論和諧社會(huì)視野中的政府信用

豆星星

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013)

中國(guó)共產(chǎn)黨的第十六屆六中全會(huì)指出:“社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，是國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的重要保證。”我們要建設(shè)的和諧社會(huì)是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下的誠(chéng)信社會(huì)，它要求有一個(gè)完善的社會(huì)信用體系與之相匹配。社會(huì)信用體系包括個(gè)人信用、企業(yè)信用、政府信用。其中政府信用是社會(huì)信用體系的核心，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的關(guān)鍵因素。

一、和諧社會(huì)建設(shè)中政府信用的必要性

建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)需要建立健全社會(huì)信用體系，而政府信用是整個(gè)社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)與核心，是維護(hù)社會(huì)和諧的關(guān)鍵因素。政府及其成員的誠(chéng)信行為具有很強(qiáng)的引導(dǎo)和示范作用，政府誠(chéng)信引導(dǎo)著整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信，是社會(huì)誠(chéng)信的保證。政府失信則會(huì)破壞公眾和政府之間的信任與協(xié)作關(guān)系，動(dòng)搖法律的權(quán)威，影響社會(huì)的和諧。

(一)政府信用是整個(gè)信用體系的基石

政府信用的核心是社會(huì)組織及民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)在社會(huì)組織和民眾中的反應(yīng)，既包括民眾對(duì)政府整體形象的認(rèn)識(shí)、情感、態(tài)度、情緒、興趣、愿望等基本范疇，也體現(xiàn)為民眾自愿的配合政府的程度。政府信用可以減少政府對(duì)社會(huì)資源配置的成本，進(jìn)而提高政府行政效率。

政府是社會(huì)信用建設(shè)的組織者，是信用體系得制定者和執(zhí)行者，是信用文化的倡導(dǎo)者，更是信用體系得示范者。政府信用在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活，在政府與公眾的互動(dòng)關(guān)系中，都處于舉足輕重的位置。同時(shí)，我們要建設(shè)的和諧社會(huì)是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府的政策、行為將起到社會(huì)示范作用。

當(dāng)前我國(guó)正建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，它必然要求在全社會(huì)建立健全社會(huì)信用制度，以便市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府信用在整個(gè)信用制度金字塔關(guān)系中處于底層，其作為自身體系不可缺少的一員，在市場(chǎng)交易中時(shí)時(shí)處處與個(gè)人信用和企業(yè)信用發(fā)生著直接或間接的聯(lián)系。它不僅推動(dòng)社會(huì)信用關(guān)系的建設(shè)，而且還是信用行為的榜樣和垂范者。因此，政府信用的影響力和影響面較之于個(gè)人信用和企業(yè)信用都更具有廣泛性和深遠(yuǎn)性。

(二)政府信用有利于樹(shù)立政府權(quán)威

政府是一個(gè)公共管理機(jī)構(gòu)，因此，它是具有絕對(duì)公信力的機(jī)構(gòu)，政府必須是“言必行，行必果”的，政府制定出臺(tái)的政策，必須是一言九鼎的。政府必須有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)；政府必須有令則行，有行則靈，有行則果。這樣政府才會(huì)在全社會(huì)樹(shù)立權(quán)威，從而有利于政策執(zhí)行。古人認(rèn)為，信用是從政愛(ài)民的基本原則，取信于民是從政的基本條件，不能取信于民就不能得到民眾的信任、擁護(hù)和支持。古代明君智臣都把取信于民作為治國(guó)之要，如歷史上商鞅變法時(shí)“立木取信”的例子，就是一個(gè)很好的范例。反之，若政府失信，將不利于樹(shù)立政府的權(quán)威。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府有法不依，違法不究，執(zhí)法不嚴(yán)，有令不行，有行不靈，有行不果，這種現(xiàn)象還不少見(jiàn)。一些政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中缺乏誠(chéng)信，答應(yīng)付的款不付，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中全無(wú)法制意識(shí)，一派霸王心態(tài)。這些行為嚴(yán)重?fù)p害了政府的權(quán)威，同時(shí)影響了社會(huì)的和諧。

