執(zhí)政黨和政府的非制度性權(quán)威芻議

[摘要]社會(huì)資本理論為我們提供了一個(gè)新的理論分析視角和框架。作為國(guó)家社會(huì)資本重要的一部分。非制度性權(quán)威對(duì)執(zhí)政黨和政府采說(shuō)至關(guān)重要。文章指出非制度性權(quán)威是執(zhí)政黨和政府的一種重要的、必不可少的社會(huì)資本，從結(jié)構(gòu)、功能的角度以及執(zhí)政黨執(zhí)政的基礎(chǔ)等方面分析了其重要意義。文章認(rèn)為，非制度性權(quán)威是執(zhí)政黨的基礎(chǔ)和建立一個(gè)有效政府的前提。增強(qiáng)和培植非制度性權(quán)威完全符合“三個(gè)代表”的要求，是建設(shè)高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)干部的需要，也是我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]非制度性權(quán)威 執(zhí)政黨和政府 社會(huì)資本 政治文明

社會(huì)資本理論作為一個(gè)新的理論分析視角和框架，其豐富的內(nèi)容和強(qiáng)大的解釋功能倍受學(xué)術(shù)界的關(guān)注。社會(huì)資本對(duì)執(zhí)政黨和政府更有著特殊的重大意義。其中非制度性權(quán)威——由人們自發(fā)授予、可使人們信從的一種感召力和影響力，體現(xiàn)為執(zhí)政黨和政府不使用行政權(quán)力的條件下開(kāi)展聯(lián)系、團(tuán)結(jié)、引導(dǎo)群眾的能力——是其社會(huì)資本的主要內(nèi)容。在推進(jìn)政治體制改革的過(guò)程中，制度建設(shè)和法理權(quán)威的樹(shù)立是無(wú)可厚非的，而培植非制度性權(quán)威是完善執(zhí)政方式、轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式的需要，也是政治文明建設(shè)的主要任務(wù)之一。現(xiàn)階段增強(qiáng)執(zhí)政黨和政府的非制度性權(quán)威迫在眉睫。

一、非制度性權(quán)威：一種重要的社會(huì)資本

執(zhí)政黨和政府首先要處理好的關(guān)系是其與社會(huì)和群眾的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢(shì)就是密切聯(lián)系群眾，執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾。當(dāng)利益沖突在人民群眾內(nèi)部無(wú)法通過(guò)自身機(jī)制予以解決時(shí)，執(zhí)政黨和政府能夠起到怎樣的作用以及如何起作用至關(guān)重要。同時(shí)政府的一整套功能與結(jié)構(gòu)在很大程度上也就是要整合各種社會(huì)力量，維持社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡和發(fā)展。目前我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速期，制度建設(shè)尚處于不斷的完善之中，但各種政治、經(jīng)濟(jì)體制存在許多漏洞和弊端。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，政府調(diào)控社會(huì)的能力在下降。伴隨我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，執(zhí)政黨和政府與社會(huì)的關(guān)系面臨發(fā)生重要變革的壓力。政府職能由傳統(tǒng)的統(tǒng)治型轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的服務(wù)型是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。現(xiàn)階段一種新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系正在形成，它對(duì)整個(gè)社會(huì)的作用不斷增強(qiáng)，其自主性要求也與日俱增。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自主性與政府自主性之間的融洽關(guān)系還沒(méi)有形成。具有強(qiáng)制性的制度性權(quán)威對(duì)促進(jìn)形成融洽關(guān)系顯得不夠。而具有社會(huì)性的非制度性權(quán)威在這里起著填充作用。

