怎樣認識依法治國基本方略

劉思源

一、改革開放以來我國依法治國的歷史進程

記者：今年是新中國成立60周年。60年來，中國共產黨作為我國社會主義現代化事業的領導核心，帶領全國人民走過了一段光輝歷程，使我國在政治、經濟和社會等各領域發生了令世界矚目的變化?；仡櫸覀凕h在推進社會主義民主建設方面的成就，依法治國基本方略的確立是一個繞不開的大事件。作為長期致力于新中國法學研究和建設的專家，您能否回顧一下我國確立“依法治國”基本方略的歷史進程？

李步云：好的。我國依法治國的歷史進程，以黨的十一屆三中全會為標志，以黨的十五大為新的里程碑，經歷了早期的理論準備和法治實踐，以及后期的正式確立依法治國基本方略和進一步推進法治國家建設這兩個大的發展階段。第一發展階段有五個主要標志：一是黨的十一屆三中全會公報。它指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要日程上來。檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權?！倍?979年《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》。它強調，刑法等七部法律通過后，“它們能否嚴格執行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志?！边@是建國后包括黨的十一屆三中全會以來，在黨的重要文件中第一次使用“法治”這一概念。這一文件還決定“取消各級黨委審批案件的制度”，取消“文革”中“公安六條”中所規定的所謂“惡毒攻擊”罪和“反革命罪”。三是在1980年五屆全國人大三次會議上最高人民法院院長江華所作工作報告提了“以法治國”，大會批準了他的報告。這是在國家重要文獻中第一次提“以法治國”。四是1980年11月22日人民日報發表“特約評論員”文章《社會主義民主和法制的里程碑——評審判林彪、江青反革命集團》。該文是應中央領導要求撰寫。它總結了這次歷史性審判的五條法律原則，即“司法獨立、司法民主、實事求是、人道主義和法律平等”。該文指出：“對林彪、江青反革命集團的審判是我國民主和法制發展道路上的一個引人注目的里程碑。它充分體現了以法治國的精神，堅決維護了法律的權威，認真貫徹了社會主義民主和法制的各項原則……”這是最早提“以法治國”的黨的重要文獻。五是1982年憲法。它的序言莊嚴宣示：本憲法是“國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業單位組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且具有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”這部憲法還恢復了1975年憲法被取消的司法獨立和法律平等的原則。

依法治國思想是鄧小平理論的重要組成部分。鄧小平在這一治國方略和奮斗目標問題上的貢獻，主要表現在兩個方面：一是為依法治國奠定了堅實的理論基礎。二是他提出過一系列法治原則，這些原則也正是建設法治國家的基本要求和準則。例如，他提出：“搞四個現代化一定要有兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制?！苯⒎ㄖ频幕疽笫牵骸坝蟹梢馈⒂蟹ū匾?、執法必嚴、違法必究。”必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。

1997年召開的黨的十五大是我國實行依法治國的一個重要里程碑。新一代領導集體在實施依法治國問題上繼承并發展了鄧小平理論。其發展突出表現在以下幾方面：一是通過黨內民主和國家民主的正式程序，將依法治國方略和建設法治國家的奮斗目標確立下來；二是對依法治國的科學內涵和重要意義作了全面概括，并將其提高到“治國基本方略”的高度；三是在黨和共和國發展史上第一次采納并使用“法治國家”這一概念，并對其基本內涵和要求作出豐富和發展；四是對人權概念作了充分肯定，并將“國家尊重和保障人權”寫入憲法；五是提出了“政治文明”的新概念，將民主法治人權從“精神文明”范疇中獨立出來，由以往兩大文明改為三大文明，凸現了憲政的重要戰略地位；六是提出了“以人為本”的科學發展觀和構建和諧社會的奮斗目標，為實行依法治國奠定了新的思想內涵和理論基礎。

