、同三國道(上海段)、滬青平、莘奉金、滬蘆首批5條高速公路項目對外招商。

公路投融資體制的重大改革將長三角“路橋運動”推向高潮，而這波公路建設高潮的主角正是剛獲準進入基建領域的民資及它們背后日后被稱為“公路富豪”的一群人。

“公路富豪”紛紛落馬

劉根山、張榮坤、郁國祥，長三角公路發展史上不能被忘卻的三個人，都被冠以“公路大王”的美譽。曾顯赫一時，卻紛紛墜落。

他們決意進入公路領域淘金之時，正值長三角“路橋運動”風起云涌之際。“老公路”出身的劉根山最早嗅到其中蘊藏的巨大商機。在上海市高速公路投融資體制做出重大變革后，劉根山出手將嘉瀏、同三國道、滬青平高速公路納入囊中。2002年2月，劉又拿下南環高速的參股權，完成了上海地區4條高速公路的布局。同時，劉根山在浙江也頻頻出手，接連拿下寧波繞城高速、甬金高速公路和北侖港高速3條公路控股權，將觸角伸向浙江。鼎盛時期，劉根山一度擁有長三角地區7條高速公路的參股權，“公路大王”的稱號名副其實。

張榮坤、郁國祥同樣在長三角高速公路領域叱咤風云。2002年，張榮坤的福禧投資控股有限公司以32.07億元，收購上海城市投資建設開發總公司所持上海路橋公司99.35%股權，獲得滬杭高速公路上海段30年經營權;2003年，出手51億拿下上海迄今投資額最大的A5(嘉定—金山)高速25年經營權;2004年，出資5.88億元收購蘇州蘇嘉杭高速公路公司20%股權。至2005年6月底，旗下公路里程超過200公里，投資額約100億。郁國祥則在2004年豪擲10億美元，簽購國內最長繞城高速公路——約123公里的杭州繞城高速公路。至此，“公路富豪”們已掌控長三角地區1000多公里的高速公路，建立了自己的“公路王國”。以劉根山為例，在最為風光的2003年，劉根山曾經登上福布斯中國富豪榜的13名，名下資產額為13.5億，巔峰時期曾一度擁有長三角地區7條高速鐵路的股權。

但從2004年開始，劉根山出人意料地接連拋售了同三高速、嘉瀏高速和南環高速三條上海高速公路的參股權，回籠了總共約1.3億元資金。同年，劉根山的茂盛集團從寧波繞城高速公路項目中撤資。2007年11月，曾經裝入茂盛控股口袋的北侖港高速公路有限公司，又被整體出讓給中國平安保險集團。據熟悉劉根山的人士透露，茂盛集團的資金鏈十分緊張，劉的“攤子鋪得太大”，資金調配出現困難，所以出售部分資產以緩解壓力。

2008年6月5號，繼張、郁二人后，劉根山亦被浙江方面刑拘，短短2年內，曾經風光無限的長三角“公路大王”們紛紛隕落。

民營公路的建設中往往存在著結構性的問題。民營公路業以貸款作為發展的資金來源，盲目擴張取得更多項目。由于高速公路投資額巨大，平均每公里要沉淀幾千萬的資金，規定的35%自有資金門檻一般都無法達到。這種情況下，違規資本運作、頻繁挪用資金在各項目之間，成為不得不使用的資金套路，這也使得銀行的監管風險不可預測，公路的資金鏈時常瀕臨斷裂。

劉根山東窗事發，正是源于抽逃甬金高速公路的注冊資本金。浙江省經偵總隊介入后，查實茂盛抽逃甬金高速公路注冊資本金8億元，劉根山被立案偵查，也揭開了其在各項目公司之間騰挪資金的事實。除甬金高速公路外，滬青平高速等項目中也存在大量貸款被違規挪用的行為。

劉根山身陷弊案、抽逃資金、玩轉資本、游走政商的背后，凸現出公路投融資體制的制度缺失。關于民資是否應該參與造路的討論也被推至風口浪尖。

民資“原罪”

民資在公路建設上頻繁“闖紅燈”讓政府開始反思當初決策的正確性。一場清退公路建設領域民營資本的運動拉開了帷幕。

劉根山事發后，繼收回張榮坤控股的滬杭高速公路之后，上海方面迅速收回了茂盛集團控股的滬青平高速公路的所有權，民營資本徹底退出上海灘。最新消息顯示，上海方面已經透露出由上海城市建設投資開發公司重組茂盛集團的意愿，高速公路的所有權將重新歸于國有。雖然重組的消息被茂盛高層否認，但他們也承認，即使重組，也不可能再由民營企業接盤。民營公路都沒有搞好，不會再給機會了。

