水權配置模式在張掖節水型社會建設中的應用

[摘要]針對水權分配問題，分析我國流域水權配置的三個基本模式，并以張掖節水型社會建設為例，論證水權配置模式在張掖的具體實踐，為我國水資源問題的解決提供寶貴經驗。

[關鍵詞]水權配置 模式 節水型社會 應用

中圖分類號：TV1文獻標識碼：A文章編號：1671－7597（2009）0310088－02

一、引言

2006年9月，張掖作為全國第一個節水型社會建設試點通過水利部驗收。水利部副部長胡四一評價：張掖試點“是我國治水史上一次前所未有的探索，為我國水資源問題的解決提供了寶貴經驗。”

二、水權配置的基本模式

在競爭性水權制度下，流域水資源的稟賦不同，水權分配的模式也不完全相同。不同的分配模式將產生不同的效益與成本，對流域經濟影響的程度也有所差異。從水權初始分配、使用、再調整的過程看，按政府介入的程度來劃分，我國流域水權配置可選擇的基本模式包括：政府的行政管制分配、用水戶參與分配以及市場交易分配。

行政管制分配模式，即由政府負責和管理水資源的開發建設，提供水利建設經費，統籌向用水戶分配水權，并可收回水權再重新分配，同時禁止水權的轉移與交易，以維護政府行政調控的延續性。這種分配模式優點在于：（1）有利于國家宏觀目標和整體發展規劃的實現；（2）有利于滿足公共用水需求，維護公平原則；（3）在制度安排上易于執行。但其缺點為：（1）缺乏流轉機制，難以滿足新增用水戶提出的水權需求；（2）水資源商品價值難以體現，節水和改善用水效率的動力不足；（3）缺乏用水戶的參與，易造成資源的扭曲。

用水戶參與分配是由流域范圍內的具有共同利益的用水戶自行組成并參與決策的組織，通過內部民主協商的形式管理和分配水權。這些協會與組織具有法人資格，實行自我管理、獨立核算、經濟自立，是一個非贏利性經濟組織。這種分配模式優點在于：（1）有利于提高水權分配的彈性，兼顧公平與效率；（2）降低了監督成本，提高了管理效率，增強了制度的可接受度。但其缺點在于：（1）宏觀上難以形成一個透明化的制度，不利于監督管理；（2）一些少數或弱勢團體的利益容易被忽視；（3）該分配模式下協會之間、部門之間及各行業間的水權矛盾較難統一協調。

市場交易分配模式是水利走向市場，水資源優化配置的必然選擇。隨著社會主義市場經濟的建立，水權制度也得到完善，明晰水資源產權，實行水資源的有償使用制度，以市場為手段和政府宏觀調控相結合的水權市場是要達到的目的。通過市場公開拍賣方式完成初始水權配置和通過水權交易方式實現水權再分配和調整，這是市場交易分配模式的兩個層次。這種模式的優點在于：（1）緩解矛盾，避免糾紛；（2）實現公平，保證效益；（3）改善環境，促進發展。但有其自身缺點：（1）水資源邊際效益較低的傳統農業、生活用水、生態用水難以得到滿足；（2）容易導致部分參與者壟斷現象，使水權分配走向無效率的反面。

三、水權配置模式評析

三種水權分配模式從性質與定位上看，行政管制分配偏向由政府主導的方式，用水戶參與分配則著重于用水戶對用水信息的掌握，市場交易分配將水資源視為具有經濟價值的商品，通過市場機制分配用水。如果政府采取嚴格的管制方式進行分配和管理，水資源的分配容易趨向于產生“政府失靈”問題；但如果采取完全自由放任的市場交易方式，則又容易走向“市場失靈”的另一個極端。

三種水權分配模式各有優缺點和適用條件，在選擇何種模式時，必須對它們進行比較評估。評估結果如下表：

水權分配模式比較

以上模式在實證經驗中，許多國家或流域采取的水權配置模式多屬于兩種以上混合系統，以在公平與效率之間尋求平衡，避免市場失靈與政府失靈出現。例如美國西部各州、澳大利亞、智利、墨西哥等國在部分流域中采取較具有市場機制的水權交易制度；以色列與約旦采取較為集權管理的用水配額系統；歐洲國家則多由政府分配

用水配額，再采取具有經濟誘因的水權收費，而法國的流域用水組織則有用水戶的高度參與。

四、節水把張掖逼上水權改革之路

黑河流域中下游地區極度干旱，由于人口增長和經濟發展，區域內水資源難以滿足當地經濟發展和生態平衡的需要。對水土資源過度開發，進入下游的水量逐年減少，河湖干涸、林木死亡、草場退化、沙塵暴肆虐等生態環境嚴重惡化的問題，引起了黨中央、國務院的高度重視。

為實現流域全面、協調和可持續發展，國務院決定實施黑河治理，主要是通過中游的節水，保障下游生態與環境用水。規劃要求當黑河上游鶯落峽來水15.8億立方米時，正義峽向下游增泄水量2.55億立方米，達到9.5億立方米的分水目標。地處黑河中游的張掖，集中了流域90%以上的人口，3/4以上的經濟用水量，區域用水水平的高低，節水力度的大小，直接關系到國務院分水指標和流域治理目標的實現。對于張掖來說，向下游新增下泄量2.55億立方米，意味著干流灌區每畝灌溉面積要少用水200立方米左右。能否通過水資源的節約和高效利用，實現區域經濟社會與流域生態與環境保護的“雙贏”，是擺在張掖人面前的重大課題。

