鎮管社區黨建工作的思考

應炳華

近年來，隨著上海市松江區經濟的發展，農村經濟體制改革的深化，城市化進程不斷加快，城鄉經濟互動不斷增強，農村發展出現了土地向規模經營集中、工業項目向園區集中、農民向城鎮集中的“三集中”趨勢。尤其是在經濟發展較快的九亭、新橋等鎮，隨著農村經濟社會的快速發展，廣大農民不斷向鎮管社區集聚，參與社區活動日益成為農民一種新的生活方式，鎮管社區逐漸成型并不斷地發展壯大，鎮管社區黨建工作也逐漸成為基層黨建工作的重要組成部分。

這些鎮管社區與傳統社區相比，有著自己顯著的特點。一方面，它具備社區的一些最基本的特征，如居住在一定區域的生活共同體共同接受社區黨組織的領導，有居委會、業委會等各類居民自治組織，社區建設和管理功能是社區黨組織和居委會的主要職責等等。另一方面，它有著本身的一些特質，與傳統居民區相比有五個方面的不同。

一是擔負的職能不一樣。有的社區尤其是村改居社區的集體資產尚未完全與居民區剝離，社區黨組織和居委會還承擔著發展經濟、帶領群眾致富的重要職能。

二是經濟實力不一樣。與傳統居民區辦公經費完全靠財政撥款不一樣，有的鎮管社區特別是村改居社區經濟實力很強，個別居民區的集體資產有幾千萬甚至幾個億。

三是居民對社區認同的程度不一樣。鎮管社區居住的人群除居民以外，還有很大的一部分是動遷的農民和外來人口，各類居住人群對社區的認同程度不一樣，社區建設和管理的難度很大。

四是居民群眾對社區的需求不一樣。鎮管社區的居民層次不一，對社區的服務和管理、居住環境、文化娛樂、醫療衛生等方面的要求也呈現出多層次、多樣化的特點。除了物質文化方面的需求，部分居民群眾對政治方面的需求也日益強烈。

五是社區干部的來源、素質不一樣。相對而言，原村干部直接轉為社區干部的文化程度較低，容易出現重管理輕服務習慣思維，存在畏難情緒。

這些新情況新問題對農村基層黨組織建設提出了新的要求，一些過去行之有效的農村黨建工作模式已經很難適應這些新變化，迫切要求我們轉變思想觀念，拓寬工作思路，整合黨建資源，積極推進鎮管社區黨建工作的改革與創新。

一、鎮管社區黨建工作的實踐探索

面對這些新情況、新問題，松江區各級黨組織立足實際，大膽開拓，在繼承農村黨建工作優良傳統的基礎上，既注意運用城市社區黨建工作的好經驗好做法，又針對農村新型社區的特點，積極探索鎮管社區黨建工作的新模式，充分發揮基層黨組織的領導核心作用和黨員的先鋒模范作用，以服務群眾為重點，充分整合各類資源、積極推動社區發展、努力促進社會和諧，取得了較為顯著的成績。

1、健全組織，配強干部，完善鎮管社區黨建工作的組織架構。參照城市社區建設的模式，結合本地實際，本著“成熟一個、組建一個”的原則，九亭、新橋兩鎮果斷地對鎮管社區黨組織進行了改革和調整。對城郊結合部的一些村，采取撤村建社區的方式，及時組建了居委會，形成了村改居社區；在居民居住較為集中，條件較為成熟的集鎮和新開發的房產區，及時組建了居委會，形成了新建社區。與此同時，堅持在組建居委會的同時成立社區黨組織。目前，兩個鎮的32個鎮管社區都建有黨組織，居民數量多、黨員數量多、區域面積大的社區一般設黨總支。

在此基礎上，兩鎮黨委注重加強鎮管社區領導班子和黨員隊伍建設，采取“選、聘、派、掛”等多種方式，充實鎮管社區“兩委”班子力量，加強對鎮管社區干部的教育培訓，幫助他們盡快適應新形勢下鎮管社區工作的要求。如九亭鎮制定了《關于九亭鎮有關居委會招聘居委會干部的實施意見》和《關于九亭鎮有關居委會招聘居委會干部的實施計劃》，通過“轉一批、提一批、聘一批”的方式，社會招聘、錄用大學生、下派機關干部等多種形式相結合，先后共有44名同志充實到了社區干部隊伍中，從而有效地擴大了鎮管社區干部的來源，避免了社區基層干部隊伍出現青黃不接的現象。同時，為了提升鎮管社區干部的素質，鎮黨委在市郊區黨校、區委黨校舉辦了多期培訓班，幫助鎮管社區干部盡快提升實際工作能力，進入工作角色。

