中國古代巡視制度的嬗變對制度反腐的現(xiàn)實意義

黃志波

摘 要：巡視制度古而有之，是行政監(jiān)察的重要形式之一。探討中國古代巡視制度的歷史沿革，以史為鑒，借鑒中國古代巡視制度的寶貴經(jīng)驗，在時至改革開放三十周年的今天，思考中國當前黨內(nèi)巡視制度這一具有相對獨立性的監(jiān)督形式，推進巡視制度制度化、規(guī)范化和程序化，完善巡視制度，從制度層面來反腐倡廉，預防和懲治貪污腐敗，做到弊絕風清、官廉吏明具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：中國；古代巡視制度；腐敗；制度反腐；行政監(jiān)察

中圖分類號：D631.12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2009）07-0198-02

巡視制度是中國古代行政監(jiān)察的重要形式之一。由皇帝和中央監(jiān)察機關定期或不定期派遣監(jiān)察官巡察地方的巡視制度是中國幾千年監(jiān)察制度史上極具特色的一部分。雖然它是建立在幾千年的封建君主專制體制的基礎上，為以皇帝為中心的封建統(tǒng)治階級服務的，但是拋開它的階級基礎和服務對象，巡視制度在一定程度上仍對懲惡除奸、監(jiān)察百官、懲罰儆戒、反腐肅貪和吏治清明等方面起到了積極的作用。

現(xiàn)代意義的巡視制度，是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構(gòu)，按照有關規(guī)定對下級黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督的制度。時至改革開放三十周年，根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)實需要，更好地完善巡視制度，全面推進這一制度的實施，爭取建立巡視制度的長效機制，推動巡視制度走上制度化、規(guī)范化和程序化的軌道，以制度的形式從源頭上預防和解決腐敗問題。

一、中國古代巡視制度的歷史沿革

中國古代巡視制度的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的封建專制歷程，其萌芽于夏商周，形成于秦漢，逐步完善于隋唐宋，強化于明清，代代相傳，久盛不衰，自古以來是封建統(tǒng)治階級鞏固強化其統(tǒng)治地位的有效監(jiān)察手段。

早在四千多年前，古代天子堯舜，每過五年都要率領百官和侍從們?nèi)パ册魉姆剑疾斓胤街T侯的政績和公德，這就是天子“巡狩制”，從舜的時候起形成了“五載一巡狩”制度。此制度成為后世巡視制度的淵源。

夏商周除天子巡狩外，還設有“方伯”并“受命于王”，對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進行監(jiān)察。史書所載夏商周三代的巡視并不是專職巡視，在此時期沒有獨立的巡視機構(gòu)和體系，沒有專職的巡視使臣和法規(guī)，國君監(jiān)察和巡視活動比較簡單，僅僅是巡視制度的萌芽階段。

春秋戰(zhàn)國時期，仍以國君巡視為主，國王有“巡縣之制”，國君、相國、郡守都可以巡視地方。此時巡狩的目的在于管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，祭祀名岳山川，整頓吏制，糾察不法行為以及選拔人才，但是沒有形成制度，巡視偶然性大。

秦漢是古代巡視制度的形成期。這時的巡視制度的顯著特征是分層與分部巡視相結(jié)合，職權(quán)分明，各司其職，形成了多維的行政巡視體系，即刺史巡視制度，用制度監(jiān)督地方要員。中央設監(jiān)察機關——御史臺負責監(jiān)察地方行政，刺史分部巡視郡級行政工作，郡以下行政由郡國守相、縣令長、鄉(xiāng)長逐級巡視，并設督郵、廷掾等專職官吏舉劾貪贓枉法的官吏。中央根據(jù)需要隨時派遣使者對州郡縣行政工作進行巡視，既有行政組織內(nèi)部的巡視，又有獨立于行政系統(tǒng)之外的監(jiān)察官和臨時派遣的大使的巡視。秦漢時期出現(xiàn)專職的監(jiān)察刺史，它標志著古代巡視制度的最終形成。