(三)政府信用是公民合法權(quán)益的重要保障

政府講信用不僅有利于社會(huì)主體配合政府政策的執(zhí)行，同時(shí)有利于保障社會(huì)主體的合法利益。政府是公眾的代言人、公眾利益的分配者和維護(hù)者。公眾是政府政策的動(dòng)員者和實(shí)踐者。政府與公眾的關(guān)系是“舟水關(guān)系” 還是“油水關(guān)系” 將說(shuō)明政府的合法性程度，政府公共政策的供給和公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的提供狀況將反映政府的信用水平和公眾的滿意程度。由此可知，作為公眾的“勤務(wù)員”的政府，其信用狀況的好壞將直接影響政府與公眾的關(guān)系和公眾的利益。政府信用高，公民就相信政府的政策，就能積極配合政府政策的執(zhí)行，提高政策的執(zhí)行效率，減少不必要的社會(huì)成本。同時(shí)，公眾會(huì)根據(jù)政府的政策，作出有利于自身的決策，從而保障和增加自己的合法利益。反之，若政府不講信用，損害了公眾的利益，這將嚴(yán)重影響政策的執(zhí)行，甚至官民爆發(fā)沖突。

二、當(dāng)前我國(guó)政府信用缺失的原因

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)總體上是和諧的，但也存在不少影響社會(huì)和諧的問(wèn)題，如一些地方政府為了追求某種利益而置誠(chéng)信于不顧，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)、能力和作風(fēng)與新形勢(shì)新任務(wù)的要求還不適應(yīng)，一些社會(huì)成員誠(chéng)信缺失、道德失范等等。[1]當(dāng)前政府信用缺失的原因主要有：

1.轉(zhuǎn)型時(shí)期存在的制度缺陷

根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟(jì)決定政治，政治服務(wù)于經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)與政治緊密相連，既相互聯(lián)系又相互制約。因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革必須有配套的政治體制改革，如果兩者發(fā)展不協(xié)調(diào)，就會(huì)導(dǎo)致政府信用問(wèn)題。

我國(guó)市場(chǎng)化改革走的是一條漸進(jìn)式改革道路，與“休克療法”相比，漸進(jìn)式改革在推進(jìn)過(guò)程中磨擦比較少，從而有利于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)過(guò)渡。但是， 漸進(jìn)式改革也有其自身無(wú)法克服的矛盾，其中一個(gè)重要問(wèn)題是，在分階段的漸進(jìn)式改革中，兩種體制并存，持續(xù)時(shí)間比較長(zhǎng)，新舊兩種體制的磨擦和矛盾為各種權(quán)錢(qián)交易、腐敗之類(lèi)的尋租活動(dòng)留下了制度空間。例如 “價(jià)格雙軌制”曾經(jīng)為掌握緊缺物資的實(shí)權(quán)部門(mén)提供了尋租、腐敗的制度空間。另外，在漸進(jìn)式改革的進(jìn)程中，還會(huì)產(chǎn)生新的利益集團(tuán)，他們會(huì)極力維護(hù)既得利益，成為改革的新的阻力。在這樣一個(gè)過(guò)渡時(shí)期，一些地方或者部門(mén)不能正確處理局部利益與整體利益、地方利益與國(guó)家利益的關(guān)系，為了局部利益或地方利益而損害整體利益或國(guó)家利益，從而出現(xiàn)政府的反信用行為。