2、加強管理，創新載體，夯實鎮管社區黨建工作的基礎。加強鎮管社區黨員隊伍的建設是社區黨建工作的基礎。各鎮管社區黨組織結合本地區的實際，大膽開拓，創新載體，針對黨員的不同類型和特點，采取不同的方式方法，加強了黨員隊伍的建設。

一是針對在冊黨員，社區黨組織嚴格了教育和管理。社區黨組織嚴格貫徹“三會一課”制度，堅持做到“月月有活動，季季有黨課”，確保教育和管理覆蓋到每名在冊黨員。新橋鎮黨委指導各鎮管社區黨組織根據離退休黨員、年輕黨員和在外地工作黨員的不同特點，靈活變更組織生活和理論學習的方式方法，積極采用網絡、電化教育等新型活動方式，盡量將集中學習和活動時間安排在周末，方便各類黨員參加，提高出席率。

二是針對在職黨員，社區黨組織加強了溝通和聯系。各社區黨組織普遍建立了社區黨建聯誼會、社區黨建聯席會，先后探索和實踐了居民區黨員代表會議制度、黨員志愿者服務活動、黨員家庭掛牌等有效途徑，通過《社區黨員聯系手冊》、“三聯系”制度（支部委員聯系在職黨員代表、在職黨員代表聯系在職黨員、在職黨員聯系群眾）等方式，有效地加強了與在職黨員的溝通聯系，積極發揮社區在職黨員尤其是高檔社區在職黨員學歷高、能力強的優勢，為社區黨員參與社區黨建和社區建設工作搭建平臺。

三是針對下崗、失業等困難黨員，社區黨組織注重了關心和幫助。由于動遷農民的大量涌入，農村黨員的就業問題是社區黨組織面臨的一大難題。各社區黨組織及時掌握下崗、失業等困難黨員的思想動態，積極開展募捐等活動，試行“黨員義務推崗員”（在職黨員義務為下崗、失業黨員推薦工作）等活動，努力解決困難黨員的生活困難，及時提供就業信息和機會，激發困難黨員的自強意識和參與鎮管社區建設的積極性。

四是普遍開展了黨員訴求工作。按照區委的統一部署，2008年4月，各鎮管社區黨組織全面推進了黨員訴求工作，把了解、反映、表達黨員和群眾訴求作為服務黨員、群眾的重要前提，通過設立黨員訴求工作站，建立健全相約、接待，反映、回饋，關懷、幫扶，協調、議事，活動、服務等五大工作機制，暢通黨內外訴求渠道，發動基層黨組織和黨員反映群眾訴求，代理群眾事務，擴大社區各類黨員和群眾對社區事務的參與度。

3、立足服務，拓展功能，增強鎮管社區黨建工作的實效性。居民群眾的認可和滿意是檢驗鎮管社區黨建工作的杠桿和標準，服務居民群眾是社區黨建工作的出發點和落腳點。各鎮管社區黨組織堅持把社區黨組織和黨員的作用發揮同服務居民群眾有機結合起來，聚合社區各類黨組織和全體黨員的力量，投身到整頓秩序、治理環境、豐富居民群眾物質和文化生活等工作中去。一方面鎮管社區黨組織主動幫助駐區單位、企業、個體經營戶和居民群眾解決工作、生產、經營中的困難和問題，努力為他們創業和發展提供服務。一是依托各類中心，加強了社區就業培訓和服務體系，千方百計擴大就業崗位，為下崗失業群眾提供就業服務。二是針對外來人員不斷增多的實際，九亭、新橋等鎮加大了為外來人口服務的力度，加強了對外來人員的管理和服務，努力解決他們在就業、上學、醫療、住房等方面遇到的困難和問題，促進整個社區的安寧與和諧。另一方面，鎮管社區黨組織充分發揮黨員的先鋒模范作用，號召黨員在拆除違法建筑、維護社區環境、扶貧幫困、豐富社區居民文化生活中發揮骨干作用。如九亭、新橋等鎮黨委在居民區黨支部中開展“串百家門、知百家情、解百家難、暖百家心”活動和“黨員奉獻月”、“結對幫困”、“送溫暖”等活動，為社區居民提供便民服務，幫助困難群眾解決實際困難。

