政府行政管理與城市社區群眾自治銜接互動問題研究綜述

宋茜瑤

摘要 政府行政管理與城市社區群眾自治銜接互動問題是改革開放以來出現的新情況,黨的十七大歸納提升并正式提出這一論點,使之成為理論和實踐層面都需要迫切求解的問題。總結和梳理學術界既有的研究成果,對于我們建構科學完善的理論研究體系,從而推動這一問題的順利解決,具有重大的啟示和借鑒意義。

關鍵詞 行政管理 群眾自治 銜接互動

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-188-02

黨的十七大報告指出:實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強社會自治功能。政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動,在城市社會具體表現為基層區街政府行政管理與社區群眾自治的銜接互動,這一問題是改革開放以來出現的新情況、新問題。以往學者的研究著力論述社會要從國家中解脫出來,而現在市場經濟和社會自治的雙重發展又導致二者必須實行有機整合。因此,這兩者的關系經歷了全能政府下的附屬型社會到有限政府下的開放型社會、再到服務型政府下和諧社會的演變歷程。在如何實現政府行政管理與社區群眾自治有效銜接和良性互動這一問題上,學術界百家爭鳴、見仁見智,研究成果非常豐富。歸納和梳理研究界的既有成果,從中總結出帶有共性和根本性的研究結論,同時對前人研究的空白領域進行有益的探索,將有助于推動這一問題在理論研究與實踐探索兩個層面取得巨大突破。

一、問題研究的中心是明晰政府公眾的相互關系

有學者認為,政府行政管理與城市社區群眾自治有效銜接和良性互動,其本質上是指二者之間關系的協調順暢。因此,實現這一目標的關鍵在于要準確定位政府與公眾的政治角色,界分政府與公眾的權能界限,規范政府與公眾的行為方式,協調政府與公眾的利益關系,整合政府與公眾的政治訴求,從而使二者的銜接互動實現制度化、規范化和程序化。如華中師范大學徐勇教授認為,社區自治的成長,要求政府下放權力,轉變職能,改變領導方式,在自治基礎上重新塑造政府,實現政府與社會的關系重構。城市社區自治采取政府資源與社區資源整合、行政機制與自治機制互動、政府功能與社區功能互補之路,他傾向于湖北省武漢市合作型或者混合型的江漢模式。豍林尚立教授認為,從基層群眾自治和中國民主政治建設的長遠發展來看,基層群眾自治的發展和創新必須處理好幾大關系,其中之一就是要處理好基層群眾自治中的政府、政黨與自治組織的關系。基層群眾自治要發展,就必然要涉及到政府與自治組織的關系,涉及到黨在基層群眾自治中的地位與作用問題。從大局上講,基層群眾自治的發展對政府和政黨所形成的內在要求,是處理好政府、黨和自治組織之間關系的基木出發點。豎北京大學王思斌教授則認為居民委員會在法律上是自治組織,但在社區日常的實踐中缺乏自治能力,一些城市政府正在通過選派干部將居民委員會行政化。社區居民既缺乏自我管理的經驗也缺乏社區自治的能力,或者說中國城市的“市民社會”發育相當緩慢。豏唐亞林認為,要合理界定政府和社區的權力邊界,把屬于社區自治權限和范圍內的權力還給社區,不屬于社區自治權限和范圍內的權力不得向社區延伸,可以采用列表的方式把政府及其派出機構的權力列舉出來。