二、依法治國的科學內涵

記者：依法治國方略為什么在改革開放后才能提出？

李步云：從1949年新中國成立到現在的60年里，前30年我們在法治建設的道路上走過了一段很長的彎路。這里有主客觀兩個方面的原因。建國后的頭8年里，盡管我們處在國外敵對勢力的包圍之中，進行了抗美援朝戰爭，國內也經歷了種種制度改革，但憲政建設仍然走在前進的道路上，其主要標志就是1954年憲法的制定和實施。然而，自1957年初起，由于國際上“波匈事件”的影響和國內成就而引發的“唯意志論”急劇膨脹和“個人崇拜”的抬頭，黨中央就開始執行了一條“以階級斗爭為綱”的錯誤的思想和政治路線。其主要標志是1957年的“反右派”、1958年的“三面紅旗”、1959年的“反右傾”、1962年的“農村四清”。這條錯誤路線導致民主法制建設停滯不前甚至倒退，其最終結果就是十年“文革”悲劇。這場“浩劫”使全黨和全國各族人民猛醒：不搞改革開放，不走以“民主、法治、人權”為基本內容的“憲政”之路，民族不能振興，人民不能幸福，也勢必亡黨亡國。同時，這場苦難也造就了一代偉人鄧小平和不少黨內外堅持思想解放和改革的有識之士。

記者：如何理解依法治國的科學涵義？

李步云：廣義上，依法治國包括“法治國家”在內；狹義上，兩者又有一定區別。依法治國是一項治國戰略方針，其內涵：一是依法治國是一種治國理念和指導思想，即國家長治久安的關鍵條件，是建立一個良好而有權威的法律制度，而不應寄希望于出現一兩個圣王賢君；二是依法治國是一種治國理政的根本準則，即治國要依法，而不能依少數領導者個人的看法來治理，不能長官意志決定一切。法治國家是近代以來一種文明進步的政治法律制度類型，要求具有一系列具體明確的標志與要求。正確理解“依法治國”還要重點把握以下三點：

其一，依法治國貴在良法之治。法治有形式法治與實質法治之分。實質法治即良法之治，形式法治則是指不論法律好壞，只要依法辦事就是法治。相對近代以來“應然”意義上的法治，古代法治是形式法治。一般說來，古代法治比人治文明進步。近代與現代的良法之治，其主要內容在其法律是否體現法制民主，法律平等，人權保障與權力制約等原則。有人認為“形式法治”比“實質法治”要好，理由是在一定意義上，程序法比實體法更重要。這是一種錯誤的理解。因為它完全混同了兩個不同的問題，不符合中外學者對“形式法治”和“實質法治”通常的理解?！皩嵸|法治”并非輕視法律程序的價值，而是相反。

其二，依法治國重在依憲治國。這里的憲法，當然是指社會主義憲法。首先，這是由憲法的性質和地位所決定。憲法無權威，難以樹立法律的權威，只有依憲治國，才能從根本上保障人民的利益和國家的長治久安。其次，同“依法治國首先要依法治官”的現代法治精神相關聯。領導干部守法，就會影響一般干部守法。再次，也同我國憲法缺少應有權威，實施并不理想有關。

其三，依法治國首先要依法治“官”。依法治國既治“民”也治“官”，但根本目的、基本價值和主要作用應當是治官。這是因為，雖然“主權在民”，但實際掌握和運用權力治理國家的是國家機關及其工作人員；依法治國就是要求他們依法辦事，依法用權。而且，受封建主義法律文化的影響，不少人習慣于把法律看作僅僅是管治老百姓的工具。還有，權力腐敗現象，同缺少這種認識和依法治“權”力度不夠是分不開的。

記者：據說，從1979年學術界正式提出依法治國到1999年依法治國被寫進憲法，這20年間有過很多的爭論，比如，有一種觀點就認為，法治是純西方的東西，提依法治國有片面性，講健全“法制”就可以了。那么，能否詳細地介紹一下在此其間主要有過哪些爭論？

李步云：概括來說，主要有三大派別：即“法治論”、“結合論”和“取消論”。“法治論”主張，要法治不要人治，倡導依法治國；“結合論”認為，法治與人治各有長短，兩者應當結合；“取消論”認為，法治是純西方的東西，提依法治國有片面性，我們講健全“法制”就可以了。由于倡導依法治國，符合人民的利益，符合時代的精神，符合事物的規律，而逐步為執政黨和政府所采納。了解這三大派所爭論的核心觀點，對樹立正確的社會主義法治理念是十分重要的。

“結合論”的根本錯誤是，將“法治”等同于“法的作用”，將“人治”等同于“人的作用”。正如有的學者所作的形象比喻：“只有將武器和戰士相結合，才能產生最大的戰斗力?！钡@是兩個完全不同的概念和問題，從而不符合中外歷史上人們賦予法治與人治的本來含義，混淆了法治與人治作為兩種完全對立的治國理念和治國原則的界限。

