如何應對當前危機

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林24點建議

主動地布局下一步改革，尋求以改革的辦法破解發展難題，實現新階段改革的重大突破，化危機為轉機，已成為當前最急迫的全局性問題。全國政協委員、中國（海南）改革發展研究院院長遲福林兩會前提出的24點建議。

2009年是我國改革發展十分關鍵的一年。面對國際金融危機和國內發展轉型的雙重挑戰，需要用改革的辦法破解難題。過去30年的實踐證明，無論面臨的挑戰有多艱巨、困難有多嚴峻，只要深化改革，就能有效應對危機，破解難題，減少壓力，促進發展。

在當前出臺4萬億投資計劃、十大產業振興規劃的同時，如何盡快推出并實施“一攬子”改革，集中解決經濟社會發展的深層次體制性矛盾，建立與發展型階段相適應的體制機制，走出一條短期和中長期兼顧、標本兼治的新路子，走出一條以內需為基礎的發展新路子，是方方面面對下一步改革的熱切期盼。

一、金融危機與全面轉型雙重壓力下的改革

如何積極主動地布局下一步改革，尋求以改革的辦法破解發展難題，實現新階段改革的重大突破，化危機為轉機，已成為當前最急迫的全局性問題。

1.國際金融危機遠未結束，改革發展面臨前所未有的挑戰

（1）危機前所未有。從全球角度看，這場國際金融危機在世界范圍內是百年一遇的。從國內角度看，這場危機也是我國改革開放30年來遭遇的最大挑戰。

（2）危機的影響不是局部的，而是全局的。這次國際金融危機對我國的沖擊表現在整個經濟領域，不僅外貿出口受到很大沖擊，而且不同的企業、行業、地區都受到較大程度的影響；危機還反映在社會領域，如失業和困難群體增多等一系列問題。

（3）危機的影響不是短期的，而是中長期的。金融危機加劇的態勢并沒有緩和。從世界范圍看，2009年，美國、歐洲、日本這三個經濟體可能出現負增長，危機何時見底難以預料。相當一段時期，我國再寄希望于外部市場來緩和國內生產過剩的矛盾并不現實。

2.國際金融危機對實體經濟的影響日趨加深，經濟增長方式轉型需要全面提速

（1）國際金融危機對我國經濟的沖擊主要是實體經濟。主要表現為出口大幅度下滑，造成國內出口導向型企業和相關產業的萎縮。

（2）實體經濟領域暴露的突出問題集中反映了經濟增長方式轉型的嚴重滯后。進入發展型階段，在客觀上要求實現經濟增長由以投資拉動為主轉變為以消費拉動為主。然而，新世紀以來，我國以高投資和高出口為主要特征的增長模式反而得到一定的加強，因此，在這次金融危機中受到的沖擊較大。

（3）以投資驅動為主的增長方式已經到了難以為繼、非改不可的地步。這次國際金融危機背景下，我國通過出口化解國內生產相對過剩危機的空間大大縮小，必須實現經濟增長由以投資拉動為主轉變為以消費拉動為主。

3.面對金融危機與增長方式轉型的雙重壓力，經濟社會可持續發展面臨突出的體制性矛盾

（1）經濟增長方式轉型與某些市場化改革不到位的矛盾。1995年我國就提出轉變經濟增長方式，但由于資源要素等領域市場化改革的滯后，在體制上缺乏應有的激勵和約束，使得轉變經濟增長方式難以實現。

（2）社會公共需求轉型與公共產品供給短缺的矛盾。進入新世紀，我國由生存型階段進入發展型階段。全社會全面快速增長的公共需求同基本公共服務不到位、基本公共產品短缺，日益成為突出的社會矛盾。這一矛盾不解決，消費低迷的狀況就很難從根本上改觀。

（3）政府作用的發揮與政府自身建設與改革滯后的矛盾。一是危機中政府公信力與政府自身建設滯后的突出矛盾；二是經濟增長方式轉型與政府主導的經濟運行機制之間的突出矛盾；三是擴大消費需求與政府公共服務職能不健全之間的突出矛盾。

