主體功能區與區域發展的若干思考

董力三， 熊 鷹

(長沙理工大學 資源環境系, 湖南 長沙 410076)

“主體功能區”由中國政府首先提出，[1]并率先在中國的國土規劃中實施，無論理論還是實踐這都是一種創新。國家發改委從2000年開始醞釀“主體功能區”的構想，到2006年通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年(2006—2010年)規劃綱要》(以下簡稱“十一五”規劃)中作出具體安排、部署，前后約五年時間。2007年7月，國務院又公布了《關于編制全國主體功能區規劃的意見》，闡明了編制主體功能區規劃的重要意義、指導思想和原則、主要任務及工作要求，昭示主體功能區規劃工作在全國范圍內已進入實施階段。主體功能區規劃將對我國經濟社會發展、區域協調、國土整治、環境保護以及人民生活質量的提高有深刻影響和深遠意義。

一、人的富裕與地域富裕的矛盾

主體功能區的核心思想是根據資源環境承載能力、開發密度及發展潛力，統籌規劃國土資源，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構；通過人口的遷移、實現基本公共服務均度化等手段，達到不同區域人均收入和生活水差距縮小、促進區域協調發展的目的。從人口承載的角度看，優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區前兩個是人口的凈遷入區，后兩個是凈遷出區。 “十一五”規劃中劃定的22個限制開發區，西部占了17個；劃定的禁止開發區，也主要分布在西部。除這些已明確的限制開發區和禁止開發區外，就宏觀而言，西部大部分地區屬于限制和禁止開發區。這意味西部地區將有大量人口要遷移， 遷出的人口不可能就地安置，必須轉移到東部或中部地區。以人口遷移的方式提高人的生活水平和生活質量而放棄地域的發展，其后果會加劇區域發展的空間不均衡。加上西部地區人口、生產要素和產業大規模向東部或中部地區集聚，將加大東中西部差異，使西部地區更加邊緣化，由“人的富裕”導致“地域的貧困”。[2]

從全面協調區域發展角度看，既要提高不同區域人民生活水平，又要兼顧“地域的富裕”， 即西部地區除了生態系統的恢復和環境保護的主體功能得以實現外，本身的發展和繁榮也不能偏廢。

因此，國家應針對西部限制開發區和禁止開發區制定特殊的區域政策來幫助和扶持這些地區加快發展，而不是單純地將這些地區的人口遷移出去。宏觀上，國家層面仍然劃分四類主體功能區，統籌規劃和安排全國的總體區域發展戰略，以此作為全國性區域管理和空間管治的地域單元。中觀上，在限制開發區內規劃若干以交通干線為軸、具有區域意義的重點開發區域，逐步增加這些地區的承載能力。微觀上，以中心城市為核心，劃分不同類型的點狀開發地域，逐步向重點開發和優化開發方向發展。國家應提供必要和特殊的政策及措施，支持中觀和微觀區域的發展，使這些地區成為“富裕的地域”。開發位序方面，應先微觀區域，后中觀區域，逐步形成“十一五”規劃中提出的“以線串點，以點帶面”的總體發展格局，由“人的富裕”而“地域的貧困”向“人與地域共同富裕”發展。

二、短期發展與長期發展的矛盾

主體功能區的形成，其周期要十幾年、幾十年甚至更長的時間。目前所進行的工作，基本處在主體功能區的劃分階段，還不能談規劃。在主體功能區形成之前的這十幾年、幾十年內，各類主體功能區的的社會經濟應當如何發展？主體功能明顯的優化開發和重點開發區域發展方向和趨勢比較容易確定，但主體功能尚待明確的區域，以及限制開發區的發展如何進行？有以下問題必須解決：

1. 正在執行的經濟社會發展規劃要不要繼續實施？繼續實施其結果可能與主體功能矛盾、沖突，不繼續實施則這些地區的經濟、社會發展可能陷入停頓的境地。

2. 按照限制開發區的定位，將引導超載人口逐步有序轉移。無論就地轉移還是跨區域轉移，周期都較長，而未轉移的人口，其生活、生產和工作等何以得到保障？

3. 我們可以用實現基本公共服務均等化來保證限制開發區和禁止開發區內居民的生活水平不下降。問題是這種均等化要什么時候才能實現，能在較短時間內實現嗎？

以上問題的實質就是主體功能形成以前和形成以后即短期和長期的發展應該如何解決。

“十一五”規劃的思路是通過加大中央財政轉移支付的力度，用加強績效考核辦法，使限制開發和禁止開發區實現“不開發或少開發的發展”，“不開發或少開發的富裕” 。但對這些地區來說，僅僅強調基本公共服務均等化是遠遠不夠的，因為基本公共服務全國居民都可享受，而這些地區是以“不開發或少開發”為代價，甘當全國環境保護的生態屏障而作出了巨大犧牲的！除了基本公共服務以外，這些地區的人民理應得到更多的補償。

政府有關部門對限制開發區和禁止開發區主體功能的推進和實施，已經提出財政、投資、產業、人口管理、環境保護和績效評價等方面的政策導向和基本思路，但如何細化并制定可操作可實施的具體方案是解決這些問題的關鍵。