“取消論”的錯誤之一是，混淆了“依法治國”同“法律萬能”論的原則和區別。任何理論與方針政策，都有其特定的涵義、內容和適用范圍。依法治國最基本的含義是，國家要有一整套良好的法律，任何組織與個人都要嚴格依法律辦事；這并不否認和妨礙我們國家還可以有“雙百”方針、“科教興國”、“以德育人”、“構建和諧社會”等等治國的方針或發展戰略。錯誤之二是，誤解了制度和人的關系。只強調了“法律是人制定的，也要人去遵守”這一點，沒有看到，“制度好，可以防止壞人干壞事；制度不好，領導人不能充分發揮作用，甚至會走向自己的反面?！币婪ㄖ螄⒉环裾J領導人的作用和他們應有的權威，而只是強調領導人的權力應由法律明確規定，權力應按法定程序行使。錯誤之三是，將依法治國同黨的領導對立起來。依法治國有利于實現和鞏固黨的領導，原因在于：在一定意義上，法律是黨的政策的具體化、條文化；將黨的政策通過法定程序上升為國家意志，可以使黨的政策更為妥當和有利于更好地實現；是黨在領導立法、執法和司法；在現代，以黨代政和以政策代替法律有損于黨的形象和威信。但是，實行依法治國，要求黨的傳統的執政理念和方式作出一些重要改變。錯誤之四是，不理解“法制”與“法治”存在三個方面的基本區別：“法制”即“法律制度”的簡稱，它是相對于經濟制度、文化制度等等而言；法治則是相對人治而言。法律制度是一套法律規則以及憲法與法律怎樣制定和實施的一套制度；法治則是與人治完全相對立的兩種不同的治國理念、原則和方法。任何一個國家的任何一個時期都有自己的法律制度，但不一定是實行“法治”。希特勒統治下的德國，也有法律制度，但希特勒獨裁，其法律具有法西斯的性質，黨衛軍橫行，因而它只有自己的法律制度，而不是實行現代意義上的法治。國民黨統治中國22年，也是這種情況。

三、確立社會主義法治國家的標準、原則和要求

記者：建設社會主義法治國家是我們的奮斗目標，那么，怎樣才算實現了這一目標？也就是說，法治國家的標準是什么？

李步云：確立社會主義法治國家的標準、原則和要求，既要堅持全人類共同的價值追求和經驗積累，又要從本國的具體國情出發；既要堅持社會主義的理想追求，又要具有中國特色；既要堅持一些基本原則和要求，又要尋求其實現形式的多樣性，以及發展過程的階段性。我們主張可歸結為如下10項。

第一，法制完備。要求建立一個門類齊全、結構嚴謹、內部和諧、體例科學的法律體系，做到上下（上位法與下位法）左右（此部門法與彼部門法）前后（前法與后法）里外（國內法與國外法）彼此之間統一、協調、不相互矛盾和彼此脫節。有法可依是依法治國的前提，“法律體系”科學合理，是“良法”的一個形式要件。黨的十七大報告指出，“中國特色法律體系基本形成”，但還要“不斷完善中國特色社會主義法律體系”。法學界有人認為，我們過去立法過快過多，是搞立法“浪漫主義”，并把法律執行不好歸咎于它。后者有很多原因，同我們的立法沒有多大關系。現今某些西方國家進行的法制改革內容之一，是將過于龐雜繁瑣的法律體系改得相對簡單明了一些，便于人民掌握。我國不存在這種情況，問題倒是相反，有些法律過于原則，不便操作；有些法律缺少“法律后果”的設計，成了“沒有牙齒的老虎”。

第二，主權在民。要求法律應體現人民的意志和利益，實現民主法制化和法制民主化。前者包括民主權利的切實保障，國家政治權力的民主配置，民主程序的公正嚴明，民主方法的科學合理。后者包括立法、司法、執法、護法等法制都要做到民主參與和民主監督。人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的“人民”二字應當真正成為“社會主義法治國家”最根本的“中國特色”。進一步提高法制民主化水平，今后一個時期應采取的措施主要有：在法制的各個環節加大公開性和工作透明度。這是在法治領域公民參與和監督的前提。在立法領域，應發展與完善公民旁聽人大會議制度、立法聽證制度、法律草案全民討論制度等。在司法領域，要徹底實行法定的公開審判、辯護、回避以及陪審員、律師等制度，克服行政式管理模式。

