國際機制視角中的歐盟共同安全與防務政策

劉海泉

摘要：歐盟共同安全與防務政策是為了配合共同外交與安全政策的具體實施，在歐盟內部剛誕生不久的一種制度設計。國際機制理論作為一門新興的理論，其定義一直以來都存在著很大的爭議，但已經被學者們廣泛應用于解釋國際組織的運行發展。本文就嘗試運用國際機制這一理論框架去解釋歐盟共同安全與防務政策。本文首先提出對國際機制概念的理解；然后從國際機制定義的四個方面，即國際體制層面、原則層面、規則層面和決策程序層面去闡述共同安全與防務政策的機制變遷并簡要提出機制的現存問題；本文最后展望了共同安全與防務政策的未來前景。

關鍵詞：國際機制；歐盟共同安全與防務政策

中圖分類號：D814.1文獻標識碼：A文章編號：1009—3060(2009)06—0061—08

國際機制(internatlonal regimes)在20世紀70年代被引入國際關系的理論中，并且在近些年來成為論述國際關系最時髦的詞語之一，這個概念此后逐步占據國際關系話語系統的中心。由于其發展的歷史還很簡短，因此在對其具體定義時難免會有很多局限和不足。

歐盟作為當今世界上一體化程度最高的區域組織，其在經濟領域的一體化取得了舉世矚目的成績。隨著經濟一體化的成功，這種一體化也就開始慢慢向政治領域擴展，但是從一開始，歐盟以及其前身——歐共體在政治一體化的進程就步履維艱。當然這其中的影響的因素很多，但重要的還是運轉模式的政府間主義。歐盟在1991年成立之時，就確定了其“希臘神殿柱式”結構。而共同外交和安全政策(Common Foreign and Security Policy，CFsP)是屬于第二支柱，與第一支柱的關稅同盟的超國家性質相比，它具有更多的政府間色彩，因為國家的外交和安全都要涉及到國家主權和核心利益。1999年成立的歐盟共同安全和防務政策(Common European Se—curlty and Defense Policy，CESDP)是歐盟共同外交和安全政策的具體分支，為此它也不可避免地打上了政府間主義的烙印。

本文就嘗試從國際機制的理論視角來分析共同安全與防務政策的變遷及其發展前景。

一、國際機制的概念

國際機制這個概念最早是由魯杰(John G.Ruggie)在20世紀70年代初期提出來的。國際機制的發展是一系列作用的結果。首先，國際機制是實現集體和全球利益的制度設計和安排，全球范圍內的各種國際機制在推動各國攜手合作，共同對付如國際恐怖主義、跨國犯罪、毒品走私等國際性公共問題上的作用是有目共睹的；其次，國際機制是當代國際社會規范調整的結果，當代西方國家主導的國際社會在建設的過程中，都深深地嵌入了“自由主義”的印記，經濟領域以世界貿易組織為代表積極推動國際貿易自由化，政治領域以美國為代表推動自由民主化，自由主義的理念指明了國際機制的基本文化內涵，決定了國際機制的核心內容；最后，國際機制反映了國際社會推動國際和平、國際合作的結果，在社會發展的過程中，人們逐漸認識到在貿易發展和交往過程中，通過國際機制的建設，人類的和平與福利是可以得到保障的，而且世界政治也可以朝著進步的方向演化，從而最終達到世界的和平與繁榮。