4.推進“一攬子”改革，為“一攬子”經濟刺激方案提供制度保障

（1）盡快推出“一攬子”改革方案對提振市場信心至關重要。給全社會強有力的信心，需要在一系列政策出臺的同時，加快推出“一攬子”改革方案。

（2）以市場化改革破解“保增長”難題。把市場化改革進一步拓展到資源要素等領域，使投資能夠反映市場真實需求；建立相應的激勵約束機制，淘汰高能耗、高污染、高排放的產能；加快推進財稅、金融體制改革，完善宏觀調控，解決中長期、深層次的體制問題。

（3）以積極的社會變革緩解經濟壓力。當前擴大內需，重要的在于提供惠及13億人的基本公共服務，為廣大社會成員提供一個良好的未來預期，解決擴大消費支出的后顧之憂，扭轉“高儲蓄、低消費”的傾向。

（4）實施更為積極主動的對外開放戰略。國際金融危機既對對外開放帶來巨大沖擊，但也帶來歷史性機遇。比如，可能在參與新一輪國際秩序重建中獲得更大的發言權、人民幣國際化進程有可能加快等。

（5）應對危機需要加大政府自身建設與改革力度。從總體上看，政府進入了危機管理過程。提高政府工作的預見性、前瞻性，形成政府與市場、社會應對危機的合力，發揮中央地方兩個積極性等，從多方面對加大政府自身建設與改革提出新的要求。

二、以市場化改革的新突破促進經濟平穩增長

以市場化改革在關鍵領域和核心環節的實質性突破促進經濟增長方式轉型，實現標本兼治。

5.盡快推進資源環境價格改革

（1）盡快出臺資源價格改革方案。建立切實反映市場供求、資源稀缺程度以及污染損失成本、代內與代際公平成本的價格形成機制，把推進資源稅改革作為近期資源價格改革的重點。

（2）在成品油價格改革基礎上推進能源價格改革。堅持能源價格形成機制的市場化改革方向，建立彈性良好、競爭充分與監管有效的市場定價機制；建立健全能源供給成本公開與監管制度；建立資源儲備體系，進一步增強政府的能源供給調控能力和能源價格間接干預能力。

（3）加快建立環境產權制度。盡快啟動環境產權改革，刺激環保投資，把環保產業打造成為國民經濟支柱產業。

6.實質性推進壟斷行業改革

（1）防止產業振興中的“國進民退”。把打破壟斷作為危機中提高產業投資效率的關鍵舉措，進一步為國有企業改革創造良好外部環境。

（2）在重點行業實現反壟斷改革的實質性突破。加快推進鐵路體制改革，深化民航改革，積極推進郵政開放進程。

（3）把打破行政壟斷作為反壟斷的重點。加快推進結構重組，形成競爭性市場結構；建立獨立的反壟斷機構，提高行政壟斷行為的被追究率；破除各類資本進入壟斷行業的壁壘。

7.擴大社會投資，關鍵在于進一步打破民營經濟發展的制度障礙

（1）當務之急是解決民營經濟融資難問題。短期重在采取應急措施，中長期重在加快金融體制改革，建立多層次的金融體系。具體地，應加大民營企業融資的直接政策支持；加快制度創新，從根源上消除民營企業融資難問題。

（2）盡快完善對民營經濟的財稅支持體系。改革現行企業所得稅制，減輕稅收負擔；完善相關稅制，維護合法權益；加大財政對民營企業的支持力度。

（3）打破“玻璃門”，為擴大民營經濟投資創造條件。盡快出臺“非公36條”的具體實施細則；制定引導民營資本發展的產業規劃和投資目錄；制定明確的時間表，支持民營資本進入壟斷行業。

