農村最低生活保障工作存在的誤區及對策

焦艷芳　徐連海

摘要 本文從農村基層最低生活保障工作開展狀況分析了農村最低生活保障存在的誤區,剖析了產生這些問題的原因,進而提出了完善農村貧困最低生活保障的管理體系,以期使貧困最低生活保障真正落實到確實需要最低生活保障的農村居民手中,實現農村最低生活保障制度效益的最大化。

關鍵詞 農村最低生活保障 管理體系 人文關懷

中圖分類號:D638文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-266-02

改革開放以來,我國經濟持續快速健康發展,黨和政府高度重視“三農”工作,不斷加大扶貧開發和社會救助工作力度。為了響應黨的號召,十六大以來,部分地區根據中央部署,積極探索建立了農村最低生活保障制度,為全面解決農村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎。但這一制度在實行的過程中還存在許多問題需要我們研究和解決。本文就結合山東高密縣某村的實際情況來對此問題進行研究。

一、農村貧困最低生活保障存在的誤區

隨著我國農村社會保障體系的不斷完善,享受農村最低生活保障人數不斷增加,最低生活保障水平不斷提高。農村貧困最低生活保障實施過程并不像政策預期的那么完善,在具體實施過程中出現以下幾個誤區:

(一)最低生活保障待遇的發放不規范

《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(國發[2007]19號,以下簡稱《通知》)規定:無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人和扶(撫)養人,或雖有法定贍養、扶(撫)養人,但其無贍養、扶(撫)養能力的,按當地農村低保標準全額享受;有一定收入的,按家庭人均純收入與當地農村低保標準的差額享受。但據該村的村干部反映:只要某一個家庭一旦被確定為被救助的家庭,就全額發放最低生活保障金。這樣,接受救助的農民的生活水平高于通過勞動實現自我保障農民的生活水平,特別是高于處在最低生活保障邊緣的農民。因此,不規范的最低生活保障待遇發放不僅沒有減少貧困,反而使原本可以通過勞動實現自我保障的群體放棄了勞動而選擇等待政府的最低生活保障。

(二)保障對象的確定不合理

《通知》規定:農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民,主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。但據調查,該村低保家庭中除兩戶是殘疾人家庭外,其余都是子女有贍養能力的老年人家庭。這樣,將應由其子女承擔的贍養責任轉移給了社會。在目前我國社會保障制度還不是很健全的情況下,家庭保障仍然是人們渡過風險的主要方式。而這一現象完全脫離了農村養老保障以家庭保障為主的現實情況。

(三)人文關懷的缺失

農村社會最低生活保障缺少人文關懷表現為高齡老人和殘疾人最低生活保障問題。該村高齡老人四位(其中兩位是一個家庭的),沒有一位老人獲得最低生活保障;殘疾人八位(其中三位殘疾人沒有勞動能力),僅有三位(其中兩位在一個家庭中)獲得最低生活保障。農村高齡老人的衣食住行依靠其子女供給,而高齡老人的子女同樣是老年人,讓其承擔全部的贍養責任不僅降低了老年人的生活質量,而且是尊老敬老傳統美德和人文關懷的缺失。

殘疾人是農村困難群體,殘疾人尤其是嚴重殘疾的居民沒有獨立生活的能力,長期需要親屬照顧,給親屬帶來長期的經濟負擔和沉重的心里負擔,不被列為最低生活保障對象是農村最低生活保障缺少人文關懷的又一體現。

(四)公平性的缺失

公平性的缺失主要表現在確定最低生活保障對象的過程中,具體來說主要表現在下面三個方面:

第一,信息不對稱使最低生活保障對象大多是村干部的圈內人、近親和利益相關者。據調查,該村接受救助的對象80%與村干部有關系,村民對這種現象反映最為強烈,但也只能無奈地接受這種無法改變的現實,這反映出農村最低生活保障在管理上存在諸多問題。

第二,特殊貧困人口群體受到歧視,從而失去獲得保障的機會。比如,該村有一人正在服刑,其家庭生活非常困難,父親已經超過60歲,母親重病不起,妻子不務正業,老父親為給老伴治病和撫養孫子,每天辛苦的耕種著幾畝地,閑時到大街去撿破爛。就是這樣的一個家庭卻沒有享受最低生活保障,其原因僅是家中有正在服刑的人。

第三,保障對象有進無出,低保名額不能調劑。截至訪談期間,尚沒有一個家庭從最低生活保障家庭脫離被保障群體,進入被保障范圍的家庭有所增加,沒有被保障的貧困群體依然存在。保障名額按人口比例分配,各村之間、生產組低保家庭之間的生活水平差距很大,貧困戶較多的村莊、生產組的保障名額不足,而貧困戶少的村莊、生產小組的名額有剩余;這使得有的貧困戶沒有受到保障,低保家庭的生活水平相差很多。比如該村一組和七組,一組有全村出名的貧困戶,七組是全村聞名的富裕組,按每組五個低保名額分配,顯然一組是不夠的而七組救濟的是生產組中的貧困戶,這些貧困戶生活水平卻是村中中等生活水平。

二、誤區產生的原因

針對上述現象進行分析,可以把其原因歸結為以下幾點:

(一)農村血緣、人際關系的制約

以血緣關系為紐帶的農村社會群體呈現明顯的氏族特征,大的氏族中必然有村干部,村干部在最低生活保障工作上側重于本氏族成員。農村貧困居民一般是小氏族甚至是獨門獨戶的農村家庭,氏族中沒有村干部,在確定是否被最低生活保障問題上既沒有話語權也沒有決定權。村干部腐敗問題使富裕居民獲得最低生活保障成為可能,而有資金行賄使其在最低生活保障對象方面享有絕對的強勢地位。富裕家庭尤其是掌握一技之長的農村居民擁有良好的人際關系網絡,而貧困居民因為貧窮而受到村民排斥,如果貧困家庭屬于一個小氏族,那么他們就處在既沒有人為他們說話也沒有人為他們申訴的困境中。

