社會轉型期我國政府自利性的原因與對策

摘 要： 政府不僅具有階級性和公共性的特征，而且具有自利性的特征。政府的自利性是客觀存在的，任何避之不談的行為不僅不能掩蓋自利性中的負面問題，反而使問題得不到解決。本文本著客觀理性的科學態度分析了轉型期我國政府自利性的原因，并提出了制約政府不合理自利性的對策。

關鍵詞： 社會轉型期 中國政府 自利性 原因和對策

中圖分類號：D 035文獻標識碼：A文章編號：1671-623X(2009)02-0047-05

從理論上講，對政府自利性的探討豐富和發展了人們對政府性質的認識視野，把人們的視角從政府的階級性和公共性中“脫域”出來，以一種更客觀和科學的態度來看待政府的本質；從實踐上講，對政府自利性的探討對政府的能力建設和形象建設都有重大影響。在當前的研究中，許多學者針對政府自利性的原因、政府自利性的影響和克服政府自利性的對策展開探討，取得了許多積極成果。但是，對政府自利性的認識，學者們也是仁者見仁、智者見智。本文在尊重并充分考察學者們異見的基礎上，本著客觀理性的態度來論述政府自利性，以期對當前我國的行政體制改革實踐有所助益。

一、政府自利性的界定

什么是政府自利性？政府自利性是不可回避的“必然現象”還是可徹底消除的“偶然現象”？政府自利性與政府公共性的關系如何？追求自利性與實現公共性沖突嗎？若不沖突，二者可以融合到什么程度？理解和界定政府自利性少不了對這些問題的拷問。一般來說，學者們是通過比較政府公共性從而界定自利性，并由此產生了兩種不同的對待政府自利性的態度。一種是理想的或者規范的態度，認為政府只能是公共利益的代表，如有學者認為“政府是一種特殊的組織形態，有自己獨特的屬于公共利益的個性”，所以，“政府自利性不是政府的‘應有現象’，它是政府發展不成熟的表現，是一種必須經過努力才能克服的‘現有現象’”。［1］還有學者認為，“盡管在很多學派認為政府具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者、維護者和主要實現者”。［2］另一種是現實的或者實證的態度，認為政府也是利益實體，因而具有自利性是無可厚非的。如認為“政府并非總是為著公共目的而存在，政府在公共目的的背后隱藏著對自身利益的追求”。［3］也有作者認為，“政府除了這種公利性、利他性以外，也無可置疑地存在著自身的利益。即政府除了為社會服務的公利性之外，還具有自利性”，并且認為，“政府組織及其成員對需要的滿足和自我利益的追求也是合理的，無可厚非的”。［4］

筆者認為，學者們對于政府自利性的理想角度和現實角度的考察，都具有極大的理論意義，為考量政府自利性提供了富有啟發性的視角。但是，理想不能等同于現實，現實也不能取代理想，理想和現實的視角應該得到統一。換句話講，應該本著辨證統一的態度來協調二者之間的沖突。馬克思主義的矛盾論提供了這樣一個思路，政府公共性與自利性之間是矛盾的主要方面和次要方面的關系，兩者相互影響、相互制約，既是沖突的又是相容的，其中政府公共性是矛盾的主要方面，而自利性是矛盾的次要方面，公共性決定和制約著自利性。由此筆者對政府自利性進行如下界定：政府自利性是政府在實現其公共性的過程中，政府自身、政府部門機構和政府行政人員具有的追尋自身利益的傾向性，其中，公共性始終制約著自利性，自利性始終具有突破公共性束縛的沖動；政府自利性的內容包括三個層次的利益結構和兩種不同的利益性質。三個層次的利益結構分別為政府自身的利益、政府部門結構的利益和行政人員的利益；兩種不同性質的利益包括與公共利益相符合的合理利益和與公共利益背道而馳的不合理利益。