同時西方的國際政治研究理論界對國際機制理論的認識也是一個漸進的過程。現實主義認為國際機制的運行是以權力為基礎的，后來霸權穩定論又進一步將霸權視為國際機制產生的必要條件，當權力集中在一個霸主手中時，國際機制就很容易產生；一旦權力發生易位轉換，既定的國際機制安排必然會相應地發生大規模的變遷，由新的主導國家或國家集團所制訂的國際機制所取代。而新自由制度主義認為國際機制的運行是以利益需求為基礎的，由于國際關系領域內同樣存在“市場失靈和交易費用過高”等因素，成員們發現如果各自自行其事，甚至一意孤行將導致共同損失，或無法達到共同利益，這樣在自私理性的驅動下，成員們創建國際機制以便消除或減少集體行動的困境。。新自由主義也承認霸權體制下霸權國家對推動國際機制的作用，與現實主義不同的是，這種霸權的核心是一種“國際社會中認可的國家間關系的制度性安排，具有合法性”。建構主義雖然同意自由制度主義的國際機制理論作為國際政治權利機構之外的因素對國際社會發展和國家政策、行為的確立獨立發揮作用，但建構主義更注重價值觀、規范等主觀性因素在國際機制產生中的作用以及博弈方法在國際機制發展中的作用，它強調“制度常常不是被人們有意創造出來的，而是從一個遠非深思熟慮的過程中顯現出來的，在這種觀點下關于效用最大化的假設經常不能告訴我們關于制度起源的很多情況；它同樣無法使我們深入理解不同文化與政治體系中制度安排的變化”。國際機制經過這么多年的發展，學者們仍然對其有很大爭議，大家都試圖從自己的理論角度出發來給國際機制這一概念下定義。

在眾多定義中，克拉斯納(Stephen Krasner)的定義最具代表性，克拉斯納認為，國際機制是一系列隱含的或明確的原則、規范、規則以及決策程序，行為者對某個既定國際關系領域(問題)的預期圍繞著它們而匯聚在一起。這個概念強調了制度化規范，一定程度上回歸了機制的政治學意義。而且強調國際機制是基于某一特定領域(問題)所展開的。雖然克拉斯納曾經試圖對原則和準則、規則和決策程序兩組概念進行區別，但還是沒有能夠真正區別兩組概念之間的異同，導致國際機制概念空}同化的趨勢。

國內具有代表性的是上海社科院劉杰研究員的觀點，認為國際機制是國際社會為適應國際關系穩定和發展的需要，在協調國家行為的基礎上形成的國際體制、原則、規則及其運作方式的有機系統安排。這個概念里對國際機制的構成作了很好的區分，如國際體制的合理性成為國際機制的前提和保障，原則是國際機制思想和價值的抽象反映，規則是直接體現，而運作方式反映了具體操作。但這個定義籠統地指出國際機制的目的，即國際關系的穩定和發展，一定程度上符合了國家間談判“打包化”的趨勢，但事實上，現存的國際機制一般還是圍繞著特定問題所展開的。

綜上所述，本文對國際機制概念的理解是結合了克拉斯納和劉杰的定義，提出國際機制是國際社會在特定的問題領域，圍繞特定的預期，在協調國家行為的基礎上，形成的國際體制、原則、規則及其運作方式的有機系統安排。

國際機制的理性預期理論，是理解國際合作如何需要、如何可能、又如何充滿變數的思考邏輯。它的一個很重要的前提假設就是假如行為者從協議中相互獲益的可能性不會存在，那么便不會有建立任何國際機制的需求。為了建立有效的和經常性的合作，人們不得不使用國際機制來改變相互之間達成交易的成本。國家利益的存在意味著國家之間的交易成本是不可以被忽略的，那么從上世紀80年代初起，交易成本的觀念被廣泛運用于國際關系領域的分析。一旦國

際體系中的成員意識到保持國際機制降低相互之間的交易成本，這種機制就一定會保持下去。但這種機制的建立不可避免地向享有權威的行為體傾斜的時候，即使處于劣勢的成員希望建立新的機制來代替它，但它們意識到這種嘗試的成本之高昂，而不得不放棄這種想法。國際機制更主要的是穩定人們的心理預期，一個有效的機制，可以從四個方面穩定人們的心理預期：第一，它使人看到保持連續性的價值，如西歐人都認為歐洲聯盟會長久存在下去，這種想法就制約了他們的行為方式；第二，機制提供了互惠的機會與可能，如在歐盟中往往存在著一些議題上的交易，從而最終達到成員國之間的利益平衡；第三，機制向其成員提供了透明的信息，其他成員就可以從中知道對方在做什么，某種程度上機制也就是提供了一個檢驗和校對的標準；第四，機制為解決或緩和矛盾提供了各種途徑，在歐盟內部，部長理事會和首腦峰會是談判和討價還價的場所，也是推動歐盟成員國之間合作與整體進步的重要組織手段。但是理性預期理論也有其局限性，如它不能說明為何國際機制存在于這樣而不是那樣一些具體問題的領域，這種理論也沒有系統地證明該機制的創造過程。