除了財政轉移支付為手段的基本公共服務均等化以保證限制開發和禁止開發區的發展外，長遠看，這些地區尤其是限制開發區主要應通過自身的優化整合來發展。從目前來看，限制開發區的資源環境承載能力較弱，沒有大規模集聚經濟和人口的條件和基礎，生態系統極為脆弱。但這種狀況并非一成不變。經過若干年的生態環境治理，這些地區的環境質量會逐步向良性發展方向轉化，生態系統將逐漸恢復，資源環境的承載能力也會愈來愈強。而且這些地區并非完全不能開發，只要合理開發那些適宜點狀發展的區域，通過區域空間的管治和調整，因地制宜發展產業和產業鏈，形成與資源環境相匹配的產業結構，就能使這些地區成為本區域的經濟增長極，由點狀發展成為帶狀的產業、經濟和人口聚集區。有條件的可向面狀的產業經濟區發展，使限制開發區從“不開發或少開發的發展和富裕”向“有條件有節制開發的發展和富裕”過渡。

三、部門管理和全局管理的矛盾

我國有不少政府部門和機構作專門性的規劃，包括國土部門的土地利用規劃，建設部門的城鄉規劃，環境部門的環境保護規劃，水利部門的流域治理規劃、交通部門的交通規劃等。這些局部或部門的規劃與主體功能區規劃存在相互重疊、甚至相互沖突不協同的矛盾。因此做好主體功能區規劃與其他規劃的銜接工作是處理部門(局部)與全局的關鍵。

從管理學的角度看，區域管理制度的建立、健全和完善，是解決這類具體問題的根本，是保證主體功能區規劃順利進行的基礎。有專家提出，未來中國區域管理制度基礎建設包括四個方面：完善統籌區域發展的管理機構與組織，明確統籌區域發展規劃與政策的作用對象，建立健全統籌區域發展的法律體系，規范統籌區域發展政策決策程序。[3]

就局部與全局發展的矛盾而言，目前最迫切要解決的問題，是主體功能區規劃與其他專項規劃的協調。由一個什么機構與組織來管。在目前政府機構中，區域管理職能分散在國務院的多個部門，國家發改委雖然承擔了宏觀區域管理的職能，但主要是制定國民經濟和社會發展的總體規劃，而且其行政級別與其他有區域管理職能的部委一致，無法行使區域管理的權力。隨著我國經濟社會發展的加速，區域間利益沖突和矛盾紛爭會越來越多，如果沒有一個職能明確的區域管理機構實體，則很難整合全國各區域間的發展。

四、行政區經濟與區域經濟的矛盾

我國區域發展和區域管理的運行模式，基本上以行政區為單元進行，尤其是省級和市級行政區界線，是經濟運行不可逾越的“紅線”。近些年來地方自主權有擴大趨勢，地方政府的權利主體地位得以提升，中央政府放權讓利使地方政府的行政區利益主體意識益發濃厚。

主體功能區的規劃和實施，中央政府有“突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶”(《十七大報告》)的要求。這種要求應該主要是針對優化開發區和重點開發區而言。對限制開發區和禁止開發區雖然無明確表述，但這些區內省與省、市與市之間山水相連，原野相接，植被連綿，自然屬性使不同的行政區緊密聯系，不可分割。雖然自然地理背景從客觀上提供給主體功能區規劃以理論、政策和地域的支持。但行政區的桎梏，仍然是主體功能區劃分和實施的障礙。我國曾作過多次全國性的區域劃分，均是跨行政區的規劃方案[4]，實施過程中卻基本以省級行政區域來進行，仍不能脫離行政區劃的樊籬。此次主體功能區規劃，如果沒有切實可行的制度和方案作為支撐，恐怕又會重蹈覆轍。我國跨行政區形成的、位于優化開發區域的長三角、珠三角和京津冀經濟圈，被當作打破行政區劃界限的范例為各界津津樂道，實際上，這幾個經濟圈僅僅是以其強大的經濟總量和緊密相連的地理位置，給人以感覺上的經濟地域聯合體而已，其本質仍然是幾個經濟上獨立運行的省級行政區域的組合，仍擺脫不了行政區經濟的束縛。

限制開發區和禁止開發區內，行政區經濟與區域經濟發展之間的矛盾可能更為突出。這兩個區域主要實施人口逐步有序轉移，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動，由這兩個舉措而產生的損失用基本公共服務產品的提供和財政轉移支付來作為補償。一旦同一功能區的遷出人員分流到不同的行政區，勢必在基本公共服務產品提供的標準和額度上出現差距，又可能造成新的不平等。再者中央財政轉移支付在限制開發區內的不同行政區中怎樣分配？是平均分配還是有所側重？具體操作過程中都會牽涉行政區經濟。種種問題和矛盾，都亟待在主體功能區建設過程中解決。