4、整合資源，完善機制，確保鎮管社區黨建工作的全覆蓋。各地按照區域共建的思路，整合社區資源，豐富鎮管社區黨建的工作內容和活動形式，初步形成了以鎮黨委為核心、鎮管社區黨支部為基礎、鎮管社區黨員為主體、其他各基層黨組織共同參與的鎮管社區黨建工作格局。一是建立了加強社區黨建工作領導小組。由鎮黨委分管副書記任組長，組織、民政、綜治、社區服務等部門的負責人為組員，全面負責、指導、協調、推進鎮管社區黨建和社區建設工作。二是建全了社區黨建工作聯席會議制度。由鎮黨委分管副書記任組長，具有代表性的駐區單位黨組織為組員，具體負責指導、協調駐區各單位黨組織參與社區黨建和社區建設工作，倡導資源共享，形成工作合力，充分發揮駐區單位在社區建設中的作用。三是建立區域黨建聯絡組。按經濟和社會發展形態，九亭鎮鎮黨委將全鎮區域劃分為5個大塊，建立5個區域黨建聯絡組，由鎮黨委領導班子成員分別擔任組長。其具體職責是規劃、指導、協調、監督本區域內的黨組織和單位開展地區性、社會性、群眾性、公益性工作，發動區域內各基層黨組織聯合開展精神文明建設活動，在各項重大選舉活動和突發性重大事件決策中，加強領導。通過以上方式解決社區黨建的全覆蓋，消滅空白點。四是建立健全了社區黨建結對共建機制。為了進一步形成區域性大黨建工作格局，推動社區黨建工作邁上新的臺階，按照“區域相近、優勢互補、自愿結對、適當調整”的原則，在區委組織部的指導下，在鎮黨委的領導下，各鎮管社區黨組織紛紛與駐區的機關事業單位、“兩新”組織、國有企事業單位等黨組織開展了社區黨建結對共建活動，實行資源共享、社區共建、文明共創、學習互幫、活動互助，推動了區域性大黨建新格局的形成。

5、加強考核，細化責任，確保社區黨建工作落到實處。為了使社區黨建工作的各項任務落到實處，九亭、新橋兩鎮黨委抓住關鍵，從考核引導入手，完善了《居民區黨建和社區管理工作考核方案》,對社區黨建和社區建設的各項指標進行了細化和量化，并將年終考核結果直接與年終評比先進和社區干部的年終獎金及任職崗位掛鉤，對考核結果差、戰斗力弱的社區班子和個人及時進行調整充實，促使他們增強做好社區黨建工作的責任感和使命感。

二、鎮管社區黨建工作的難點和問題

1、鎮管社區黨組織發展經濟的職能還占據重要地位，社區管理和服務居民的意識還有待于進一步增強。由于很多居民區是撤村后建立的，集體資產尚未剝離，發展經濟，帶領居民群眾致富仍然是鎮管社區黨組織的重要職能。部分鎮管社區干部甚至簡單地認為經濟發展了，黨建工作就搞好了，管理社區和服務居民的手段和意識相對欠缺，在管理外來人口、處理突發社會問題、滿足居民的精神文化需求方面的辦法不多，整個社區的管理水平和層次不高。

2、鎮管社區居民的整體素質和對社區的認同感有待于進一步加強。部分鎮管社區地處城郊結合部，小區開發迅速，但入住率不高，出租率較高，社區內人員混雜，特別是原村改居民區居民居住分散，外來務工和流動人員居多，居民的整體素質不高，對社區的認同感還不強，缺乏參與社區建設和管理的積極性，給居民區黨組織的管理工作帶來了很大的難度，在一些重大工程實施中，居民區黨組織的權威性不夠，主要原因是居民認同度比較低。此外，自2007年開始，我們全區開展了集中性的拆除違法建筑的工作，部分鎮管社區居民認為拆違工作影響了其出租收入，對居民區黨組織、居委會工作有較強烈的抵觸情緒。