盡管國際機制理論在短暫的時間內獲得了迅速發展，但由于世界政治是非集中、分散化的而不是等級制的，主權原則的盛行，國家利益的存在意味著任何國家都不服從于一個至高無上的政府，因此，由它們所構成的國際體系有時被稱為是一種“自助的(self-help)系統”。而這些主權、國家利益、自助原則意味著國際機制中的原則和規則是脆弱的，因為它們有與國家利益發生沖突的風險。這樣國際機制假如不與國家相依托聯系，它們的作用就會飄忽不定，因為缺少一個組織良好社會中所存在的本質秩序基礎。本文研究的歐盟共同安全與防務政策就是一個很好的例子，當初各成員國要求成立這一機制的愿望是積極的，但是機制在運行中一旦與本國的國家利益相違背，便會遭到這些國家的激烈反對，從而使“一致通過”原則的這一機制發展步履蹣跚。

二、從國際機制理論定義看共同安全與防務政策的機制變遷

1國際體制層面

國際體制有自然的和認為的兩種形成方式。前者基于國際主體的力量對比和相互制衡；后者則是國際社會出于某種目的達成的規范性安排。

在歐盟外部，隨著冷戰結束，國際格局發生了重大深遠變化，而且到世紀之交，世界仍然沒有形成明確的格局。歐盟期望利用這個契機擴大在未來世界范圍內的影響力。在歐盟內部。一方面這個體制整個推進過程中，主要還是德、法、英等歐洲大國在起作用。1999年5月，法德在圖盧茲舉行首腦會晤，提出建立歐洲作戰防務能力的具體方案，建議將歐洲軍團。改建為歐洲快速反應部隊，發揮新的防衛作用，這為建立共同安全與防務政策奠定了軍事基礎。此外歐盟內部大西洋主義代表——英國態度的松動，為出臺共同安全與防務政策奠定了內部基礎。英國一直認為北約是歐洲安全的基石，歐盟發展自己的共同安全和防務政策是資源的重疊和浪費。但在科索沃危機愈加激烈的背景下，英國發現需要發揮歐美之間平衡點的橋梁作用。1998年英法兩國首腦在圣馬洛會晤并發表了聯合聲明，一致認為：“歐洲聯盟必須具有自主行動的能力，并得到可信的軍事力量、決定使用這種軍事力量的手段以及使用軍事力量的準備的支持，以便對國際危機作出反應。”。相比較而言，其它歐洲小國更關心關稅同盟的建設，擔心西歐大國主導防務進程，所以對共同安全和防務政策建設持消極態度，甚至還會抵制。在2004年后新成員的不斷加入，這種狀況變得更加復雜。以波蘭為首的中東歐國家希望歐洲的安全由美國為首的北約來負責。而冷戰后美國需要歐盟分擔在西歐地區的負擔，所以1999年北約在華盛頓召開的特別首腦會議上，表示認同歐盟發展其獨立的武裝力量，這就為共同安全與防務政策的出臺奠定了外部基礎。

雅爾塔體系瓦解后，歐盟要面對一下子都暴露出來原先在美蘇兩個大國壓制下的矛盾，如民族矛盾、宗教矛盾、種族矛盾等問題相互交織使中東地區沖突不斷；巴爾干地區的沖突嚴重威脅歐盟安全。對于在歐盟內部及其在其家門口發生的危機，歐盟希望有進行軍事干預并獨立處理的能力，為此科索沃戰爭成為實現共同安全與防務政策的催化劑。并且在1999年底的赫爾辛基首腦會議上，各成員國規劃歐盟軍事力量的發展藍圖，主要內容包括在2003年底前建立一支能60天內部署到位，至少能維持1年以上軍事行動的5—6萬人快速反應部隊，包括400架飛機和100艘軍艦，以使歐盟有能力在北約不參與的情況下獨立實施危機控制、救援以及維和行動。同時歐盟也應具備自主的情報、偵察、指揮和后勤保障能力。此外共同安全與防務政策還規定了民事管理任務，在2003年前建立一支5000人的歐洲警察部隊的決定，并應該能夠在30天內部署至少1000名警察，作為快速反應部隊的補充力量。