二、問題研究的重點是規范政府的行政行為

有學者認為實現二者有效銜接和良性互動,其主導權在于政府,矛盾的主要方面是政府的權能過大,因此要著力構建有效和有限的現代政府,適當限制政府公共權力在社區的運行范圍,給予社區足夠的自由裁量權,從而激發社區本身的自治活力。華中師范大學的劉祖云教授認為,以武漢市為代表的中國大城市社區是自治程度低而行政色彩濃的管理體系,是以行政為中心的一元化管理系統。這種體制禁錮或者至少限制了公民個人自由,也禁錮了社會組織發展及基層自治組織的政治生長空間和發展道路。所以他強調重在推行政府職能轉變,改革行政管理體制,提高行政效能,滿足公眾需要。王思斌教授認為,政府在社區里面的角色定位是全力經營的主導模式,其主導作用應該表現為倡導、動員、一定的經濟政策支持、監督評價和經驗推廣。而徐西勝等認為,社區建設要在政府的指導和幫助下,依靠社區的力量,強化社區功能。應在城市的市、區兩級建立社區建設指導協調委員會,由同級政府牽頭抓總。各類涉及社區建設的條條部門和上級駐城區大的一位負責人參加。其主要職責是規劃社區建設目標,確定社區建設重大事項,協調社區建設中的重點、難點問題,以克服條塊分割的弊端.形成社區建設的合力。馬健認為社區自治,并不是否定政府在社區建設中的重要作用。事實上,無論是在中國或是國外社區建設搞得成功的國家,加強政府對社區的領導,都對社區建設與發展起了不可替代的作用。政府通過法律和政策,采用宏觀調控手段,指導和支持社會中介組織,聘用社區工作者、發動志愿者等經濟和社會方式組織、管理和推進社區的發展。王君健、齊軍營等認為,在實現社區自治的過程中,政府要擔負起社會管理和社會服務的責任,發揮制度創新的功能。政府雖然不應該包辦社區服務,但政府仍然要擔負起社會管理和社會服務的責任,并承擔提供公共物品、建立社會保障體系以及解決市場社會無法解決的社會問題等職能。

三、問題的研究集中于擴大公民有序自治參與

有學者認為實現二者有效銜接和良性互動,要優先扶持社會自治組織成長,擴大居民有序政治參與,培育公民社會和草根民主。傳統計劃經濟體制下形成的公民個體、社會組織作為政府和單位附屬品的歷史格局沒有根本改變,公民自治能力不足,難以構成社會自治的主體。同時由于市場化改革,社會組織相對獨立自由的發展,雖然在一定程度上促進了社會成員的流動分化和轉型,但是還沒有形成社會成員自愿自主基礎上的聯合、融合與整合,并且也沒有被納入主流社會的政治制度安排之中,社區自治呈現出一種自發散漫且低水平層次的社會治理過程。這加大了政府治理的難度,也給社會穩定帶來了壓力。如費孝通先生認為,社區建設的目標中要確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導方向。居民作為現代化、民主化意義上的市民參與社區自治,在文化、價值觀、思想方法和生話方式上尋找社區認同和自組織基礎。城市基層政府要及時充分授權給居民,培植“草根民主”,從而順利建立起社區居民的自治體系。華中師范大學徐勇教授也認為,在社區建設中應該強化自治取向,中國的居民自治屬于政府主導型自治。徐耀東認為,社區民主自治促進了城市政府與社會的分離,為城市基層民主建設創造了必要的社會條件,為擴大城市基層民主以及城市居民參與城市管理提供了一個重要平臺,也有利于化解城市基層的各種利益矛盾,促進社區的穩定與和諧,社區民主自治制度的實踐,成為了城市居民接受民主教育、民主訓練的大學校,極大地提升了城市居民的民主素質和民主能力。豙因此,推動二者的有效銜接和良性互動,必須著力推動社區居民自治的快速發展。