3、鎮管社區干部隊伍的整體素質有待于進一步提高。由于鎮管社區是一個新生事物，存在著很多新情況、新問題。一是面對很多新的挑戰，部分鎮管社區干部還存在著很多的不適應，一些社區干部隊伍年齡偏大，文化程度較低，整體素質相對不高。二是來源渠道比較單一。社區干部的選聘程序還有待進一步規范，選擇的面還不夠廣，后備干部也相對不足（兩鎮32個鎮管社區僅有后備干部20人，平均1個居民區不足1人）。同時，對新聘用的社區干部缺乏后期的跟蹤教育和管理，鎮管社區干部的實際工作能力還不夠強。三是部分鎮管社區干部尤其是原村干部出身的干部有畏難情緒，缺乏開拓精神，依賴老辦法、老經驗辦事的情況比較多。

4、導入人口集中區域黨員教育管理服務難以全覆蓋。九亭、新橋的鎮管社區外來人口都很多，很多居民區都是導入人口集中區域。由于社區整合程度低，外來導入人口包括黨員對社區認同度低，流動性強，對社區黨組織和社區干部不夠信任，與社區黨組織聯系溝通的主動性不足，部分流動黨員甚至不愿意暴露自己的黨員身份，導致社區黨組織和社區干部對區域內黨員情況了解不多，難以提供有針對性的教育管理服務。

5、村改居進程中存在許多矛盾。首先，年老群眾希望村改居分割集體資產，但實際操作上有難度。有部分居民區在村改居的過程中，對集體資產進行了分割和處理，居民群眾都分到了一部分資產。受其影響，在松江部分暫不具備村改居條件的村內，有一些年老群眾考慮到自己年紀較大，認為如果現在不撤村分割集體資產，時間一拖，就怕以后享受不到了。因此，采取上訪等形式給村黨組織和鎮黨委施加壓力，干擾了黨委、政府的正常工作和基層黨組織的日常運作。其次，運作模式不統一?？傮w來說，村改居有兩種運作模式。一是撤村建社區時，原有的村集體資產進行了清理分割。這一類社區沒有集體資產，經費由區、鎮兩級財政統一全額撥款，主要職能就是社區管理與服務，比較類似于城市傳統社區。二是撤村建社區時，原有的村集體資產未進行分割和處理。這一類社區專門成立了實業公司負責經營集體資產，居民區黨組織書記兼實業公司的總經理，居民區黨組織還承擔著相當的經濟職能，經濟實力較強，在性質上和原有的村比較接近。運作模式的不統一，給我們的社區黨建工作提出了難題。如何合理制定這類社區黨建工作的運作規范和考核標準，如何引導社區干部更多地樹立社區管理和服務意識，是我們面臨的挑戰。

6、部分黨員不愿意轉組織關系，暴露出黨內生活的福利化和娛樂化傾向。由于動遷、搬遷等原因，部分黨員進入城市社區居住，實際上已經成了社區居民，與原有的村沒有實質性聯系了。但這些黨員大多數不愿意將組織關系轉入所在居民區黨組織。究其原因，是因為考慮到原有的村黨組織“福利”較好，如開會時發放一定數量的誤工補貼、“七一”期間組織黨員外出參觀等，因而不愿意將組織關系轉入所在社區。這種現象也暴露出個別基層黨組織的組織生活有福利化、娛樂化的傾向，以外出參觀取代日常教育、重物質激勵輕思想工作的不良現象必須引起我們足夠的重視。

7、鎮管社區黨建工作的覆蓋面有待于進一步拓展。隨著經濟和社會的發展，城市化進程的不斷加快，鎮管社區內的新經濟組織、新社會組織不斷增加，各類流動黨員數量越來越多。部分“兩新”組織尚未建立黨組織，一些流動黨員尚未納入黨組織的有效管理，鎮管社區黨建工作事實上還存在一些“空白點”，黨建工作的覆蓋面還有待于進一步拓展。此外，現階段鎮管社區黨建工作的經費主要還是依賴于財政撥款，經費的數量也難以滿足黨組織實際工作的需要，再加上個別單位甚至沒有專門的黨建經費，鎮管社區黨組織和黨員開展活動缺乏必要的經濟支撐。