2.政府官員作為“經(jīng)濟(jì)人”，追求自身的利益

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)先行者亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)人是一個(gè)理性的、追求個(gè)人利益最大化的人。政府行為的主體，即官員和國(guó)家公務(wù)員，同樣具有自己的個(gè)人私利，他們不可能超脫于現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系之外。政府官員或公務(wù)員在市場(chǎng)上的行為與其它經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為有類(lèi)似的一面，在可能的情況下，他們都要追求自身利益的最大化，產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。而這些現(xiàn)象并不總是與社會(huì)公共利益相吻合。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府官員或公務(wù)員的這種政治人和經(jīng)濟(jì)人雙重品格的沖突，致使他們?cè)诼男泄藏?zé)任上經(jīng)常困擾于自我利益和公共利益、社會(huì)利益之間，而在客觀信息不對(duì)稱情況下，委托——代理機(jī)制不可避免地存在道德風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)實(shí)中，由于許多權(quán)力缺乏有效監(jiān)管，政府官員就經(jīng)常憑借手中掌握的實(shí)權(quán)去追求私利，而不管其結(jié)果是否符合社會(huì)公共利益。因此官員和國(guó)家公務(wù)員的自利行為就會(huì)產(chǎn)生腐敗，導(dǎo)致政府信用危機(jī)產(chǎn)生。

3.政府機(jī)構(gòu)追求自身利益

政府職能之一就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，其職能有效發(fā)揮的隱含前提是，政府是一個(gè)代表社會(huì)公共利益的組織。實(shí)際上，政府機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益主體，也有本部門(mén)(地方)的政治經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，由于政府結(jié)構(gòu)本身由具體執(zhí)行政府的官員、公務(wù)員所組成，那么，政府官員和公務(wù)員出于經(jīng)濟(jì)人的本性，也會(huì)在執(zhí)行中產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義傾向。

在現(xiàn)實(shí)中，政府的重大決策總是受到一些特殊利益集團(tuán)的影響，他們也往往代表某個(gè)特殊利益集團(tuán)的狹隘利益。在美國(guó)及其他兩黨制或多黨制國(guó)家中，在總統(tǒng)競(jìng)選時(shí)，不同利益集團(tuán)會(huì)資助他們所“喜歡”的總統(tǒng)去參加競(jìng)選。在我國(guó)，各種不同利益集團(tuán)雖沒(méi)有像美國(guó)那樣直接資助政府領(lǐng)導(dǎo)人，但是他們總是不遺余力的討好政府領(lǐng)導(dǎo)、巴結(jié)逢迎，進(jìn)而影響政府決策。

4.信息不對(duì)稱

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，各類(lèi)參與人員對(duì)有關(guān)信息的了解是有差異的。掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員往往比較被動(dòng)。政府對(duì)其組織的運(yùn)作，人員安排，利益傾向及資源配置等情況都有比較清晰的把握，而公眾則很難獲得這些情況的真實(shí)信息。信息不對(duì)稱的程度越大，公眾所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越高，則公眾對(duì)政府的不信任傾向會(huì)越來(lái)越明顯，政府信用因此下降或喪失。

5.信用文化的缺位

傳統(tǒng)信用文化是制約政府信用制度建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，每個(gè)社會(huì)價(jià)值理念的形成都與社會(huì)生產(chǎn)力相適應(yīng)。不同的社會(huì)、不同的經(jīng)濟(jì)形態(tài)有不同的信用文化。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，他們的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是信用經(jīng)濟(jì)，其信用文化十分發(fā)達(dá)，講信用已經(jīng)滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面。古人曰：“君子，無(wú)信而不立”。在中華五千年的文明歷程中，誠(chéng)實(shí)信用一直都是中華民族優(yōu)良美德。現(xiàn)階段，我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，傳統(tǒng)的信用文化，信用制度已經(jīng)打破，而新的信用文化、信用制度尚未建立起來(lái)。因此在利益驅(qū)動(dòng)下，信用市場(chǎng)的各種不正常法則——失信者驅(qū)逐守信者奇怪現(xiàn)象表現(xiàn)了出來(lái)。