2原則層面

原則是國際機制的指導思想和價值基點，是特定時期國際關系發展內在規律性的抽象反映。它由體制、規則及其運作過程所體現，又規范著體制、規則及其運作過程的基本取向。鑒于安全與防務問題的高度敏感性，這類政策問題事關國家主權的核心利益，共同安全與防務政策從一開始到現在，還只是政府間性質，而不是超國家性質。代表、反映各成員國利益的歐洲理事會和部長理事會在共同安全與防務政策中發揮著決定性、關鍵性作用。共同安全和防務政策的使命主要是面對冷戰結束后歐盟周圍的安全形勢日益復雜的情況，主要功能由軍事化向非軍事化的方向發展。但在實施過程中，它始終缺少一個清晰的原則。雖然在該政策出臺時，歐盟將彼得斯堡任務作為它的原則，并且決策上適用“一致通過”原則，但仍然模糊不清，僅僅保證歐盟擁有必要的能力和適當的機構，去有效面對危機管理作出決定。一直到2003年底，歐盟安全戰略文件明確界定了歐盟所面臨的安全威脅，闡述了歐盟的安全戰略目標、戰略手段和戰略能力，并展望了歐盟在全球政治中的地位，這是迄今為止歐盟在安全與防務領域發表的最為重要的文件，同時也成為歐盟安全政策制定和實施的指針。到了《里斯本條約》，歐盟強調了自身國際屬性，在面對未來世界諸多挑戰中，還需不斷調整共同安全與防務政策發展的方向。

共同安全與防務政策旨在加強歐盟共同外交與安全政策，它需要有可信的軍事能力和適當決策主體作支撐的自主行動能力。行動的決定將在共同外交和安全政策的框架內按照適當的程序，反映在此領域的決策特殊性質。當面對危機時，歐洲理事會有在政治、經濟和軍事工具范圍內作出適當決策的能力。歐盟按照聯合國憲章原則、《赫爾辛基最后協定》原則、《巴黎憲章》目標以及《歐洲聯盟條約》第11款的規定，致力于維護和平，加強國際安全。根據《歐洲聯盟條約》第17款形成共同安全政策是有進步性的。

同時，大西洋聯盟仍然是其成員國集體防御的基礎，成員國在任何情況下必須履行《華盛頓條約》第5款和《布魯塞爾條約》第5款的任務，聯盟的共同安全與防務政策不應損害某些成員國的安全與防務政策的特殊性。。這樣歐盟共同安全與防務政策的原則是保證不損害大西洋聯盟利益的前提下，完成好彼得斯堡任務。但是當時制定任務時過于籠統，沒有進一步地具體化，這樣就在實際運作過程中很難具體操作。但2008年美國完全接受共同安全與防務政策以及法國重返北約軍事一體化組織，為未來共同防務與安全政策與北約的合作奠定了基礎。

3規則層面

規則是國際機制的主體構成，也是國際機制有效性的直接體現。它既包括國際組織或國家間達成的條約、協定和文件，也包括為履行這些文件而制定的措施、限制和程序。早在1991年《馬斯特里赫特條約》規定了有關共同安全與防務政策的條款(第J.4條)：“共同外交與安全政策應包括與聯盟安全有關的一切問題，其中包括將來形成一項可最終導致共同防務的共同防務政策。”。后來共同外交和安全政策遇到了“能力——期望差距”的概念挑戰。雖然1999年生效的《阿姆斯特丹條約》在防務政策上取得的進展非常有限。但歐洲理事會對于共同防務政策的建設提出包括人道主義和救援任務、維持和平任務以及為進行危機管理包括維和和提供戰斗力量的任務，并確定聯盟將利用西歐聯盟來制定和實施具有防務含義的聯盟決定和行動。