（4）支持鼓勵民營企業技術創新與產業升級。完善健全民營企業技術創新的法制環境；鼓勵民營企業大力提升自身創新能力；充分利用財政補貼政策，加大財政支持力度。

8.啟動農村消費重在深化農村改革

（1）加快推進農村土地流轉，促進農村經濟發展。統籌規劃，盡快出臺土地流轉規劃；因地制宜，推進農村土地流轉；加快試點，啟動農村宅基地流轉。

（2）加快農村金融體制改革，構建農村普惠金融。發展多種形式的新型農村金融組織；鼓勵并支持發展以合作金融和政策金融為重點的農村普惠金融；加大對返鄉農民工的金融服務力度。

（3）抓住有利時機，適時推進糧食價格形成機制改革。建立以市場供求決定為主、政府經濟調節為輔的糧食價格形成機制，逐步縮小與國際糧價的差距；建立和完善糧食儲備制度、對消費者的保護制度；實施“綠箱”政策，對糧食生產給予相應補貼。

9.在實施積極財政政策中加快財稅體制改革

（1）加大財政收支結構調整力度，充分發揮財政在引導投資中的作用。全面落實增值稅轉型；加快促進中小企業發展的稅制調整；發揮財政支出作用，引導創業投資；利用財政貼息等方式，引導高新技術擴大投資。

（2）“收租、分紅、減稅”，建立國家與國有企業正常的利益分配機制。盡快向國有企業和壟斷行業收取資源使用租金，建立全口徑財政收入體系；建立常態化的國有企業和壟斷行業分紅機制；加大對企業的減稅力度。

（3）以發行地方債為突破口，加快調整中央與地方財政關系。盡快出臺相關規定，為地方債奠定制度基礎；培育地方穩定財源，發揮地方政府在穩定經濟增長中的重要作用。

10.在實施適度寬松的貨幣政策中推進金融體制改革

（1）穩定資本市場，防止資本市場對實體經濟的沖擊。把改革作為穩定資本市場信心的基礎，加強基礎制度建設，盡快出臺相關政策，穩定市場運行。

2）穩步推進利率市場化改革。把推進利率市場化作為應對國際金融危機的重要舉措，加大貸款下浮幅度，合理選擇改革路徑，逐步推進利率市場化。

（3）在創新中加快構建多層次的金融體系。提高金融競爭度，鼓勵金融創新進程；深化金融體制改革，夯實金融創新基礎；支持民間金融合法合規發展。

三、以社會變革化解經濟壓力

跳出經濟看經濟，不僅要調整經濟政策，也要改進社會政策。著眼全局、立足長遠，深化社會體制改革，加強公共服務體制建設，形成以國內消費為基礎的增長模式，實現經濟社會協調發展。

11.采取積極社會政策，防止經濟壓力與社會問題雙向傳導和相互強化

（1）以解決農民工和大學生就業為重點，全面實施積極的就業促進政策。積極開發新的就業崗位，穩定與擴大就業機會；健全公共就業服務體系，加大投入力度，尤其是加強對農民工的技能培訓，并加強勞動者權利保護力度。

（2）防止經濟波動對城鄉居民尤其是弱勢群體的過度沖擊，加大對城鄉低收入群體的救助力度。盡快出臺政策以穩定市場、穩定收入水平；加大最低生活保障制度、專項救助和失業救濟等基本社會保障力度。

（3）公共政策出臺要充分考慮社會心理因素，要正視危機，穩定預期，提振信心。提高政府公信力，政策出臺應注重公正性，強化公眾參與，注重穩定社會預期，。

12.推進社會體制改革，為形成以消費為基礎的發展方式提供支撐和保障

（1）加大公共服務投入力度，推進基本公共服務均等化。把強化政府基本公共服務職能作為下一步行政管理體制改革的重點，加大基本公共服務投資力度，未來10年，初步建立一個惠及13億人的基本公共服務體系。