二、轉型期我國政府自利性形成和擴張的原因分析

轉型期我國政府自利性的形成和擴張的原因分析將從以下四個方面給予闡述：

（一）政府職能定位不盡科學

在建國初期，出于對當時國際背景和國內局勢的考慮，我國建立起高度集中的計劃經濟體制，與之相適應，在上層建筑方面則“建立了等級嚴密的官僚制組織，在經濟上強化國家部門，并接受了當時流行的社會主義的觀點，認為經濟最快速成長的方法是通過政府來控制經濟、干涉市場，強調市場失靈的普遍性，并因此賦予了政府在校正市場失靈中的核心地位?！?［5］這就是如今大家所稱謂的“管制型政府”或“全能型政府”。從政府與市場的關系來看，“管制型政府”的最直接結果就是政府職能過于廣泛，政府介入市場太多，政府的觸手幾乎延伸到市場的所有角落，政府行為取代了企業行為和市場行為。改革開放30年來，我國的政府職能轉變取得了實質性的進展，政府逐步向市場放權，但是，由于我國的市場經濟體制仍存在不少缺陷，政府職能轉變還沒有完全到位。政府與市場關系仍然沒有理順，政府仍然承擔了許多本應該由市場行使的職責，“政府權力仍然對社會和經濟生活進行過多的直接干預，對資源配置進行過多的壟斷，出于部門利益或地方利益的非正當行政行為依然存在”。［6］再則，由于政府職能定位不清而導致的行政權力的壟斷現象也沒有消除。行政權力的壟斷使得行政權力與市場的勾結不但可能，而且容易，從而產生權錢交易，腐化了行政主體，最終不僅違背了社會公平，而且僭越了公共利益。這些因素都造成了政府自利性的存在和擴張。

（二）行政權力的運行機制不夠完善

第一，行政權力運行的人格化特征。中國的傳統行政思維沒有孕育出像西方那樣的權力理性化和非人格化的運行特征，“人治”的色彩相比于“法治”要濃厚很多。在當代，人格化行政的現象并沒有完全消除，行政領導人往往以言代法，政府的法令和政策措施也經常隨著領導者的改變而改變。公共權力的人格化運行，帶來的是權力運行的隨意性。政府官員行政的主觀性在政府行政中占據重要作用，領導者依自己的特殊取向制定公共政策和頒布法令法規，下級則往往唯長官意志和領導意志是從，這些都助長了形式主義和官僚主義的產生，從而進一步助長了政府自利的動機和欲望。

第二，行政權力運行缺乏程序規范。行政權力的運行與程序是分不開的，權力行為在實質上是一種程序性行為?！霸谕ǔＲ饬x上，程序是權力行使的必經程式與手續，只有經過法定的程序或手續，權力行為才具有效力，這本身是對權力主體的約束?！保?］權力的程序性要求權力的運行要本著公開的原則，把民眾吸納進政治權力的運行過程，以便于民眾監督。但是，長期以來，我國一些政府部門的行政和政策的制定會在缺乏透明度的情況下進行的，行政程序運行的規則對民眾公開程度不夠，公眾在行政權力運行與公共政策制定的過程的參與度不夠；再有，自由裁量權缺乏有效的約束，行政人員的具體行政行為便有了更大的尋租空間。這些都增加了政府自利性擴張的可能性。

第三，行政權力運行的激勵和懲罰機制不夠科學合理。從激勵機制來看，我國長期以來調動行政人員積極性的做法主要是靠政治思想和道德上的宣傳教育，強調公共行政人員要為人民服務，要有奉獻和犧牲精神，而對公共行政人員的利益激勵原則運用不夠科學合理。不可否認，這種做法對公共行政人員的公共精神的塑造起到了積極的效果，但是由于缺乏對公共行政人員的個性和個人利益的關懷，也在很大程度上扭曲了公共行政人員的人生觀、價值觀和利益觀。從懲罰機制上看，當前我國對公共行政人員的懲罰措施不夠嚴厲，對公共行政人員的約束缺乏硬性的外在他律力量，對違反法律法規的公共行政人員懲處和查辦的力度也不夠大?？傮w而言，“從我國情況看，激勵機制和懲罰機制發生扭曲是產生腐敗的一個重要誘因。具體而言，公務員階層名義工資水平不高，是引發‘灰色收入’、‘黑色收入’的原因之一；公務員錄用、晉升、獎懲、退休等尚未充分體現功績制原則，是導致用人腐敗、貪污受賄、‘59 歲現象’的原因之一；財政撥款缺口和‘創收’任務，是公共部門經商辦企業、有償服務、亂收亂罰等問題難以杜絕的原因之一;查處案件效率不高、懲罰力度不大，以行政處分代替法律制裁，是腐敗分子‘鋌而走險’、‘前腐后繼’、‘集體腐敗’的原因之一?！?［8］

