財政視角下的社會保障資金問題與對策

徐　川　趙夢迪

摘要：公共財政與社會保障存在內在聯系。中國現行社會保障資金存在缺口過大，個人空賬規模空前；積累資金的收益率低于同期通脹率和空賬規模上升的速度；社會保險費并未形成真正意義上的收支兩條線管理；地區不平衡等問題。應該通過加大社會保障基金的征繳力度，加大轉移支付的力度，優化公共財政收支結構等措施來完善中國的社會保障制度。

關鍵詞：公共財政；社會保障資金；轉移支付；收支結構

中圖分類號：F126 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2009）07-0010-02

目前，中國人均GDP已經達到1 000美元，這是中國多種矛盾的凸顯期。這一時期，收入出現了嚴重的分化，主要原因在于市場的負面作用，是計劃經濟向市場經濟轉變的后果之一，對中國的社會穩定造成嚴重的威脅，因此當前發展社會保障事業對中國社會的進一步穩定發展具有重要意義。

一、公共財政與社會保障內在聯系的理論分析

（一）社會保障的性質需要公共財政的支持

社會保障的公共產品屬性決定其與公共財政存在內在聯系。當然，并非所有的社會保障制度項目都具有典型公共產品特征。盡管目前理論界對此看法不一，但社會保障中的基本保障，比如養老保險中的基本養老保險，其公共性是非常明顯的[1]。

從社會保障具有互濟性的角度來看，由于市場經濟基礎條件下，資源和個人能力還有社會環境的差異，個人所獲得的勞動成果多寡存在很大的不同，收入分配的不均，造成個人生活條件的不同，會對社會公平造成損害。社會保障是在第一次市場分配之后，政府統籌社會財富，按照成員需要提供生活資料，是對社會財富的再分配，是將高收入階層的財富以公共財政的方式轉移給低收入的階層。因此社會保障是社會成員之間通過公共財政的一種互濟行為。

從社會保障具有風險負擔性的角度來看，社會保障憑借社會的共同力量，保障全體社會成員的基本生存權利。社會保障的原理在于：把個人的短期較大的、難以抵御的風險，轉化為長期較小的風險，并由社會共同分擔。社會保障存在的前提即社會成員風險的可分擔性。公共財政作為一種政府為主體的分配行為，目的在于滿足社會的公共需要，追求社會的公共目標。

從社會保障具有收入再分配功能的角度來看，要想使社會成員對社會產品的分配達到社會公平，需要對收入進行再分配，使處于劣勢者得到補充的社會產品份額。社會保障制度能夠通過資金的籌集與支付，使社會產品的分配更加趨于符合社會公平的原則，維護社會穩定。而社會保障這一功能的實現需要公共財政的支持。

國家財政向公共財政的轉變是出于對市場經濟認識的不斷深化，公共財政是以市場對資源配置起基礎性調節作用為基礎，是為市場經濟提供公共服務的政府分配行為。公共財政的功能是彌補市場的缺陷[2]。因此，公共財政的出發點與社會保障是一致的。社會保障作為公共財政運行的一種手段，作為社會公平的調節器，其作用的發揮需要完善的公共財政制度支持。完善的公共財政制度可以有效為社會保障提供穩定持久的制度支持。

（二）公共財政是社會保障的重要保證

首先，社會保障是公共產品。公共財政是一種契約財政，體現了政府與納稅人之間的一種契約關系，即政府收取稅收，必須為納稅人提供滿意的公共服務；納稅人為獲取公共服務，必須付出納稅的代價。社會保障作為維護社會安全的穩定器、減震器和調節器，是納稅人需要國家提供的一種公共服務，具有消費上的非競爭性和非排他性，因此必須由政府承擔起供給的責任，由公共財政提供財力的支持。

其次，社會保障是優值品。優值品指消費者對消費品的效用評價低于該產品應有的效用評價的物品。因為消費者未能充分認識到產品給其帶來的利益，使其對產品的效用評價過低，若任由消費者根據自己的偏好購買，市場提供的優值品數量會低于資源配置的最佳水平，從而造成資源配置不足的效率損失。

二、社會保障需要公共財政支持的現實依據

（一）社會保障資金缺口過大，個人空賬規模空前

從1995年以來，中國養老保險開始實行“現收現付”向“統賬結合”轉軌，在這一過程當中，由于對轉軌成本事先沒有一個清楚的衡量，為確保基本養老保險基金按時足額發放，養老金的發放實際上占用了職工的個人賬戶，造成個人賬戶的基金因被用來彌補社會統籌基金的不足而存在空賬運轉，且要支付“空賬戶”的利息，形成社會統籌基金與個人賬戶因統賬一體造成職責不清，進而導致統籌賬戶基金透支個人賬戶基金。所以，中國個人賬戶在一開始就出現了“空賬”的問題，而且，逐年遞增，達到一個相當大的規模。截至2004年，中國社會養老保險個人賬戶的空賬達7 400億元，而且每年以1 000多億元的規模擴大。在北京大學的一次論壇上，勞動和社會保障部副部長劉永富透露了上述數字[3]。

（二）積累資金的收益率低于同期通脹率和空賬規模上升的速度

社保資金的收益率遠遠低于同期的通貨膨脹率，評估基本養老保險基金的投資績效，通常采用的衡量指標是實際收益率，即基金投資取得的名義收益率扣除同期通貨膨脹因素后的收益率。如果基金投資的名義收益率低于通貨膨脹率，說明基金在同期內貶值。用這一指標衡量，銀行存款和國債投資的實際收益率都不理想。例如，從社保基金成立幾年來的累計收益看，按資本加權計算，社保基金累計收益率為11.48%，和同期累計通貨膨脹率5.04%相比，高出了6.44個百分點[4]。同時考慮空賬規模的上升也達到驚人的程度，中國的社保資金積累的速度遠遠趕不上空賬規模和同期的收益率。