政府要實(shí)現(xiàn)其功能存在諸多困難與問(wèn)題。就功能的意義而言。政府又屬于社會(huì)的一個(gè)獨(dú)特的部分或領(lǐng)域。多元論的社會(huì)觀認(rèn)為社會(huì)的主權(quán)是有限的，所以政府相對(duì)于其它組織和集體的自主性越大，在經(jīng)驗(yàn)上越成問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)代化必須借助政府的力量來(lái)推動(dòng)社會(huì)的整體發(fā)展。除了制度性權(quán)威外，政府需要通過(guò)非制度性權(quán)威來(lái)灌輸其意志、實(shí)現(xiàn)其功能。然而，政府受到來(lái)自社會(huì)的持久的壓力，這又會(huì)削弱政府的權(quán)威，降低政府的功能。因此，執(zhí)政黨和政府與社會(huì)之間需要一種既能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的利益表達(dá)又能完成其意志傳輸?shù)臏贤ê蜐?rùn)滑機(jī)制，可消除或減少執(zhí)政黨和政府與社會(huì)、群眾之間可能會(huì)產(chǎn)生的緊張關(guān)系。使其作用得到最大限度的發(fā)揮。這機(jī)制就是以非制度性權(quán)威為主要內(nèi)容的社會(huì)資本。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨員干部的道德力量是其能夠執(zhí)政的重要基礎(chǔ)，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位離不開(kāi)人民的支持。中國(guó)共產(chǎn)黨的信念、宗旨和行為使其有著充分的道德基礎(chǔ)，也享有廣泛的非制度性權(quán)威。但近些年來(lái)，日益嚴(yán)重的官員腐敗事件大大破壞了黨的道德形象，也削弱了黨的非制度性權(quán)威，降低了黨和政府的社會(huì)資本，并對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)造成了潛在的威脅。政治合法性是民眾對(duì)現(xiàn)存政治秩序和政權(quán)的信任、支持和認(rèn)同。古代政權(quán)側(cè)重于通過(guò)“強(qiáng)力控制”來(lái)維持政權(quán)的合法性。社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)代的公民社會(huì)、市民社會(huì)，人們舊有的政治觀念已經(jīng)更新，政權(quán)的維持再依靠“強(qiáng)力控制”是不行的。政府必須改變其維持合法性的手段，獲得人民所認(rèn)同的“實(shí)質(zhì)正義”的支持，而這在很大程度上得依靠具有社會(huì)性的非制度性權(quán)威。轉(zhuǎn)型期，黨和政府在這方面的忽視引起了不少問(wèn)題。清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系孫立平教授曾經(jīng)指出。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政治權(quán)威的合法性危機(jī)日益明顯，體現(xiàn)在人們對(duì)于權(quán)威的認(rèn)同程度不斷下降；黨和政府及領(lǐng)導(dǎo)人的威望大不如以前；對(duì)抗政府法令的技巧已達(dá)到爐火純青的地步：中央政府一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大決策無(wú)法順利執(zhí)行；更普遍存在一種逆返現(xiàn)象，凡是來(lái)自上邊的意圖、決定，都會(huì)引起一種出自本能的反感和自發(fā)的抵制。一句話，黨和政府的非制度性權(quán)威在下降。黨和政府非制度性權(quán)威的下降無(wú)疑會(huì)使黨同人民群眾的血肉聯(lián)系受損。十六大指出，黨同人民群眾的血肉聯(lián)系受損的話，黨的執(zhí)政地位就有喪失的危險(xiǎn)，黨就有可能走向自我毀滅。為阻止形勢(shì)的惡化，保持黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，黨采取了許多措施，如黨一直在加強(qiáng)和推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)，深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，以立黨為公、執(zhí)政為民為根本目的，貫徹落實(shí)中央提出的“八個(gè)堅(jiān)持、八個(gè)反對(duì)”。我黨提出的“德治”實(shí)際上也是推行和增強(qiáng)非制度性權(quán)威的一個(gè)方面。按照費(fèi)孝通教授的理解，也就是推行一種教化權(quán)力，“教化過(guò)程是……去陶煉出合于一定文化方式中經(jīng)營(yíng)群體生活的分子。這一方面是為了社會(huì)，一方面是為了教化者。而并不是統(tǒng)治關(guān)系。”傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)幾千年來(lái)基本上以儒家學(xué)說(shuō)的核心概念之一“禮”來(lái)治家、治國(guó)、治政、治社會(huì)。但非制度性權(quán)威的治理不是禮治，因?yàn)槎Y治只能產(chǎn)生并適應(yīng)于鄉(xiāng)土社會(huì)，鄉(xiāng)土中國(guó)，禮只是一種依靠傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣來(lái)維持的社會(huì)規(guī)范。顯然這在現(xiàn)代市民社會(huì)——高度異質(zhì)性、高流動(dòng)性、講求個(gè)人利益與效率、主張理性行動(dòng)的社會(huì)——是行不通的。

二、非制度性權(quán)威對(duì)執(zhí)政黨和政府的意義

國(guó)家的社會(huì)資本體現(xiàn)為使政府可以通過(guò)非正式制度或非命令式途徑實(shí)現(xiàn)國(guó)家某種目的或既定利益的倫理規(guī)范、價(jià)值信念、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和精神風(fēng)貌等。非制度性權(quán)威產(chǎn)生的義務(wù)是社會(huì)性的，而不是法律性義務(wù)，盡管不帶有強(qiáng)制性。但人們往往更加樂(lè)意去履行。在黨和政府與群眾的互動(dòng)中，某些行動(dòng)往往更具有社會(huì)性——即更依賴于關(guān)系和尊重——而較少受正式權(quán)威結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)。