（三）公共利益的概念難以界定

公共利益是客觀存在的，但是公共利益卻是一個相當抽象和模糊的概念。在公共利益的概念界定上，學術界到目前為止仍然沒有達成一致意見。關于公共利益的界定困境，臺灣學者陳新民的論述直指核心問題：“公益概念的最特別之處，在于其概念內容的不確定性（是為典型的不確定法律概念unbestimmter Rechtsbegriff），這種內容不確定性，可以表現其利益內容的不確定性及受益對象的不確定性兩個主要方面?！保?］利益內容的不確定性是指公共利益中的“利益”的形成和確認受當時社會客觀條件的約束，因此無法固定成型，即對利益的界定要根據當時的客觀情景和社會條件的變化而變化，“利益”只能在需要被界定時才可能被準確地界定，任何事先確定的利益內容都可以因為事實和條件的變化而“無效”。受益對象的不確定性引出了幾個重要的關于利益概念的區分問題，在現實的政治和行政實踐中，這些概念往往被混淆從而使得公共利益喪失了現實依托：第一，公共利益與國家利益?！霸诂F代國家中，公共利益多是通過憲法及法律體現為國家意志的。因此，無論國家利益代表的是階級的利益還是社會的利益，它都是以公共利益的面貌出現的?！保?0］第二，公共利益與公眾利益。公眾利益是指“絕大多數人的”利益，公眾利益一般以團體利益或者集團利益的形式表現出來，它是一個否定性的概念，意味著要以犧牲小群體或者對抗群體的利益而成全自己。第三，公共利益與政府利益。顯然，公共利益不等同于政府利益，但是公共利益的實現是要依靠公共權力的行使才得以實現的，因此，這里就產生出一個關于政府與公共利益的關系結構的認知問題。“這個問題就是，政府究竟是代表公共利益，還是代替公共利益?如果我們將政府視為絕對站在公共利益立場的現代結構，將公共行政人員看作沒有私利的高尚利他群體，那么政府以及公共行政人員無論以什么方式方法代表公共利益，都是合理、合法、合情且毋庸質疑的。但如果我們將政府以及公共行政人員視為利益個體和利益群體的居間調停者，而且政府以及公共行政人員是有自己私利的行為主體的話，那么政府以及公共行政人員就必須受到有效限制，他們才能夠實現保障公共利益的工作目標。”［11］

那么，抽象和模糊的公共利益概念對現實政治和行政帶來什么影響？正是由于公共利益的界定困境，使得現實中公共利益的落實很有可能，而實際上也是很經常被當作“幌子”和“旗號”，行政人員有極大的空子借“公共利益”之名而行部門或個人利益之實。公共權力在將公共利益具體化和行使化的路徑中，完成了“私益”對“公益”的僭越，即把抽象和模糊的公共利益具體化和形式化為國家利益，再將國家利益具體化為政府利益，政府利益再具體化為部門利益和集團利益，最后，部門和集團利益又被具體化為行政人員的私人利益。每一步具體化的步驟，都加劇和強化了政府自利性的擴張