（2）深化收入分配制度改革，調整分配結構，讓更多的勞動者共享改革發展成果。采取減稅、分紅等方式，規范初次分配秩序，實現“藏富于民”；采取稅收改革、加大轉移支付力度、加強基本公共服務保障等措施加強再分配，扭轉收入差距擴大的趨勢。

（3）規范和穩定資本市場運作，保護與增加公民財產性收入。加強住房保障，構建多層次的住房市場；推進證券市場規范化建設，加大對證券市場的監管和信息公開，避免因市場不規范運作，造成居民財產的損失。

13.以城鄉基本公共服務均等化為突破口，推進城鄉一體化進程

（1）推進城鄉基本公共服務均等化，切實保障農民自身發展權益。未來5～10年，應當按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統一城鄉基本公共服務制度。

（2）推進城鄉基本公共服務均等化，為新階段全面統籌城鄉發展開啟“窗口”。把城鄉基本公共服務均等化作為縮小城鄉收入差距、提高農村勞動力素質、發展現代農業、擴大農村消費需求的重大任務，采取強有力的措施落實。

（3）以城鄉基本公共服務均等化為主線，構建城鄉經濟社會發展一體化的體制機制。以構建農村新型養老保險制度，統籌解決農民工的基本公共服務為重點推進城鄉一體化，不僅有利于啟動農村大市場，還可以為農村土地流轉、打破城鄉二元戶籍制度、完善鄉村治理等多方面的改革創造有利條件。

14.構建利益表達的多元化渠道，協調不同群體利益關系，為有效推進社會體制及相關領域改革創造條件

（1）加強公民合法權利的保護，構建利益均衡機制。保護城鄉征地拆遷、工人下崗失業、勞資關系、城市物業管理等方面弱勢群體的正當權益；遏制房地產商、行業壟斷企業等特殊利益集團的衍生；轉變政府職能，強化國家的自主性與超越性。

（2）推進社會建設，形成有效的利益凝聚、訴求表達和協商談判等利益均衡機制。加強制度建設，構筑利益表達的重要機制；加強社會建設，積極穩妥地發展各類社會組織。

（3）樹立穩定新思維，正確看待和處理因利益關系失衡而出現的群體性事件。當前社會矛盾的主要特點是群體性的利益矛盾，要使用調整利益關系的方式來解決。應構建公共治理框架，提高化解社會矛盾的制度化水平。

四、國際金融危機與積極主動的對外開放戰略

把握國際金融危機給我國對外開放帶來的新機遇，著眼于提高對外開放質量，積極主動地布局下一步對外開放。

15.加強國際經貿合作，積極應對國際貿易保護主義

（1）積極應對國際金融危機下的貿易保護主義。清醒認識當前全球性貿易保護主義抬頭并蔓延的態勢，客觀分析貿易保護主義對我國對外開放進程的影響，以更加積極主動的對外開放理念破除貿易保護主義。

（2）立足當前，著力鞏固和加強雙邊經貿關系。加大國際技術與設備采購力度；盡快制定中長期自由貿易談判計劃，充分利用經濟特區優勢，推進雙邊自由貿易進程。

（3）著眼未來，主動拓展以區域合作為基礎的多邊經貿合作。積極開展與東盟各國的合作；充分利用上海合作組織平臺；借助博鰲亞洲論壇促進形成亞洲合作機制；加強與非洲國家的交流與合作。

16.積極參與國際經濟秩序重建，維護國家利益

（1）積極參與國際金融救援，樹立良好的國際形象。參與國際金融援助不僅有助于減輕危機對其它國家造成的困難，也能為自身帶來多方面的經濟利益，并有助于樹立良好的國際形象。

（2）推進國際金融監管合作與秩序重建，提高我國國際地位。在共同推動建立國際資本流動監控、協調機制上扮演重要角色，積極參與國際金融監管合作，并保留參與監管標準制定和修改的權利。