三、完善我國(guó)政府信用建設(shè)的若干思考

當(dāng)前，我國(guó)的政府信用面臨著一定的危機(jī)，腐敗、政府白條、地方保護(hù)主義等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，公眾對(duì)政府的信任度普遍偏低，這一現(xiàn)象嚴(yán)重影響了國(guó)民與政府的關(guān)系，降低了政府的辦事效率，增加了政府運(yùn)行的成本。只有加強(qiáng)政府信用建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的真正和諧。

(一) 建立和完善信息公開(kāi)制度

信息公開(kāi)是相對(duì)于信息封鎖而言，就是確保信息傳播的及時(shí)、暢通與公開(kāi)，它要求政府及時(shí)公布與公民利益有關(guān)的信息，使公民能了解自己的地位，以保護(hù)自己。傳播學(xué)有一個(gè)定義，即所謂信息，就是不確定性的消除。顯然，缺乏和阻斷信息肯定會(huì)帶來(lái)不確定性的增加，從而增加風(fēng)險(xiǎn)與不穩(wěn)定。政府是信息公開(kāi)的義務(wù)主體，如果信息阻塞不暢，會(huì)使小道消息漫天飛，減損政府的公信力。政府部門(mén)信息公開(kāi)不足，就會(huì)導(dǎo)致行政神秘化、人治色彩濃重和腐敗現(xiàn)象，最終影響政府與民眾的信任關(guān)系。因此，信息公開(kāi)是誠(chéng)信政府第一要義。在“非典”后期，政府以最快速度向全社會(huì)公布疫情最新?tīng)顩r和數(shù)據(jù)，穩(wěn)定了人心，塑造了一個(gè)負(fù)責(zé)任和誠(chéng)信的政府形象。“非典”一役很快取得了勝利，可見(jiàn)信息公開(kāi)的作用非同一般。

列寧曾說(shuō)：“沒(méi)有公開(kāi)性而談民主制是很可笑的。”[2]人民行使管理國(guó)家的權(quán)力，是以對(duì)公共事務(wù)的了解為前提的。現(xiàn)在，世界各國(guó)已制定的信息公開(kāi)法，大多遵循了一致的基本精神與指導(dǎo)原則，即除了涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私等信息外，任何人都可以查閱政府信息；如果向政府請(qǐng)求信息被拒絕時(shí)，可以請(qǐng)求司法救濟(jì)；政府負(fù)責(zé)文件和信息保密的舉證責(zé)任。[3]2007年4月5日，國(guó)務(wù)院公布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，并將于2008年5月1日起施行，這標(biāo)志我國(guó)信息公開(kāi)法制化建設(shè)將進(jìn)入一個(gè)新的階段。

(二)依法行政，建設(shè)法治政府

依法行政是確保政府信用的關(guān)鍵[4]。現(xiàn)代社會(huì)中，政府講不講誠(chéng)信，一條重要標(biāo)準(zhǔn)就是看政府能不能依法行政。

2006 年，“加快建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政”寫(xiě)入了《 中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，這對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大意義。依法行政，首先要改變部分官員頭腦中法律“治民不治官”的觀念，強(qiáng)調(diào)司法執(zhí)法者也必須守法、在法律的框架內(nèi)辦事，稅務(wù)局長(zhǎng)不能抗稅，交警也不能闖紅燈，派出所長(zhǎng)也不能隨便傷人。其次，是嚴(yán)格法律授權(quán)， 厘清“ 權(quán)力清單”。政府哪些該做，哪些不該做，哪些事該由哪些部門(mén)做，都應(yīng)該明確，防止越位越權(quán)。最后，控制“ 執(zhí)法彈性”，減小執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，杜絕主觀任性，維護(hù)法律公平、公正的形象。