（四）行政人員的自我建構本性客觀存在

人的自我建構本性是指人的行為強調以自我為中心，在行為過程中具有自利和現實主義的傾向。它是相對于人的社會建構而言的。人的自我建構本性不僅意味著在個人利益與公共利益發生沖突時，人很可能會把個人利益置于公共利益之上，而且還意味著只要條件允許，人都有積極謀求自身利益的沖動。古典自由主義經濟理論和當代的公共選擇理論都是建立在“經濟人”假設的基礎之上，這些都是人的自我建構本性的典型闡述。實際上，關于政府自利性的討論之所以如此動人心弦，一個重要的原因就是因為公共選擇理論以它的“經濟人”假設和方法論個人主義為基礎而成功和及時地解釋了政治理論上的許多重大問題，包括政府失敗論、投票決策和官僚機構等等，從而吸引了人們關注政府自利性。公共選擇理論假設，“政治行動者個人（不管是決策者還是投票者）都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案”；［12］“個人的行為天生要使效用最大化，一直到受他們遇到的抑制為止”；［13］“他們也可能是為了自身的進步或所在部門的發展而工作，而不再是原來想像的那樣時刻都是出于純潔和無私的動機?！保?4］“經濟人假設”揭示了公共行政人員跟其他人一樣也具有自利的動機，在行使公共權力的過程中具有追求自身利益最大化的傾向，“其目標既不是公共利益，也不是機構效率，而是個人效用?！保?5］“經濟人假設”雖然不能涵蓋所有的人性，更是對公共人、道德人和倫理人等人性的悖反。但是，它作為一個理論分析框架和學科邏輯起點之所以能夠被如此廣泛地接受，卻從一個側面反應了它某種程度的合理性、合現實性和合科學性。愛爾維修說，“利益是我們的唯一推動力。人們好像是在犧牲，但是從來不為別人的幸福犧牲自己的幸福。河水是不向河源倒流的，人們也不會違抗他們的利益的激流。”［16］馬克思也承認人們行為的利益性動機，在《第六屆萊茵省議會的辯論（第一篇論文）》中，馬克思說，“大家知道，有一種心理學專門用細小的理由來解釋大事情。它正確地猜測到了人們為之所奮斗的一切，都同他們的利益有關?！保?7］不能天真地認為公共行政人員都是大公無私的，接受公共行政人員的自我建構本性，客觀地承認他們的自利傾向，對我們或許更加有益。

三、克服轉型期我國政府自利性的對策

政府自利性具有膨脹性特征，如果不加遏制，勢必對我國的政府形象帶來負面影響，從而危害政府的合法性。我國正處于社會轉型的關鍵時期，構筑起限制和消除政府自利性的科學體系已經刻不容緩。這項工作要從以下幾個方面進行：

（一）政府職能范圍的有限化

“約束政府自利性，首先要約束政府公共權力的邊界，即實現從全能政府向有限政府的轉變?！保?8］實現我國在計劃經濟條件下“全能型”和“管制型”政府模式，向市場經濟條件下“有限型”和“服務型”政府模式轉變，就是要科學合理地界定和劃分政府職能，按照“經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務”的原則推進政府職能轉換。當前政府的職能應該主要包括三大塊：一是提供公共產品和公共服務；二是維護社會公共秩序；三是保障社會公共利益。在此基礎上，政府要突出處理好自身與市場之間的關系問題。在政府與市場關系上，要深化政府的經濟職能的改革，政府的主要任務在于為市場提供良好的秩序環境，政府要從不該干涉的領域中淡出；政府要積極實行市場化和民營化改革，通過用者付費、合同外包、特許經營和放松管制等政府工具，把原先由政府控制和擁有的職能交由私人企業，通過市場的作用、依靠市場的力量來完成。需要特別強調的一點是，在向有限型政府邁進的過程中，行政審批制度改革勢在必行，要簡化行政審批程序，設定行政審批時限，明確行政審批責任入手，從而有效地制約政府的行政審批行為。

（二）公共權力運行機制的民主化

政府自利性的擴張最終危害到的是公民個體，損失的是公共利益，因此，公民有強烈的愿望控制政府自利性。但是，如果在暗箱操作和缺乏透明度的情況下，信息資源被政府壟斷，分散的公民面對強大的公共權力只能“望權興嘆”，被動和消極地應付公共權力。這與當前公民參與意識的覺醒是背道而馳的，“越來越多的公民逐漸認識到，他們有能力影響那些關乎他們生活質量的公共政策的制定與執行。于是，接下來的結果就是，他們不斷地要求在公共政策過程中獲得發言的機會?！保?9］這客觀上要求突破現行政府運行機制的不完善之處。在突破政府運行機制不完善的時候，我們需要的是塑造一種協調利益和化解沖突的規則，在這一規則的作用下，公民有自主和充分地表達自身利益的機會。這就是民主規則。民主規則的核心就是公民參與和政務公開，這是保障公民監督公共權力從而遏制政府自利性的基本條件?！肮裥姓俚囊徊块T責任必然是征求和傾聽公民的觀點。只有通過廣泛地傾聽公民的意見，才能期望公民行政官代表公民的利益有效地進行工作，將強勢民主模式引入行政管理過程?！保?0］除了傾聽公民意見，政府行政機關和行政工作人員還要主動向社會公開信息，向公民公開自己的職責范圍、行政內容、行政程序、行政時限等，擴大公共權力運行的透明度，從而在更大范圍內把公民吸納進公共權力的運行過程。