魏晉南北朝時期，御史臺成為獨立的監(jiān)察機關。各國的中央政府不定期地派遣御史巡察地方官吏，并賦予御史“風聞言事”的權(quán)力。隋朝仍沿襲御史臺制度，監(jiān)察御史代表皇帝出巡地方，監(jiān)察郡縣，保證了中央集權(quán)的統(tǒng)一性。

唐朝，巡視制度發(fā)展到了成熟時期。隨著中央集權(quán)的不斷增強，監(jiān)察制度逐步完善，設立了“一臺三院”。即中央最高監(jiān)察機關“御史臺”，專司監(jiān)察之職，直接受皇帝控制，任務是“掌以刑法典章糾正百官之罪惡”。“御史臺”下設臺院、殿院、察院，共司監(jiān)察而各有側(cè)重。在“一臺三院”的體制內(nèi)，各部門職責明確，互相配合，對吏、戶、禮、兵、刑、工形成分察制度。唐朝巡視制度發(fā)展形式多元，分工明確，制度完備，為以后朝代所效仿。

宋代，地方監(jiān)察機構(gòu)統(tǒng)稱為監(jiān)司。皇帝可以通過監(jiān)司出巡制來監(jiān)控地方官吏。元代，將全國分為22道監(jiān)察區(qū)，每道設提刑按察使一人，后改為肅政廉訪使，負責對所屬路、府、州、縣經(jīng)常性的巡察任務。

明朝的巡視制度在封建專制史上是最完備的。明成祖朱棣正式確立御史巡按制度，改御史臺為都察院，設六科給事中，成立六個獨立的監(jiān)察機構(gòu)，負責監(jiān)察全國官吏，評論政務，規(guī)諫皇帝。全國劃十三個監(jiān)察區(qū)，各設監(jiān)察御史一人，合稱十三道監(jiān)察御史。清朝沿襲明制，由監(jiān)察御史和提刑按察使共同負責對地方進行巡視，清順治時，監(jiān)察御史被譽為“天子耳目之官、朝廷之心腹”。巡視制度，對康乾盛世起到了很大的保障作用。

二、以史為鑒，新時期下的制度反腐

（一）新時期下制度反腐的必要性

制度上的漏洞導致腐敗所造成嚴峻的社會現(xiàn)實，非儒學章句上的民本訓導倡導的民本主義政德追求的官員個人自律所能規(guī)制的。權(quán)力是一種支配他人的力量，具有獨占性、擴張性、排他性和蛻變性，使權(quán)力在不受監(jiān)督的情況下容易導致腐敗。實踐運行中僅靠官員良知自律來拒腐防變，而無他律性的制度支持，反腐顯得步履維艱。鄧小平說：“制度方面的問題更重要。……制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”預防腐敗，不僅要靠官員個人的自律行為，更重要的是靠一種好的制度來監(jiān)督制約權(quán)力。

胡錦濤同志在十七大報告中提出，反腐敗要“更加注重制度建設”，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機制。從技術(shù)層面而言，雖然現(xiàn)在的巡視方法手段有不少創(chuàng)新，也收到比較好的效果，但更為根本的應該是制度上的創(chuàng)新，利用制度制衡權(quán)力，利用制度反腐肅貪。

（二）完善巡視制度，推進制度反腐

制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制度建設是黨的廉政建設的依托和保障，弊絕風清、官廉吏明的黨風政風的出現(xiàn)及鞏固，有賴于完善的制度來確保和穩(wěn)定。大家知道，一種好的反腐機制必須有一套切實可行的制度和規(guī)則。2003年，中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督制度。從當前實踐來看，盡管《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》及有關文件，對巡視工作的主要任務作了明確規(guī)定，但在具體規(guī)定、巡視法規(guī)、巡視官員權(quán)限和工作考核等方面還缺乏系統(tǒng)的、具體的、帶剛性的規(guī)定。因此，借鑒歷史，總結(jié)經(jīng)驗，重視巡視成果的運用，完善巡視制度體系，更好地規(guī)范和促進巡視反腐工作。