（3）主動參與國際新規則制定，充分表達自身利益訴求。在國際貨幣體系改革中，在IMF、世界銀行、WTO等國際組織變革中，爭取更大的發言權。

17.抓住國際產業調整的機遇，加快構建企業“走出去”的一整套戰略體系

（1）鼓勵、支持國內企業抓住機遇，積極主動地“走出去”。把資源、能源、高科技產業等特定產業作為戰略重點，鼓勵民營企業充分發揮機制靈活的優勢。

（2）利用全球資源價格下調機遇，積極參與全球資源布局，加強國家戰略資源儲備。合理利用巨額外匯儲備，采取并購國際資源類企業、加大國際戰略資源采購等方式在全球范圍內進行能源戰略布局。

（3）積極穩妥地參與國際高端金融業。鼓勵國內金融企業積極穩妥地走出去。在走出去的同時，建立風險防范機制，并加大國內體制改革與政策支持力度，為參與國際高端金融業奠定基礎。

（4）加大科技創新力度，主動拓展國際高新技術產業。全面促進國內產業升級；支持國內高新技術企業參與國際高新技術行業與企業；積極開展國際化經營，建立跨國研發聯盟。

（5）加快企業“走出去”戰略支持體系建設。放寬對跨國并購的審批；設立“收購基金”，加大融資支持力度；加大金融扶持力度；發揮經濟外交的作用。

18.積極創造有利條件，穩步推進人民幣國際化進程

（1）把推進人民幣國際化作為新階段對外開放的戰略目標。人民幣國際化可以給帶來以國際鑄幣稅收入為主的巨大收益，有助于降低外匯儲備規模、防范和降低、匯率風險，有助于提升我國的國際地位。

（2）做實做好人民幣的區域結算，為國際化奠定基礎。通過邊境貿易推進人民幣的區域化；通過人民幣對外直接投資推進區域化進程；進一步深化和擴大區域貨幣合作；充分利用香港人民幣離岸中心的輻射作用。

（3）以加快匯率市場化改革為重點，為人民幣國際化創造制度條件。加快匯率市場形成機制建設；積極推進人民幣的自由可交換；建立防范人民幣國際化負面影響的機制；加快推進經濟增長方式轉變，為人民幣國際化奠定堅實的經濟基礎。

五、危機中的政府自身建設與改革

加快政府自身建設與改革，既是貫徹落實中共十七屆二中全會關于在2020年建立中國特色行政管理體制的重要舉措，也是確保擴大內需、產業振興與調整順利推進的重要制度保障。

19.以提高領導力、執行力和公信力為重點，全面加強政府在危機中的應對能力

（1）改善宏觀調控決策機制，增強前瞻性和預見性。加強政府的國民經濟綜合平衡、經濟運行監測、區域協調發展、宏觀經濟和社會發展的預測預警和信息引導等職責；加強預算和稅政管理、財稅調節收入分配、公共財政體系建設等職責；加強防范和化解金融風險，推進金融業改革和發展，協調解決金融運行中重大問題等職責。

（2）改革和完善宏觀調控執行機制，確保宏觀調控效果。按照就業優先的原則，建立關于民營經濟、中小企業的宏觀調控綜合協調機制；建立資本市場穩定的宏觀調控綜合協調機制；建立房地產市場穩定的宏觀調控綜合協調機制。

（3）從社會反映最突出的食品藥品、壟斷行業監管入手，建立嚴格的監管體制。以食品藥品安全為突破口，完善對消費市場的監管機制；在落實4萬億投資的同時，加強對壟斷行業的監管；探索建立獨立性、權威性、專業化的監管機構。

20.以政府為主導，調動市場與社會的積極性，形成化解危機的合力

（1）政府要堅定不移地推進市場化改革，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。完善創業政策服務體系，營造良好的創業環境；政府投資應優先考慮能夠拉動社會投資的項目；在企業重組中，更多地發揮市場作用。