2000年赫爾辛基首腦會議通過了共同安全和防務政策的主要機制，即沿用了共同外交與安全政策的機構、程序和機制，也具有自己的一些特點。歐洲理事會依然是這個政策的最高決策中心，負責制定總方針和共同戰略，有各國外交部長組成的理事會同樣是主要的決策中心，必要時可邀請各國國防部長參加。最重要的創新主要是三個常設機構，即政治與安全委員會、軍事委員會、軍事參謀團。2001年《尼斯條約》反映了歐盟共同安全與防務政策的突破，條約提出爭取把西歐聯盟并人歐盟，第一次提到軍事合作的字眼。

2001年發生“9·11”事件，尤其是2004年西班牙“3·11”事件后，歐盟為應付恐怖主義的威脅，認識到實施共同安全和防務政策的重要性。2004年6月歐盟制訂了《反恐行動計劃》，并且此基礎上，發表了一份名為“在歐洲安全與防務政策領域反恐斗爭的概念框架”的文件以及公布了《2010年總體目標》，明確規定歐洲安全與防務政策的首要任務是“人道主義和救援、維和、危機管理中作戰部隊的使用，其中包括締造和平以及解除武裝和支持第三國的反恐與安全部門的改革”，要求歐盟能夠在2010年之前在不同的級別上實現這些任務。現在歐盟意識到所面臨的挑戰更加復雜而且相互交織，所以2007年的《里斯本條約》要求“那些軍事能力執行更高標準和基于使命需求在防務領域內有更好整合能力的成員國，應該在歐盟框架內建立永久性的合作框架”。由此可見，共同安全與防務政策在不斷發展的過程中完善規則和制定任務。

4運作過程層面

運作過程是國際機制的操作層面和具體實踐。國際機制作為一種國際關系規范模式，其價值不僅在于國際體制、原則、規則的整合性，更在于它能夠作用于國際關系的實踐，具有動態特質。在2003年4月歐盟宣布其快速反應部隊已經具備原來設計的所有的行動能力，獨立防務計劃基本完成時，共同安全和防務形成了較為完善和相對獨立的制度框架和運作機制，主要包括歐洲理事會、部長理事會、歐盟委員會、歐洲議會、常設代表委員會、政治委員會、政策規劃與早期預警小組以及各種專門工作小組和專家小組等，當然也不可避免地涉及到成員國。

雖然共同安全與防務政策擁有一整套的運作機構和程序，但在后來參與的一系列的行動中暴露出的問題，看出共同防務和安全政策上還是“雷聲大，雨點小”。為解決這一困境，共同安全與防務政策采取了一系列的措施加以整合各成員國的力量：2001年11月發起能力行動計劃(ECAP)；2002年底和北約達成軍事資源共享的協議；2004年7月成立的歐洲防務局(EDA)，兩個月后，法、意、西、葡、荷等五國簽署組建歐盟憲兵部隊的意向聲明。歐盟為扮演全球性的角色，積極承擔起維護全球安全的使命，自從2004年歐盟提出戰斗群概念以來，各成員國加強了這方面的建設，到2007年初已達到能夠同時具有投放兩場不關聯的快速反應能力。截止2007年初，歐盟安全與防務政策已經執行完成的國際維和和相關行動有：在西巴爾干地區的馬其頓一EUPAT行動、CINCORDIA行動和Proxuma行動；在非洲剛果的EuFOR RD行動和Artemis行動。仍舊在進行之中的有：EuPM警察行動和科索沃的計劃行動以及在中東的EUPOL。COPPS歐盟巴勒斯坦警察行動等。

由于共同安全與防務政策屬于政府間合作性質，因此成員國在其運作上發揮著重要作用。任何一個成員國都可將任何共同安全與防務政策問題提交理事會并向它提交建議，理事會對共同安全防務事務奉行“一致通過”原則，而且《尼斯條約》規定的“加強合作”程序。也不在此領域中適用。但參與具體行動時，《尼斯條約》并不要求每一個國家都必須參與，如2003年4月，法、德、比、盧四國決定建立歐洲防務核心，創建空軍戰略運輸指揮中心及核子、生物、化學武器共同防御體系。同時歐盟委員會和歐洲議會在共同安全與防務政策中的參與被縮減到最低程度，尤其是不能參與三個常設機構的工作。這些決策程序造成在實施共同安全與防務政策時效率低下，行動難以協調，效用欠佳。