一方面要確保完成國務院下達的分水任務，保下游生態恢復；另一方面又要立足現實，保當地經濟發展，兩難課題逼張掖人走水權改革之路。張掖市委、市政府適時提出建設節水型社會，采取法律、行政、經濟、工程、技術等綜合措施，明晰水權，著重改革水資源傳統管理模式、配置方法，邊實踐邊探索，建立起政府調控、市場引導、公眾參與三結合的水資源管理運行體制。

五、張掖水權配置模式的實踐

我國流域水權配置可選擇的三種基本模式：行政管制分配、用水戶參與分配、市場交易分配在張掖節水型社會建設中得到了有機結合。推進節水型社會建設，首先要進行觀念和制度的變革和創新，而政府調控、市場引導、公眾參與，則是節水型社會前期建設中非常重要的措施和必不可少的環節。張掖水權配置模式的實踐為我國水資源問題的解決提供了借鑒。

（一）政府調控，建立相關的制度保障體系

試點建設5年來，張掖市政府積極探索，勇于創新，層層落實節水責任制，初步建立了保證總量控制和定額管理兩套指標體系實施的制度框架，制定實施了《水資源配置方案》、《主導產業發展規劃》和種植業、養殖業、生態保護等產業規劃；編制完成了工業、城市生活、生態等各行業節水規劃及用水定額指標；出臺了《張掖市節約用水管理辦法》、《張掖市河流污染物排放總量控制規劃》、《張掖市水價管理辦法》等20多個規范性文件。市、縣（區）成立了節水型社會試點建設領導小組，推進了制度落實和工作的開展。

同時，市政府對全市水資源實行統一規劃、統一調度、統一發放取水許可證，統一征收水資源費。從2001年冬季開始，逐步關閉各單位自備水源，實行域內統一供水，農業灌溉機井和工礦企業機井安裝計量水表。從2004年啟動城市生活、工業企業節水試點，建立城鎮居民區用水戶協會，開展了創建節水型企業、節水型社區、節水型校園等活動。

（二）以水權制度為核心，推進用水戶參與式管理

實行強制節水，層層明晰地區間、各用戶在不同水文條件下、不同時期的水權，逐步實現區域水資源優化配置，推行灌區用水總量控制，定額管理。在明晰初始用水權問題的基礎上，完成了用水權在區縣、灌區、鄉鎮、村社、協會和用水戶等各個層面的逐級分配，逐戶發放水權證。積極推進用水戶參與式管理，創新地實行了“水票制”運作形式，創建了“農民用水者協會+水票”的水權配置與流轉運行模式，有效保障農業用水權的實現。目前，張掖市已建立農民用水者協會790個，全市70%的灌區已實行水票制，并在不斷完善水票運行管理方式。農民持水權證向水管部門購買水票，雙方實行水票制供水。節余水量的回收、買賣和交易，也通過水票進行。農民以水定植，節水意識普遍增強，水事糾紛明顯減少。水權改革讓農民真正成了水的主人。

（三）引入市場機制，積極培育水市場

上世紀末，黑河流域的水利工程供水價格是按照1985年國務院頒發的《水利工程水費核定、計收和管理辦法》核定的。隨著社會主義市場經濟體制的建立，供水業也由公益型向經營型轉變，水價初步納入市場價格管理體系，原有的水費計收和管理辦法與現在的經濟體制越來越不相適應，與黑河水資源短缺、下游生態環境急劇惡化很不適應。為此，建立適應市場經濟原則和黑河流域特點的水價體系，對促進張掖的節約用水，實現水資源可持續利用和經濟社會的可持續發展有著重要的戰略意義。

近年來，張掖市政府制定了水量交易指導意見，規定農業用水交易價不超過基本水價的3倍，工業用水交易價不超過基本水價的10倍；總體上放開生產經營用水交易，禁止生態用水交易；放開交易價格，用水戶之間交易價格可由雙方商定；無交易條件和未實現交易的節約水量，由政府水管單位按照基本水價的120%回購。引入市場機制后，全市每年農業交易水量超過400萬立方米，交易從用水戶之間逐步擴大到灌水小組之間，協會與灌水小組之間，村與村之間以及水管所與各協會之間。通過水量交易，不僅大大提高了民眾的節水意識和水商品意識，而且

有效調節了水量時空余缺，推進了種植結構的調整。

六、結語

張掖通過水權改革，實行政府調控、市場引導、公眾參與三結合的水權配置模式，不斷提高水資源的利用效率，實現了節水與增效的“雙贏”。自2000年以來，張掖每年都采用“全線閉口，集中下泄”等措施向下游輸水，至2006年已累計向下游下泄水量52.8億立方米，連續6年完成年度調水任務，7次將黑河水送入東居延海，1次將黑河水送入西居延海，2003年首次實現了40年來黑河流域全干流通水。東居延海已連續746天不干涸，水域面積擴展到37平方公里，超過歷史最高紀錄。整個額濟納旗生態恢復得相當好。張掖為黑河下游的經濟發展，社會穩定和生態與環境改善作出了巨大的貢獻。

參考文獻：

[1]張掖節水型社會建設經濟發展與生態保護的雙贏之路，中國水利報，2006.9.26.

[2]水權改革讓甘肅張掖再現“塞上江南”風光，蘭州日報，2006.9.28.

作者簡介：

陳翠華，女，湖北水利水電職業技術學院教師，現為中國地質大學（武漢）工程學院工程碩士。