四、問題的研究側重于建立健全的法規體系

有學者認為實現二者有效銜接和良性互動,要努力提供法律制度的保障,用具體明晰且具有操作性的法律來規范二者的具體行為。我國目前關于社會自治的法律水平層次較低,難以規范政府行政管理與社區群眾自治的關系。基層群眾自治雖然有法律依據,但基層群眾的首創實踐有時卻得不到法律的及時支持,失去現實的合法性。如唐亞林認為,要加快修訂《城市居委會組織法》,在法律上對城市社區的性質、地位、任務、組織結構與政府部門的關系等進行重新定位。尤其是在城市社區協助完成政府及其派出機構的各項工作這一問題上作出具體規定,即在政府及其派出機構委托城市社區完成與居民利益有關的工作時,兩者之間建立委托代理關系。林尚立教授認為,必須處理好基層群眾自治中的體制創新和依法辦事的關系。關于基層群眾自治的法律,主要有現行憲法、《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》,與目前的實踐相比較,法律還具有一定的超前性,其規定的精神要比目前的實踐更高一個層次,且大部分的法律規定都比較原則,尚未具體化。

總體來看,我國城市政府行政管理與社區群眾自治銜接互動問題研究,正在從探索爭鳴階段向深化研究解決實際問題階段轉變。學術界對以下問題的研究取得了顯著成果:一是深入分析了社區群眾自治發展的主要動因。學者們普遍認為,當前社區建設的實踐持續升溫,而理論研究也已經細致到研究政府行政管理與社區群眾自治銜接互動問題,這是因為經濟體制的改革以及單位制管理形式解體后,政府力圖通過推動社區建設,發展社區自治,來承接傳統體制下政府、單位的部分職能,提高人民生活水平,維護社區治安和穩定,促進和諧社會的建設。二是基本劃定了社區治理的幾種主要類型。主要有政府主導型、合作型或混合型、市民社會型等,各自代表城市分別是上海、武漢和沈陽,其它比較有特色的城市有天津、青島和南京等等。三是探討了在新一輪政府行政體制改革的大背景下,促進政府與社會和諧發展的路徑方法。學術界在關注政府職能轉變、大部制體制改革、政府治理等問題的同時,更關注政府行政管理與社會自治關系的和諧規范問題。四是深化了黨和政府在社區自治發展中角色功能的認識。進一步明確要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局,健全基層社會管理體制,促進社會和諧發展。

但同時必須指出,針對以下幾個問題的理論與對策研究還亟待加強:一是政府行政管理與社區群眾自治有效銜接和良性互動的基本要件尚不明確。二是有利于二者有效銜接和良性互動發展的社區治理結構尚未成型。三是激發人民群眾有序自治參與的手段尚顯不力,提高社區群眾自治水平的理論研究還需進一步加強。四是作為二者有效銜接和良性互動發展基礎的社區服務水平還比較低。隨著我國群眾自治和基層民主的深化發展,這些問題日益成為突出的重大理論與現實問題,并將逐漸成為社區建設研究中的熱點問題。

注釋:

張寶鋒.城市社區自治研究綜述.晉陽學刊.2005(1).第23頁;徐勇.論城市社區建設中的居民自治建設.華中師范大學學報(人文社會科學版).2001(3).第5頁.

林尚立.基層群眾自治:中國民主政治建設的實踐.政治學研究.1999(4).第51頁.

王思斌.體制改革中的城市社區建設的理論探析.北京大學學報(哲學社會科學版).2000(5).第8頁,第9頁.

唐亞林.社區自治:城市社會基層民主的復歸與張揚.學術界.2003(6).第22頁.

劉祖云.香港與武漢:城市社區服務比較.華中師范大學學報(人文社會科學版).2000(1).第18-24頁.

徐西勝.社區建設:城市社會發展的一個重大課題.江西行政學院學報.2000(4).第12、14頁.

馬健.城市社區自治存在的問題與創新探討.重慶行政.2007(5).第78頁.

王君健,齊軍營.從社區行政化到社區自治.社區.2007(3).第31頁.

費孝通.居民自治——中國城市社區建設的新目標.江海學刊.2002(3).第15頁.

徐勇.論城市社區建設中的居民自治建設.華中師范大學學報(人文社會科學版).2001(3).第5頁.

徐耀東.社區民主自治與基層民主建設.湖南行政學院學報.2007(1).第91頁.