三、共同安全與防務政策機制的前景

時至今日，共同安全與防務政策機制已經完成了十年的建設，總共參加了超過20次的任務，但未來發展面臨著嚴峻的形勢。2008年12月11日，歐盟發表了《在變化的世界中提供安全：加強執行歐洲安全戰略》的文件，提出歐盟要面對大規模殺傷性武器擴散、恐怖主義和有組織的犯罪、網絡犯罪、能源安全以及氣候變化等挑戰。此外，以索馬里海域為代表性的海盜猖獗威脅歐盟的貿易安全；前所未有的經濟危機對歐盟造成重大影響，隨之逐步力量壯大的“金磚四國”；2003年以來的美國反恐戰爭失利，這些挑戰使得歐盟意識到，必須要依賴多邊合作來應付當前的挑戰。同時，《里斯本條約》中要求把共同外交與防務政策設計為解決國際挑戰的措施，并且要求保持一致性和連貫性，在此背景下，共同安全與防務政策需要承擔起更大的責任。面臨的內外挑戰錯綜復雜，歐盟需要在未來定位戰略利益，從而為共同安全與防務政策定位。歐盟在一系列的報告中認為自身的國際屬性有責任保護人權，加強軟實力的建設，所以未來共同安全與防務政策不僅僅扮演軍事力量的角色，而且將成為歐盟外交政策的重要組成部分，未來將軍事行動和外交政策聯系起來，這種實踐已經在格魯吉亞維和監督行動中嶄露頭角。為了建設更加強大的共同安全與防務政策，歐盟還必須不斷支持其力量和機構建設，深入整合成員國資金和資源，吸引更多小成員國的加入進而分攤義務。但這將會遇到很大的挑戰，如何統一成員國的武器標準、政策的連續性赤字，在阿富汗戰爭中顯現的缺少單一指揮結構。更為重要的是，共同安全與防務政策如何處理好與以美國為首的北約之間的關系，雖然已經取得了一些進展，但仍然缺少系統化的對話途徑和持久的計劃，以及未來北約的發展需要雙方達成共識。由歐盟的制憲危機看出，共同安全與防務政策具體運作上在今后的相當長的時間內依然會保持政府間屬性，因此仍然擺脫不了效率低下的實際。

但我們也應該清醒地認識到，歐盟經濟與貨幣聯盟也是經過漫長的發展才得以發展成為今天的機構，那么歐盟共同安全與防務政策也可以隨著時間慢慢得到歐盟公眾的支持，因為這符合歐洲人一直致力于用“一個聲音”在世界政治舞臺上說話的想法，在這個過程中，他們也會意識到國家利益和歐盟利益之間不是零和式的關系而是相容相輔的，在以往的國際實踐就充分證明了這一點。那么他們的意識也就不單單以民族國家為參照物，而是要將歐洲國家共同體一并考慮進來。德國前總理發表的看法可以代表其他許多相似的表述：“我們德國人不再僅以國家的利益來決定自己的利益，而是從多方面關系出發，尤其在歐盟的框架之內。”此外，對于決策程序上障礙，從過去的發展可以看到，每每遇到體制內的問題，歐盟那些政治家們就運用勇氣、魄力和智慧，很巧妙地化解發展過程中的種種危機，如共同外交政策方面的表決程序已經由過去的“一致通過”而開始引進“建設性棄權”，大大提高了決策的效率，所以我們也有理由相信這些政治家們在面對這一輪歐盟政治以及經濟發展危機時，也同樣有能力處理好各方面問題，最終為歐盟的共同安全與防務政策機制的發展創造一個良好的外部條件，同時也會處理好共同安全與防務政策機制本身發展過程中出現的問題，推動政策向前健康發展，不斷完善以匹配歐盟這個國際行為體的地位，發揮出相應的作用。