(三) 積極實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)推行服務(wù)行政

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段向信用經(jīng)濟(jì)過(guò)渡后，政府要有與之匹配的服務(wù)行政意識(shí)和行為，盡快完成職能重新定位。在我國(guó)現(xiàn)階段，主要是實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理職能與行政管理職能以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有者職能和經(jīng)濟(jì)管理職能的“兩個(gè)分離”。經(jīng)濟(jì)管理職能應(yīng)逐步交由企業(yè)主體以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)行使，而政府則轉(zhuǎn)向提供更好更專(zhuān)業(yè)的行政服務(wù)。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)形式中要找到適當(dāng)?shù)姆绞绞箛?guó)家的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)更為明晰和徹底地分離。

政府要在社會(huì)信用體系建設(shè)過(guò)程中適時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)信用經(jīng)濟(jì)時(shí)代的要求。[5]變“無(wú)限”政府為“有限”政府，變“為所欲為”的政府為“有所為有所不為”的政府；使自身成為嚴(yán)格提供專(zhuān)業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化行政服務(wù)為主的政府，并由“權(quán)力”行政向“規(guī)則”行政轉(zhuǎn)變。為此，政府應(yīng)不斷地讓出私人市場(chǎng)，同時(shí)有意識(shí)地培育社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大社會(huì)組織的自我管理能力。

(四)加強(qiáng)政府官員的信用道德建設(shè)

政府行為是通過(guò)政府官員的系列行為構(gòu)成的，政府官員的素質(zhì)和職業(yè)道德水平是決定政府信用的關(guān)鍵因素。因此，要加強(qiáng)官員的思想道德品質(zhì)教育和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，提高官員的道德水平和業(yè)務(wù)水平，避免因政府官員素質(zhì)的低下而導(dǎo)致政府的無(wú)意信用失常行為。政府要把“恪守信用”、“誠(chéng)信為本”作為社會(huì)道德建設(shè)的基礎(chǔ)工程來(lái)抓，把講信用作為公共倫理的底線。同時(shí)，在政府內(nèi)部建立嚴(yán)格的責(zé)任制度，強(qiáng)化政府職能部門(mén)及其工作人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，做到言必信、行必果。這樣，政府的目標(biāo)才容易被其行為主體認(rèn)可、接受和執(zhí)行，使政府行為按既定的目標(biāo)進(jìn)行，保證其政策得以順利實(shí)施，以提高政府的信用。加強(qiáng)信用道德建設(shè)，實(shí)現(xiàn)自律主導(dǎo)之下的他律與自律的統(tǒng)一，才能有效確保政府官員依法行政、誠(chéng)實(shí)守信，從而使政府行政得到社會(huì)的信任與支持。

(五) 加強(qiáng)文化教育，建立信用文化

現(xiàn)階段，我們必須培育新的與我國(guó)國(guó)情相匹配的信用文化，建立新的政府信用文化，加深國(guó)民對(duì)信用文化的認(rèn)識(shí)。明確信用是一種信守承諾的責(zé)任感，是行為人對(duì)自己行為之后果負(fù)責(zé)的道德感。同時(shí)信用也是個(gè)人的，乃至一國(guó)的隱形財(cái)富。

當(dāng)前，針對(duì)我國(guó)信用普遍缺失的狀況，我國(guó)的信用文化建設(shè)應(yīng)以建立“信用社會(huì)”為目標(biāo)，運(yùn)用一系列有效的形式和手段，培育全民誠(chéng)實(shí)守信意識(shí)，樹(shù)立起正確的信用價(jià)值理念。具體來(lái)說(shuō)，可以在全社會(huì)進(jìn)行信用文化大討論，加深思想認(rèn)識(shí)，提倡誠(chéng)信、反對(duì)欺詐，營(yíng)造一個(gè)以守信用為榮的氛圍。在這種氛圍下，政府信用才會(huì)受到關(guān)注，受到國(guó)民監(jiān)管，進(jìn)而增加政府官員的違信的成本，減少和防治政府違信，最終提高政府信用和社會(huì)信用水平，為建設(shè)一個(gè)和諧的社會(huì)主義社會(huì)奠定基礎(chǔ)。

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