浙江省也開始有所動作。“浙江省雖然沒有明確宣布不讓民資控股高速公路，但內部已達成共識，而且就是這樣操作的。”浙江省交通系統一位官員說。

更多的動作在實際層面展開。經歷了多次變更之后，劉根山名下的茂盛集團在浙江省境內的3條高速公路僅剩“獨苗”——甬金高速公路。且浙江省交通廳在其案發后，著手開始調研其債權債務情況，或將收回該公路的所有權。

思想層面上，長三角省市政府也開始進行深刻反思——有關公路本身的屬性問題。公路是一個公共產品，首先是個產品，而不是商品。所以公路首先應以公眾利益為主，“大方向上以后都做政府還貸公路”。

“如果多元化地做，尤其讓民營資本做主導，資本的逐利性就決定他們更追求利益，可能發生養護不到位、不愿意投入等問題。”浙江省交通系統一位官員認為。

劉根山參股的北侖高速在浙江省高速公路養護檢查情況通報中，曾被點名批評養護不力，這讓浙江方面大光其火。事實上，養護不到位正是民資造路的痼疾。如果得不到預期回報，民資的短期逐利性便會讓它們減少對公路養護的投入。

公路投資最常用的是BOT模式，投資方通過取得一定時限的特許經營權獲取回報，但要在動工前就簽訂投資合同，社會資本的贏利期望只能“押寶”在政府所做的該項目的投資回報預測上。“但從建設到運營的周期中，政策變化、替代性工程出現、造價上漲等都是不可控因素，暗藏很大的投資風險”。

國家審計署于2008年2月發布的《18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果》也指出了這個問題。如江蘇省交通控股有限公司管理的17條高速公路中，8條的實際車流量平均為預測值的60%，其中南京至高淳高速公路車流量僅為預測值的9%。項目頻頻上馬使原有公路交通流量被分流，效益下降;拆遷成本及原材料價格的上漲也使公路建造總成本上漲了不止一倍。種種因素都致使投資者無法得到預期回報。

除卻客觀方面的原因，民資逐利而動的“原罪”也鑄成了它在投資公路上的失敗。

以滬青平高速為例，一年公路折舊就1個多億，加上銀行利息大概2億元，再加上公路管理費大概是3億支出。而2007年滬青平高速實際收入為2.4億，短期內肯定是虧損的。公路投資的回款周期較長，一般為10年以上。習慣追求短期利潤的民資顯然沒有耐性。

民資的“原罪”還在于采用杠桿手段追求利益的最大化。它們利用公路融資的大平臺得到大筆貸款，抽逃部分資金進行其他方面的投資。這種不顧自身的承載能力，不考慮現金流的盲目擴張行為極為冒險，一旦資金周轉出現問題，便會產生一發不可收拾的“多米諾骨牌”效應，“高速公路帝國”徹底淪為爛尾工程。

更大的隱憂在于支撐收費公路的大量銀行貸款償付難題。建造高速公路的法定資金是35%，但一般來說，只需以自有資金注資20%就可以啟動一個項目，其他的資金顯然是來自銀行。最為可怕的是，民資在發現無利可圖后，會通過違規的手段轉讓經營權，自己套現退出。國家審計署2008年2月的調查報告直接“點名”杭州繞城和滬杭高速，稱“上海市滬杭高速公路等12條公路發生收費權轉讓18次，其中有12次未經有關部門審批”;“浙江省轉讓杭州繞城高速公路等4個項目的收費權獲得125.75億元，其中86.6億元是受讓方以公路收費權作質押取得的銀行貸款”。民資退出后，留下的，只有大筆的銀行壞賬爛賬和一條條養護不到位的公路。

痛定思痛，上海、浙江等長三角省市率先定義高速公路屬性。經濟起步早，財力相對雄厚的長三角決定轉型。

融資之惑

改革的壓力顯而易見。清退民資后，融資渠道窄了，可融資的需求卻更大了。《18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果》提出，2020年以前，我國還將建設大量高等級公路。在國家全面拉動內需的背景下，作為全國經濟重鎮的長三角地區大興土木，造路造橋已是板上釘釘。

資金從哪來?20多年來，我國公路建設過程中形成的負債規模較大，如果一次性取消所有二級公路的收費，對于本次改革成品油消費稅來說，會造成較大額度的稅額提升。這將違背改革的初衷。況且，這條規則對長三角并不適用。