完善巡視制度的具體規(guī)定和法規(guī)。漢代的《刺史六條問事》、隋代的《刺史巡察六條》，兩個六條成為自漢以來歷代刺史和中央派到地方進行巡視的監(jiān)察官員必須遵循的法規(guī)，監(jiān)察官皆以此行事，“以六條問事，非條所問，即不省”。唐代《巡察六條》比漢六條、隋六條的范圍還要廣泛。宋代規(guī)定，監(jiān)司要在一年（或二年）內(nèi)巡遍所轄地區(qū)，規(guī)定出巡時的隨從人員以及出巡時在地方上的逗留時間，“無公事不得住過三日”，違反出巡制的監(jiān)司官要受到處罰。明代則進一步完善了出巡法規(guī)，先后制定有《出巡相見禮儀》、《奏請差點》、《巡歷事例》和御史回道考察法規(guī)，明確了監(jiān)察范圍。這些制度規(guī)定首先有利于保證巡視隊伍本身的廉潔性，避免其受到腐蝕，進而巡視官員依據(jù)這些規(guī)定對行政工作及官員進行監(jiān)察。

設置巡視官員的權(quán)限。目前中央對巡視人員規(guī)定的“三不”原則，即不承辦案件、不處理具體問題、不作個人表態(tài)。秦漢刺史督察郡國，舉奏的官吏為二千石，“行部”所察不能超過六條。巡視官員掌握好制度賦予的權(quán)限，從制度出發(fā)履行巡視職責，加強巡視工作的監(jiān)察反腐力度。

在巡視成果的基礎上，對官員進行考核和獎懲。西漢對官吏考核分為兩大系統(tǒng)：一是縱向的，中央考核郡、國，郡、國考核縣，縣考核鄉(xiāng)、里、亭，這是上下級的層層負責制的考核，稱為“上計”制度；二是橫向的，中央各部門，地方的郡、國、縣的長官對所屬僚佐的部門負責制的考核。然后依據(jù)考核對官員獎懲。如明代考滿法規(guī)定：稱職者升，平常者復職，不稱職者罷。這種制度上的安排有利于改善吏治，對貪污、惰政等腐敗行為有懲防效用。

（三）巡視制度放大制度反腐威懾力

腐敗問題不能僅僅停留在一個“反”字上。否則，巡視工作易陷于被動狀態(tài)，走入“先腐敗，后巡視；再腐敗，再巡視”的怪圈。為了避免發(fā)生這種尷尬，中央提出了“注重預防”和“預防為主”的治腐思路。巡視制度的監(jiān)督具有前瞻性，可以對“一把手”廉潔奉公等方面進行深入了解，對苗頭性、傾向性問題早提醒、早反映、早制止，有效地預防腐敗行為的發(fā)生，而對一些腐敗墮落的領導干部使之暴露于陽光之下，凈化黨風政風。

改革開放三十年反腐倡廉的理論和實踐皆表明，中國的現(xiàn)實要求走制度反腐的道路。改革開放以后，從胡長清、成克杰、李紀周、叢福貴、劉長貴、慕綏新、王懷忠到近年的李嘉廷、劉方仁、程維高、杜世成、陳良宇等“位高權(quán)重”的省部級高官的“落馬”，從一定意義上講要歸功于巡視制度的反腐效能。這些活生生的例子足以證明，解決腐敗必須從制度層面上釜底抽薪。

“絕對的權(quán)利導致絕對的腐敗”。權(quán)力必須受到制度的監(jiān)督和制約，否則難免導致腐敗。防腐反腐應傾向于以制度來監(jiān)督“一把手”的權(quán)力，對權(quán)力形成有效的監(jiān)督和制衡。巡視制度的相對獨立性保證巡視員不畏權(quán)貴，依法獨立行使巡視權(quán)力，從而放大了巡察監(jiān)督權(quán)的威懾力。隨著巡視效果達到一定高峰，要通過制度去物化固化巡視成果，把成果的累加轉(zhuǎn)向制度方面的發(fā)展。建立健全巡視制度，可以說是預防懲治腐敗的一項重大制度創(chuàng)舉；可以說是反腐倡廉的一項重大制度建設；可以說是關系黨和國家是否改變顏色的一項重大制度安排。我們期待《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的出臺，它必然會印證這樣一句話：一定要靠制度反腐。

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[責任編輯王曉燕]