(二)監督管理體系的不完善

監督管理體系不健全表現在以下三個方面:

1.確定最低生活保障對象的過程不健全。目前,由于我國農村的最低生活保障制度處在剛剛起步階段,工作人員少,因此在確定最低生活保障的對象時就只能依賴村干部提供的信息,這樣就為為非貧困居民騙取低保提供了機會。

2.缺少與群眾溝通的渠道。由于人員少、設備落后,目前農村最低生活保障制度實施過程中沒有專門聽取群眾心聲的渠道,即使農村居民有想法也沒有渠道去反映,這樣就拉開了管理機構與群眾的距離,失去了獲取一手農村居民生活水平的途徑。

3.低保的標準和享受待遇者的姓名不公開。信息的不透明使村民不知道誰應該是低保對象,現在誰正在享受低保,即使群眾有意愿監督也沒明確的標準去衡量被最低生活保障者是否符合貧困條件,也不知道應該去監督誰。

(三)制度規定不全面

農村最低生活保障制度實行僅兩年時間,相關規定沒有詳細的解釋,這使管理機構有很大的解釋空間。最低生活保障的管理者有一定解釋空間,有助于更好的維護貧困居民的基本生存權。但現階段管理體系和配套制度不健全,管理者享有的解釋空間沒有起到維護貧困居民的最低生活,反而為保障非貧困群體提供借口。

三、完善農村最低生活保障體系的措施

為了拉近政府與農村居民的距離,掌握農民生活狀況的真實信息;為了關注農村弱勢群體,保護農村特殊群體,將農村最低生活保障落實到最需要保障的村民手中,以實現農村最低生活保障的效益最大化,需要進一步完善農村最低生活保障制度。

(一)制定直觀的貧困認定標準

按貧困的原因對不同種類的貧困者實施不同的低保措施。這就需要建立一個涉及生活水平、生活保障資源、貧困原因、健康狀況、年齡高低、勞動能力狀況等因素的綜合評價標準,依據這些標準把確定低保對象的條件分為資格條件、限制條件和優先條件。嚴格限制子女有贍養能力的老人的低保權利,優先保障符合五保條件尚未五保的農村居民、需要親屬供養的殘疾人和需要老年人贍養的高齡老人,對其他的申請者則采取多標準衡量機制。

另外,對特殊群體(如遭遇意外災害)需要打破是否貧困的一條否定制原則,優先解決他們的生活問題,通過貧困最低生活保障制度體現社會對特殊群體的關注。

(二)建立有效的監督管理機制

有效的監督管理機制是包括最低生活保障申請、審核確定、長期跟蹤監督的監督管理體系。

首先,最低生活保障的申請應建立專門的機構,改變村干部代為申請的做法,讓村民自己申請,以保障農村弱勢群體的話語權。

其次,最低生活保障的享受對象應由農村議事會來確定,保障農村議事會的發言權,實現最低生活保障決定權從村干部做主向村民審議確定的轉變,使村民參與進低保工作中來,保證貧困居民被保障的公平性。

最后,將貧困最低生活保障納入村務公開的范圍,全面公開享受低保的村民的姓名、享受待遇的標準,尊重村民的知情權和監督權,杜絕村干部的暗箱操作問題的出現。另外,管理機構要建立與村民良好溝通的渠道,以保證村民有地方、有途徑向政府尋求幫助和反映情況,拉近管理機構與村民的距離,確保管理機構能夠了解貧困居民的實際生活水平。對長期享受低保的村民跟蹤觀察,切實將有限的最低生活保障資源落實到最需要保障的村民手中,維護貧困居民的基本生存權。

(三)健全最低生活保障法律體系

實踐證明農村最低生活保障工作僅依靠道德的約束是不夠的,村民的輿論壓力并不足以解決騙取最低生活保障的行為。積極借鑒城市貧困最低生活保障工作積累的經驗,將城市最低生活保障工作的有關法令適用到農村,健全農村救貧工作的政策約束體系。在沒有社會保障法律、法規的客觀背景下,借助民法和行政法保障農村最低生活保障工作,實現農村最低生活保障工作的輿論監督向法制監督的轉變,實現軟監督與硬強制的結合。讓農村居民看到貧困最低生活保障不是村干部親屬的最低生活保障,貧困最低生活保障不是富人的最低生活保障,每位貧困居民都享有被保障的權利;幫助農村居民從傳統思想束縛中走出來,認識到最低生活保障是國家給予的幫助,是法律賦予每一個公民的權利。

(四)堅持低水平、廣覆蓋的原則

為了滿足不同貧困程度的村民的實際需要,為了保證享受低保村民的生活水平不高于沒有享受者,為了保證貧困居民積極參入到社會勞動中來以提高生活水平。農村最低生活保障制度應改變以往單一標準的保障水平,實現最低生活保障水平的差別化、層次化,豐富最低生活保障發放模式,開設公共福利性崗位,實現直接最低生活保障與以工代賑的結合,促使有勞動能力的低保村民最終擺脫貧困,走上富裕之路,從而使有限的低保資源用到刀刃上,進而實現農村最低生活保障制度的社會效益最大化。

總之,完善的農村最低生活保障管理體系是切實把農村最低生活保障待遇發放到最需要的村民手中的保證,是使這項保障民生、促進社會和諧的政策落到實處的保證。

參考文獻:

[1]國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知.(國發〔2007〕19號).

[2]鄭杭生主編.社會學概論新修.人民大學出版社.2002.

[3]關信平主編.社會政策概論.高等教育出版社.2008.