第三，人權保障。國家工作人員要實踐“為人民服務”的宗旨，就必須切實謀求和保障公民的各種利益。在現代民主法治社會里，人民的各種利益，必須也必然通過法律作出具體和明確的規定，并運用法律的權威予以保護。這就表現為公民在憲法和法律上的種種權利。全部法律有兩個基石范疇。私法主要調整公民彼此之間的“權利”關系，公法則主要規范立法、行政、司法等國家機關內部的“權力”關系，以及國家權力與公民權利之間關系。但是,國家“權力”存在的意義和價值，是為保障公民的“權利”服務的。正是在這個意義上，我們可以說“法學就是權利之學”；“保障人權”即爭取、促進和保護人民的各種利益，乃是全部法律的根本目的。

第四，權力制約。依據現代民主原則，建立起分權、權力相互制約的國家權力結構體系，是現代法治國家的一個重要特征。權力不受制約必然腐敗這一鐵的規律，已經在全黨全國取得共識。黨的十七大報告為此強調：“要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。要正確樹立國家的權力觀，搞清楚國家權力與公民權利兩者的區別及其相互關系是十分必要的。從黨的十五大以來，尤其是黨的十七大報告，對完善國家權力的制約和監督機制越來越重視，甚至對領導干部的質詢、問責、經濟審計，引咎辭職，罷免等具體制度都寫進了黨的十七大報告。從理論上概括制約國家權力的基本方法和渠道是四個：即以國家法律規范和制約國家權力；以一種國家權力（即檢察，監察，審計等專門監督機關）制約國家權力；以社會權利（民主黨派，社會團體，新聞媒體等）制約國家權力；以公民權利制約國家權力。制約的基本形式就是“監督”。

第五，法律平等。平等是社會正義的主要內容，是人類理想的永恒主題，是社會文明的基本標志，也是社會主義的根本價值追求。法律平等是指適用法律平等，這同立法平等是相區別的。立法上人民內部是平等的，對少數敵對分子或勢力是不平等的。法律適用的基本內涵是對任何社會組織或公民個人，只能適用現行憲法和法律的同一標準，在法律面前不允許有任何特權思想和特權人物存在，也不允許對任何組織或個人有法律之外的歧視。1982年憲法改變了前幾部憲法的提法，用法律面前人人平等替代了“法律上一律平等”，就是考慮到司法上和立法上的這一區別。法律平等不僅是實現社會公平正義的必然要求，也是維護法律統一、權威和尊嚴的基本條件。當前在貫徹法律平等原則方面存在的主要問題是，要通過嚴懲和教育等措施堅決反對少數司法與行政執法部門仍然存在的辦“人情案”“關系案”“金錢案”等腐敗現象，這是訴訟或糾紛中雙方難以在權利上得到平等保護的主要原因。同時，要繼續加大訴訟中弱勢群體的法律援助。

第六，法律至上。古往今來思想家和政治家講的“法律至上”、“法律至尊”，其涵義都是指“法律應具有極大權威”（黨的十一屆三中全會公報），是指“法律的統一、尊嚴和權威”（黨的十七大報告）。它不是提倡法律萬能，前者是指法的遵守，后者是指法的作用，兩者不是一回事。法律至上和人民意志和利益至上完全一致，而且前者是后者的體現和保障。只有把人民的利益和意志體現在憲法和法律中，并賦予憲法和法律以最大的權威和尊嚴，人民的意志和利益至上才能得到保障。維護法律權威今后需要解決的主要問題，是堅決反對某些地方或部門制定和推行一些“土政策”、“土法律”。學術界研究并主張發揮“民間法”的作用，有其合理性，但必須以不違反憲法和法律為前提。不少人在思考如何防止“黨政一把手”權大于法，這是必須從制度設計上認真研究的。

第七，依法行政。西方學者認為，法治就是指政府依法行政。這種看法雖然有很大的片面性，但政府依法行政確實是依法治國的一個重要標志。其理由是，我國大概有百分之八十以上的法需要行政機關執行，因而同廣大人民群眾的利益息息相關?，F今世界與中國經濟、科技、政治、文化的發展變化速度非?？欤幌窳⒎C關立法可以從容討論，它必須迅速決策與行動，比較容易不按法律辦事。它是實行首長負責制，不是實行委員會制。司法機關處于中立的位置，而行政機關同行政相對人之間是一種管理與被管理之間的關系，也容易違法辦案與處理糾紛。這些都決定了依法行政對于法治國家建設的意義。