三、對加強鎮管社區黨建工作的幾點思考

1、積極探索社區黨組織設置方式的改革，努力增強鎮管社區黨建工作的有效性?？梢越梃b和學習村黨總支設置的模式，黨員人數在50人以上的鎮管社區，建立居民區黨總支，總支下設老年支部、行政支部、企業黨員支部等二級支部。黨總支負責領導和指導分支部的工作，分支部具體組織黨員參加組織生活。支部范圍內，再按照黨員特點、產業發展和社區事務需要等成立功能黨小組，黨小組內掛牌確立黨員中心戶，作為黨小組開展活動的陣地。支部書記由總支委員或黨員社區干部兼任，支部委員和黨小組長從優秀黨員中選任，從而建立起與鎮管社區自治模式相適應的、以“居民區黨總支-專業黨支部-功能黨小組-黨員中心戶”為基本構架的黨組織模式。一方面，可以有效地改革黨員教育管理模式，離退休黨員、年輕黨員、流動黨員等同類黨員組成的分支部可以根據本支部黨員的特點，靈活確定組織活動時間和方式，從而提高黨員教育管理服務的針對性和有效性。另一方面，可以有效地擴大黨員參與發展黨員、黨內重點事項民主決策等重大事務的范圍和程度，調動他們的積極性，真正實現黨員的知情權、參與權、監督權和選舉權，進一步發展黨內民主。

2、加強社區黨務干部隊伍建設，樹立服務意識和管理理念，增強鎮管社區黨組織的領導核心地位。一是要通過社會招聘、選派機關干部下基層掛職鍛煉、培養后備干部等有效途徑，解決社區黨務干部隊伍來源不足的難題。同時，加強培訓和教育管理的力度，定期舉辦新上崗社區黨支部書記培訓班、新聘用社區干部培訓班，努力提高社區干部的自身素質，建設一支創造力、戰斗力、凝聚力強的社區黨務干部隊伍。二是要逐步提高和加大社區管理和服務工作的比重，逐步分離和淡化鎮管社區的經濟職能，獨立運營集體資產，教育和引導社區干部樹立服務意識和管理理念，努力提高社區管理和服務工作的水平。三是要適應新形勢的發展要求，加大社區黨組織對社區各類事務的領導和統籌力度，加大社區黨組織對居委會、業委會和物業公司工作的領導和指導力度，防止社區黨組織邊緣化、虛無化，真正確立社區黨組織的領導核心作用。

3、充分發揮社區在職黨員的作用，逐步增強鎮管社區居民對社區的認同感。一是積極探索發揮社區在職黨員積極作用的有效形式和載體。不斷推進和深化“走進基層、服務群眾”主題活動，學習借鑒居民區黨員代表會議制度、黨員志愿者服務、“我是黨員我帶頭”主題活動等好的經驗和做法，倡導在職黨員為社區建設建言獻策，利用技能服務社區居民，提高社區在職黨員參與社區建設和管理的力度，充分發揮黨員對居民群眾的示范引導作用。二是要加大對外來人口、流動人口的管理，繼續推進黨員訴求工作，鼓勵和支持社區黨員、群眾向黨組織表達訴求，開展形式多樣的社區文化活動，妥善處理動拆遷等社會問題，努力提高社區居民對社區的認同感，努力營造和諧社區。

4、積極搭建鎮管社區黨建的資源支撐體系，構建區域性大黨建新格局。立足本地區本部門的實際，通過社區黨建結對共建、文明小區共建、社區黨建聯席會議等多種形式，積極整合社區的各種社會資源，爭取社區黨建經費來源多元化、社區干部來源多樣化、社區黨建工作載體和手段多元化，利用好黨員服務中心、社區活動中心等各類資源平臺，搭建鎮管社區黨建工作的資源支撐體系，構建區域性大黨建新格局。

作者系中共松江區委常委、組織部長

■ 責任編輯：姜德福