因此，只能說主體功能區劃提供了一種打破行政區劃界限的可能性。它從理論上提出要突破行政區的剛性約束，強化區域管理的廣度和深度；要建立以城市為中心的開放式，競爭型的區域統一市場。主體功能區劃從強化主體功能的角度，來整合、組織具有類似主體功能屬性、地理位置鄰近、產業結構各異又互補的若干行政區，要使之成為經濟活動以市場為規劃而不是以行政區權力意志運行，經濟聯系密切而不是行政長官“拉郎配”、帶動力強而不是臨駕于其他經濟區域之上的經濟圈。

五、推進主體功能區建設與區域發展的幾個設想

1. 盡快劃分次級主體功能區。國家層面的四類主體功能區已在“十一五”規劃中明確，但次級層面的主體功能還沒有落實，進展緩慢。主要原因是這項工作由各省級政府實施，具體到省(自治區)的區域內，次級主體功能區劃分的科學依據、指標等，國家沒有統一的要求，必須由各地根據本地自然和社會經濟條件自行確定。次級主體功能區的劃分不開始，主體功能區的規劃則不能進行。限制開發和禁止開發區的劃分，直接影響生態環境的恢復與保護、人口遷移的數量與方向、經濟開發的范圍與力度等。只有劃分了次級的限制開發區和禁止開發區，國家層面的主體功能區區劃和規劃才能確定，相關政策和法律法規才能落實到具體地域。因此，中央政府應責成各級地方政府及相關專業機構，盡快制定不同層面主體功能區劃分的條件、要求和標準，著手主體功能區的規劃工作。

2. 設立各級領導、協調機構，建立各種運行體制和模式，全面統籌主體功能區的建設。一是可以考慮設立“國家(中央)主體功能與區域開發署”，專司主體功能區建設和區域開發，并由開發署下設各大區(東部、中部、西部和東北)開發分署。國家(中央)級開發機構的設立，有利于國家的統一管理，有利于協調中央各部委，有利于各地方政府的利益均衡，而且能夠保證中央政府的意志和開發意圖在地方實現。二是建立區域性協調開發機制，相關省級行政機構聯合成立區域協調委員會，對省域之間的產業結構轉移、人口遷移、資源利用、生態建設、環境保護和對口支援等實際問題，舉行定期或不定期的協商、討論，使各地的利益得到保證。三是嘗試非政府組織NGO(Non-Government Organization)參與模式，動員各種社會資源，包括企業、單位、個人和民間組織，參與主體功能區與區域開發的建設，開展研究、咨詢、志愿服務、捐贈、救濟等工作。

3. 加大對限制開發區和禁止開發區的財政轉移支付和補償力度。“十一五”規劃強調這兩類區域的生態服務功能，意味著經濟發展權利的弱化甚至喪失[5]。因此，財政轉移支付、公共服務建設和公共服務均等化等手段，便成了限制開發區和禁止開發區公共服務產品、經濟發展權利弱化的主要補償。但如前所述，這種補償可以帶來新的不平等，所以對限制開發區和禁止開發區的補償應該大于其他地區。加大補償力度可以從兩方面進行，一方面是中央政府的縱向補償機制，即對所有限制開發區和禁止開發區以中央財政的形式補償；二是省級政府的橫向補償機制，即由承接人口和生產要素、資源利用和生態環境受益的優化開發區、重點開發區所在地的省級財政對限制開發區和禁止開發區進行補償。

4. 吸收和借鑒國外區域開發有益經驗和模式為我所用。以美國的西部開發和日本的北海道開發為例[6,7]，兩國有不少相同的舉措保證對落后地區開發的正確進行。一是立法、制訂政策。如1862年美國政府頒布的《宅地法》，幾乎是免費贈送開發者土地的政策，極大調動了開發者的積極性。日本政府以法律形式，規定國家設立北海道開發事業費預算，保證了開發的資金。二是政府重視基礎設施建設。如美國政府撥款修建了當時唯一一條由東部通向中西部的公路，為早期西部開發作出重要貢獻；后來又建成了第一條橫貫北美大陸的鐵路。三是資金保證。日本政府對北海道開發實施資金傾斜政策，在1995年的政府補貼中，主要的七項補貼比其他地區平均高出近40%。美國政府則吸引大量東部資金和國外資金參與西部開發。盡管主體功能區的理論與實踐為我國所獨創，但國外一些發達國家區域開發的經驗和作法仍值得我們在推進主體功能區建設過程中學習、利用。

[參考文獻]

[1]郭大鵬. 楊偉民：“以人為本”的現代化[J].中國企業家，2006,(14).

[2]魏后凱. 主體功能區并非能包治百病[N].2007-05-25.

[3]張可云. 主體功能區規劃的背景與未來區域管理方向[J].綠葉,2007,(10).

[4]趙濟, 陳傳康. 中國地理[M]北京：高等教育出版社. 2006,(3):361-373.

[5]朱傳耿,等. 地域主體功能區劃——理論·方法·實證[M].北京：科學出版社,2007.156.

[6]周鋼. 西部開發與美國現代化[J].求是,2005,(21).

[7]錢津. 日本開發北海道對我國的啟示[J].當代世界：2000,(5).