（三）社會保險費并未形成真正意義上的收支兩條線管理

國務院《社會保險費征繳暫行條例》規定：全國的社會保險費征繳管理和監督檢查工作由國務院勞動保險行政部門負責；繳費單位必須按月向社會保險經辦機構申報應納費額。條例同時又規定社會保險費的征收機構由省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由社會保險經辦機構征收[4]。根據條例規定，社保機構征收的社會保險費存入財政專戶，依據國家有關規定，社會保險，財政部門需將保費的發放亦由社保機構負責。于是社保機構存入財政專戶的社會保險費再返撥給社保機構由其發放。

（四）地區社會保障水平不平衡需轉移支付調節

在中國經濟發展水平不平衡，所以社會保障水平也很不平衡，社會保障水平取決于省級財政的規模和中央的轉移支付規模，在2005年，社會保障支出最多的是遼寧，達到263.38億元，占全國比重的7.84%，但人口比重最大的河南社會保障支出是168.06億元，社會保障支出占全國比重的5%。按照瓦格納法則來看：隨著人均收入的增加，公共支出的規模也會加大。所以，要提高社會的社會保障水平，就要提高省級財政的收支能力，提高地區的人均收入水平。要縮小各地區間的差距，就應當加大中央的財政轉移支付的力度，加大對落后地區的轉移支付，尤其是社會保障的轉移支付力度。

三、社會保障制度良性發展的公共財政舉措

（一）增加公共財政收入來源，夯實社保資金基礎

社保資金的來源依靠強大的國家財政支持，所以夯實社保資金的基礎就要通過擴大稅收來源，增加就業，加強中央財權等措施來增加國家財政收入，從根本上為社保資金提供強大的財力支持。但另一方面，由于個人賬戶空賬和個人賬戶預期收益率低以及城鄉二元社會結構的存在，出現了個人參保的積極性不高，社會保障覆蓋面較窄這些問題，而且，目前中國社保基金的征繳率并不理想，普遍存在著漏報瞞報繳費基數的情況，企業欠費問題也比較嚴重。此外，大多數職工并沒有按照實際收入上繳社會保險費，導致社保基金的來源大大減少。

（二）提高社保資金統籌層次，加大公共財政轉移支付力度

首先，提高社保資金統籌層次。這是在國務院決定中所提到的，統籌層次的提高符合社會保險的基礎理論，有利于統籌調劑。但本文的考慮主要是基于政府責任的承擔方面，社會保障基金應達到全國統籌，原因是在目前達到省級統籌之后，并不能完全解決勞動力在全國范圍內的流動所帶來的保險轉移問題，并且省級統籌必然會導致各地方權力的分割和對于中央財政的依賴。

社保基金的全國統籌有利于加大收入分配的力度，全國的退休職工都將以同一個標準領取保險金。我們設立個人賬戶制度主要是解決效率和激勵問題，社會統籌所負責的基礎養老金應該更多的考慮公平，至于不同地區的生活費用差異問題我想可以在實際實施中加入物價指數進行調節。

其次，中央對地方社會保障資金的支付是為了保證國家宏觀層面的公平，但是一味依靠中央的轉移支付力度會增大中央的財政負擔，這也是不現實的。因此，最終社會保障的提高依靠的是地方對個人收入的提高，而這就要求地方政府要保證基本的就業。

（三）優化公共財政收支結構，開展多種渠道籌集社會保障基金

當前中國公共財政用于經濟建設的支出比重較大，這是中國現階段經濟發展的要求。不容忽視的一個情況是中國當前的貧富分化也達到一個不得不解決的程度，所以，作為社會公平平衡器的社會保障必須發揮更大的作用。雖然中國的社會保障支出逐年遞增，超過了GDP的增長速度，但是這部分支出覆蓋的群體比較窄，所以要繼續擴大社會保障的范圍就應該加大社會保障的支出力度。

一方面要將大量的預算外資金納入財政收入，當前中國公共財政存在一個大規模的預算外資金的收入，這部分資金的使用至關重要。使用不當會造成尋租腐敗，所以應盡快完善公共財政體制以將這部分資金納入財政收支體系，增加財政收入。另一方面要創新社會保障資金的收入，比如當前減持國有股，發行社會保障彩票等，但是開征社會保障稅欠妥，稅負過重不利于資本的引進和就業機會的創造。因此應該優化公共財政收支結構，開展多種渠道籌集社會保障資金。

（四）統一社保資金運營模式，建立保值增值新機制

根據各地社保資金結余較大、保值增值困難的實際，建議國家盡快修改《全國社保基金投資管理暫行辦法》，明確社保資金在保證正常支出前提下的投資運營政策，盡量通過全國社保資金理事會等權威機構，將地方社保資金結余統籌運營，拓展投資渠道，重點投向電力、交通、石油等利潤較高、收益較穩定的行業，使社保基金發揮更好的經濟與社會效益，更好地促進社保事業的健康發展。

參考文獻：

[1]洪銀興，劉小川，尚長風.公共財政學[M].南京:南京大學出版社，2003:3.

[2]肖莉.2004年社保基金收益率為2.43%[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/FI-c/836684.htm.

[3]王東進.中國社會保障制度[M].北京:企業管理出版社，1998:19.

[4]中國統計年鑒2006[K].

[責任編輯吳高君]