（三）政府利益關系協調的科學化

在社會利益鏈之中，政府處于特殊的角色地位，政府既承擔著社會利益的分配者和仲裁者的角色，同時政府自身也處在社會利益鏈之中，參與對社會利益的追逐。因此，要科學合理地定位各種利益結構和協調各種利益關系：首先，社會主義國家的政府是人民的政府，因此，在利益關系的和層次和結構劃定中，人民群眾的利益應當始終處于最基本和最重要的位置?！敖嫼侠淼恼娼Y構，必須將人民利益置于主導地位，用人民利益來統領組織利益和個人利益，這是毫無疑問的?！保?1］我們對政府的公共性和自利性的矛盾關系的界定也驗證了這一點，政府的公共性是矛盾的主要方面，自利性是次要方面，公共性決定了自利性。在這基礎上，我們要強調公共利益與政府利益具有相一致的一面，這意味著公共利益的實現和增值帶來的是政府利益的實現和增值。其次，要重視政府及其行政人員合理的利益動機和利益訴求，采取有效的激勵措施保障公共行政人員的基本利益?！叭绻镜馁Y源和條件得不到保障，必然導致人心浮動、組織無法正常運作，其可能的后果是組織和個人想方設法利用職權進行“創收”，無心從事本職工作，甚至違背其應履行的職責。”［22］因此，重視和保障合理的政府自利動機和自利行為其實就是在遏制政府自利性的擴張。

（四）公共行政人員素質的道德化

遏制政府自利性的系統工程不能僅僅只強調外部約束機制，內部約束機制同樣不可缺少，這就要提高行政人員的道德素質，強化和優化他們的“自律機制”。從行政管理的實踐來看，對公共行政人員的道德化要求應該從兩個層次上來逐步推進：第一，樹立公共行政人員的公民責任意識。公共行政人員處于兩種不同的有時甚至是相互沖突的角色即公民角色和公共組織的雇員角色之中——這就造成了公共行政人員的角色沖突，“作為一個公民，公務員要為其他公民承擔義務，同時作為一個公共組織的雇員，公務員又要為組織承擔義務，當這兩種義務發生沖突時，更為根本的義務是對公民的義務?！保?3］弗雷德里克森把為公民負責的意識和工作的崇高感聯系起來論證了為公民負責的重要性，“在民主政治環境下，公共管理者最終應向公民負責。正是因為這種責任，我們的工作才顯得崇高神圣”；［24］第二，深化公共行政人員的道德取向，培養“樂善好施”的道德理想。公民責任意識是低層次或者說基本層次的公共行政人員的道德要求，它不一定呈現為主動服務于人民的積極性，應該追求更高和更深層次的道德理想，這種道德理想就是“樂善好施”—— 一種積極的、主動的和真誠的奉獻精神和關愛精神?！拔覀儽仨氄嬲\地關愛公民并與公民一道工作；我們必須關愛和相信我們的憲法和法律；我們既要對良好的管理充滿激情，也要對正義充滿激情。我們稱之為‘樂善好施’，它意味著一種對公民的廣泛的和問心無愧的熱愛。同時，樂善好施也意味著一種服務于更大的公共利益、公平地照顧公民的需要的承諾?！保?5］當公共行政人員逐步樹立起公民責任意識和樂善好施意識后，他們的倫理自主性就將得到提高，并在實際的工作中發揮出來，這就有助于從個人層面甚至在行政環境層面遏制政府自利性。

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Reasons and Countermeasures on the China Government Self During the Transition

WENG Zu-biao

(School of Public Administration， Fujian Normal University， Fuzhou，Fujian， 350007， P. R. China)

Abstract: Government not only has the character of class and publicity， it also has the nature of self-serving(self-government).Self-government is an objective. Any behavior of turning a blind eye to it can not cover up the negative， but leaving the problem remains unsolved. This paper analyses the reasons of self-government during the transitional government in rational and objective and scientific attitude， and puts forth countermeasures to constrain the unreasonable aspect of self-government.

Key words: during the Transition; the china government; self-interest; reasons and countermeasures

(文字編輯、責任校對：鄒 紅)