第八，司法獨立。在現代，司法獨立作為一項憲政原則，同時具有三重屬性。作為一項法治原則，其作用在于排除來自外界的任何干擾，保證審理案件做到客觀、公正、廉潔、高效。作為一項民主原則，它是建立在分權與制約的理論基礎上，是現代民主政體一個十分重要的環節。作為一項人權原則，其含義是，一個人當被指控為犯罪嫌疑人時，他有得到一個獨立而公正的審判機關審判的權利。司法獨立原則在1954年憲法中的表述是“人民法院獨立進行審判，只服從法律”。1982年憲法的表述有所改變。有人據此提出“司法獨立”概念不科學，這是不正確的。我國不僅在民主革命時期根據地的法律中多次使用這一概念，而且葉劍英同志擔任1982年憲法修改委員會主席時，在代表中央作該委員會第一次會議的講話也使用了“司法獨立”一詞。況且，聯合國1985年已生效的《關于司法機關獨立的基本原則》，我國作為聯合國成員國有義務遵守這一國際法。黨的十七大報告提出，要“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關獨立公正地行使審判權、檢察權”。對此必須加強研究，認真貫徹。

第九，程序正當。法律程序是法的生命存在形式。在一種法律制度里，不可能只有實體法而無程序法，古往今來無一例外。法律程序具有工具性和倫理性的雙重價值。好比工廠需要有科學的生產流程才能生產出好的物質產品；司法機關也需要有科學的法律程序，才能作出正確的判決和裁定。尤其是公正的法律程序，能體現立法，執法，司法，護法等國家權力的科學配置與程序約束，也體現了公民的各種權利在程序中的應有保障。由于歷史的現實的多種原因，中國一直存在重實體，輕程序的傾向。十分重視程序，也是西方社會法治國家的一大特點。在我國，將程序正當作為建設法治國家的一大標志是十分必要的。黨的十七大報告對程序問題十分重視，如強調要“推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化”；“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”等。證明全黨的程序意識在大大加強。我們應堅持并實踐《立法法》的明確規定，嚴重違反立法程序的法律、法規、規章作出的決定應宣布為無效。嚴重違背訴訟程序的判決和裁定，應駁回重審或決定其不具法律效力。應通過三大訴訟法的修改，在訴訟程序的民主、公開、公正、嚴明上大大向前推進一步。

第十，黨要守法。近代以來世界各國通常是實行政黨政治。把政黨制度規定在法律中雖然相對較少，但政黨尤其是執政黨要嚴格在憲法和法律范圍內活動，已經成為一種憲法文化，否則選民不會投票給那些經常違反憲法和法律的政黨。在我國，實施依法治國的基本方略，必須“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一”。改革開放以來30年的歷史和現實經驗證明，我們在民主法制建設上所取得的舉世矚目的偉大成就，沒有黨的正確領導是不可想象的。但是，在實行依法治國基本方略和確立“建設社會主義法治國家”的奮斗目標后，黨的執政理念和執政方式必須也已經發生重大變化。其中一個重要決定是黨的十二大通過的黨章明確規定“黨的組織應當在憲法和法律的范圍內活動”。自黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出了一系列思想與原則，如“立黨為公，執政為民”，“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”；“科學執政、民主執政、依法執政”等。黨的十七又正式確立了以“以人為本”為核心的科學發展觀和構建“和諧社會”的戰略目標；再次明確強調“各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動，維護憲法和法律的權威”。今后的任務主要是堅定地堅持這些理念和切實落實各種執政方式和具體制度的改革措施。

這里需要明確的是，一個國家只能有一個“治國基本方略”。在我國，它就是“依法治國，建設社會主義法治國家”。“以德育人”、“科教興國”、“人才強國”、“構建和諧社會”等戰略，都不能稱其為“治國基本方略”，原因是“治國基本方略”必須具有以下四個特點和要求：一是全局性。憲法是治國安邦總章程，法律則是具體章程；各個方面的方針政策都必須納入法治軌道。二是根本性。除各種發展戰略和方針政策，法律還要對國家的各種政治、經濟、文化基本制度作出明確具體規定。三是規范性。憲法和法律具有明確、具體、可操作的特點，這是政策、道德等所不具有的。四是長期性。任何發展戰略與方針政策都有一定的時間性，唯有法律同人類社會共始終?！爸螄痉铰浴敝饕ㄟ^“法治國家”來體現與實施，即通過制定出一整套完備而良好的法律并運用一系列原則與制度以保證其實施。這正是“法治國家”這一概念的意義和價值所在。

■ 責任編輯：袁志平