（2）以加大公共服務投資為契機，放開公共服務領域的市場準入。放寬基本公共服務投資的準入限制；創新政府基本公共服務投資體制；鼓勵社會資金參與公共服務項目建設。

（3）充分發揮社會組織在化解危機中的積極作用。鼓勵專業經濟合作組織為企業排憂解難；鼓勵公益性社會組織在困難群體救助中發揮積極作用；推進政社分開，為社會組織發展提供良好的制度環境。

21.發揮中央、地方兩個積極性，共克時艱

（1）除特殊項目外，盡可能將一些投資審批權限下放到地方。進一步深化外商投資項目的審批權下放；規范土地審批權的下放；下放一般性社會領域的投資審批權限。

（2）建立中央地方公共服務分工體制，促進地方政府增加民生投資。按照公共服務的屬性，合理劃分中央與地方職責；做到中央地方公共服務支出責任與財力相匹配；逐步實現中央地方公共服務職責規范化和法制化。

（3）采取多種渠道緩解地方財政壓力。探索建立完善的地方政府發債制度；加大中央對地方的轉移支付力度，實質性增加一般性轉移支付比例。

（4）以加強農村基本公共服務為目標，推行省直管縣財政體制、鄉財縣管鄉用。在“省直管縣”財政體制探索的基礎上，中央宜出臺相關鼓勵和支持的政策，以有效地解決“省直管縣”財政中顯現出來的新矛盾。在“鄉財縣管鄉用”試點的基礎上，進一步規范縣財政對鄉鎮財政的指導管理，將過去鄉鎮預算外資金、自籌資金和統籌資金全部納入鄉鎮財政管理，拓寬財政管理領域，增強鄉鎮財政能力。

22.加快政府職能轉變，創新政府管理方式

（1）建立政府應對危機重大決策民主程序，廣泛征求社會意見。明確政府行為準則，推動科學決策；依法規定各類行政決策主體的決策權限，嚴格規范行政決策程序；進一步拓寬民主決策渠道，探索建立重大決策市民聽證會制度。

（2）建立完善應急機制，提高突發事件處置能力。建立突發事件反應機制；建立突發事件應急預案和應急救援隊伍；加強對公眾的危機教育。

（3）以基本公共服務為導向，建立政府業績評價體系。建立以基本公共服務為導向的政績考核評價體系；建立基本公共服務均等化的評價指標體系；建立基本公共服務均等化的政府問責制。

（4）以決策、執行、監督嚴格分開為重點，實質性推進大部制改革。大部制改革是一個循序漸進的過程，當前的大部制改革重在實現決策、執行、監督三權分離。

23.加強政府自身建設，建立高效、廉潔的政府

（1）以政府支出透明為重點，建設“陽光政府”。明確各級政府的主要負責人是政務公開的第一責任人；加快政務公開立法，使政務公開的經常化、制度化和規范化；建立政務公開配套的法律、法規和規章。

（2）采取綜合措施削減行政成本。減少行政開支，杜絕浪費；強化預算約束，規范財政支出；推行電子政務，提高行政效率。

（3）以完善政府財政監督為重點，加大反腐敗力度。加大對政府預算的監督；加大人大對部門預算和預算執行的監督；加強人大對財政轉移支付的監督；在危機中加大反腐敗力度。

24.盡快建立高層次、綜合性的改革協調機構

從改革的總體態勢看，新階段的改革是以政府轉型為主線的結構性改革。從經濟領域看，投資消費失衡的問題是結構性問題，需要有一個結構性改革方案；從城鄉角度看，城鄉經濟社會一體化問題是結構性問題，需要有一個結構性改革方案；同時，新階段改革需要解決政策與體制、體制與體制之間、增量改革與存量改革之間的配套問題。結構性改革各項任務的推進，都有賴于政府轉型。新階段的結構性改革，既涉及政策體系的創新，又涉及制度結構的變革，還涉及到包括政府部門利益、地方利益、企業利益在內的利益關系調整。為此，在中央層面建立一個研究、統籌、協調、組織試點，專司改革的高層次綜合機構尤為重要。