雖然燃油稅新政提出“逐步、有序的撤銷政府還貸二級公路收費站點”、“采用BOT模式興建的帶有私人投資性質的公路不在此次撤銷收費范圍當中”，但是從長期來看，對這部分公路的收費問題，仍然會出臺相應辦法。也就是說，轉型只是遲早的問題。經濟發達的長三角地區更是首當其沖。

未雨綢繆。事實上，長三角部分城市已經提前步入轉型軌道。

“我們在2007年就提前轉型，撤銷了一條一級公路的收費。”溫州發展有限責任公司負責人介紹說。他指的是溫州通往機場的一條公路，完工于1999年，初為中外合資的經營型公路，2001年清退外資。

“當時是收費的第八年，就剩3000萬貸款沒還，還有我們自己的本金3000萬，以及一些人員安置費用。中止收費后，這些成本都由我們公司自己消化掉了。”該負責人說。

但是這種中止收費、自己“消化”成本的方式，對于大部分普通公路來說，似乎并不現實。取消收費的公路，基本都是縣一級、鄉鎮一級甚至“村村通”工程的路段。這扇大門關閉之后，用政府還貸方式建造的普通公路，面臨著還貸、維護費用如何轉移支付等問題，著實考驗著各級政府的財力和執行力。

而打算新建的普通公路，也將由于融資方式單一受到直接影響。燃油稅新政取消了養路費和政府還貸二級公路收費。這意味著，每建一條路，不能僅籌措35%的資本金，然后慢慢還貸;而需要一次性籌到100%的資金，且這個錢只能由財政來出。這樣的壓力，基本壓到了縣市一級的交投公司身上，它們是全國普通公路建設的主體單位。而省一級交投公司則以建設高速公路為主，普通公路的建設較少，燃油費改稅對其融資難度的影響有限。

對于有意主導民資退出公路建設領域的長三角省市來說，融資的任務更為艱巨。

除了要拿出100%的資本金建造二級公路，技術要求更高、資金要求更巨的高速公路如何融資?僅僅依靠銀行貸款，肯定無法滿足交通發展的需求。清退民資后，融資的渠道已經非常狹窄。

最傳統的辦法是把原有資產做抵押，從銀行的渠道融資。但這方面已做到盡頭，沒有潛力可挖。

其次，政府財政注入。國家關于燃油稅稅補細則尚未出臺，國家的補助額度尚不明朗;長三角地區雖然經濟發達，地方財政的注入也頗為可觀，但2008年以來土地財政萎縮，地方財政的注入無法得到保證。

“關鍵是這樣的注入沒有明確的來源。”相關人士透露，在地方每年制作的財政預算中，并沒有“交通建設”這個經常性的科目安排，“所以這部分資金來源是不穩定的，寬裕的時候多一點，財政緊張了就讓我們自行籌措”。

第三個渠道是企業發債。但用于基本建設的企業發債在政策上尚未放開，審批非常嚴格，名額爭奪激烈。

最后的方式則是推出交通基礎設施建設的信托產品。如果政策放開，并能夠解決變現問題，那么融資問題亦可迎刃而解。

可見，以上融資方式皆存在著不足與漏洞。有意見認為，財政出資建設普通公路可以接受，但是高速公路對民資和外資關上大門不利于拓寬投融資體制，有“矯枉過正”之嫌。

盡管民資存在逐利而動的“原罪”，然而，在調控、監管等方面不力甚至不作為的政府部門及金融機構同樣是民資造路陷入泥沼的罪魁。如果政府部門在交通規劃時能夠考慮民資的利益訴求，嚴格控制交通流量的分配，規范收費公路經營權轉讓，監管得力到位;如果銀行等金融機構能夠及時準確監控資金流向，慎重審批貸款請求，那么，不僅民資的利益得到保障，公路的質量也能得到保障，債務安全問題同樣能得到保障。民資造路的窘境折射出的其實是我國在公路投融資體制和監管機制上的缺失。

清退民資后，必然會產生新的融資模式，如政策放開后的企業發債、信托產品的融資模式。然而，如果沒有健全的資產引入模式、透明的游戲規則和清晰的法律制度，那么，同樣會有人鉆規則的空子，到時候是不是又要否定當初的決定?

討論民資是否應該退出公路融資的舞臺已無意義。重要的是，能探索出一套符合公眾利益，健康可持續的公路投融資體制。這也是長三角意欲清退民資造路的初衷。