增強(qiáng)執(zhí)政黨和政府的非制度性權(quán)威的直接結(jié)果是國(guó)家的利益與權(quán)威可以得到維護(hù)，正式制度的功能可以得到最大限度的發(fā)揮。正式制度的功能在于對(duì)人們行為的維系、支撐和補(bǔ)救，盡管我國(guó)的各項(xiàng)制度處于不斷完善中，但制度性權(quán)威的實(shí)際有效范圍卻在縮小，體現(xiàn)在二十年來(lái)我國(guó)的犯罪率和破壞程度比二十年前要高得多。同時(shí)，我國(guó)目前的非制度性權(quán)威較二十年前下降很大。六七十年代之所以出現(xiàn)了“夜不閉戶”的現(xiàn)象在很大程度上也得益于那時(shí)候黨和政府有著極大的非制度性權(quán)威。為人民服務(wù)，為人民謀利益，除了人民利益外絲毫沒(méi)有個(gè)人私利，中國(guó)共產(chǎn)黨的信念、宗旨和行為使其享有充分而廣泛的非制度性權(quán)威。在正式制度調(diào)控越來(lái)越大的人們生活范圍的同時(shí)，我國(guó)非制度性權(quán)威對(duì)人們的實(shí)際影響在不斷下降。轉(zhuǎn)型期，法人行動(dòng)主體的普遍出現(xiàn)沖擊了傳統(tǒng)社會(huì)秩序，而維持新型社會(huì)結(jié)構(gòu)中社會(huì)秩序所必需的規(guī)范又尚未形成，于是非制度性權(quán)威的相對(duì)短缺狀態(tài)便出現(xiàn)了。

對(duì)社會(huì)公共輿論的勸服和引導(dǎo)是執(zhí)政黨和政府培植非制度性權(quán)威的重要途徑。人們?cè)谳浾撘龑?dǎo)下按既定意念去思考去行動(dòng)，因此執(zhí)政黨和政府與群眾溝通的內(nèi)在障礙被消除。例如在抗擊“非典”的斗爭(zhēng)中，中央各大電視臺(tái)和其他新聞媒體從不同角度展示我國(guó)政府抗擊“非典”的信心和能力以及我們民族自古以來(lái)頑強(qiáng)的戰(zhàn)斗力和生命力，人民群眾對(duì)執(zhí)政黨和政府充滿了信任與高度認(rèn)同。執(zhí)政黨和政府的社會(huì)資本在這里不動(dòng)聲色地發(fā)揮作用，也因此而獲得了一種非制度性權(quán)威。在德國(guó)著名學(xué)者哈貝馬斯看來(lái)，人們?cè)诒幌到y(tǒng)性地限定的溝通中形成了某種特定信念，他們主觀上認(rèn)為這樣的信念是不受約束的，因此在溝通意義上創(chuàng)造出了一種權(quán)力。哈貝馬斯的分析重點(diǎn)是人與人之間的溝通層面，而事實(shí)上黨和政府與社會(huì)、群眾的溝通過(guò)程同樣也會(huì)產(chǎn)生這樣一種權(quán)力，這是一種在無(wú)形中發(fā)揮著巨大作用的權(quán)力。黨和政府在履行其職責(zé)實(shí)施其意志的過(guò)程中光依靠制度性權(quán)力是不夠的，它在組織集體、追求整個(gè)社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中同樣需要生成非制度性權(quán)力的社會(huì)資本的支持。如為了實(shí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略需停止對(duì)原始森林的砍伐，政策上的禁止規(guī)定是必不可少的，而人們對(duì)此行動(dòng)的理解和支持同樣不可缺少。缺乏這方面的社會(huì)資本，政策的貫徹落實(shí)就存在很大的難度。可見(jiàn)非制度性權(quán)威的社會(huì)資本有助于國(guó)家的權(quán)力被賦予更多的權(quán)威。執(zhí)政黨和政府的非制度性權(quán)威是一種社會(huì)資本，可以轉(zhuǎn)化為另外的資本形式，也可以轉(zhuǎn)化為一種社會(huì)生產(chǎn)力。

從上面的論述可以看出，執(zhí)政黨和政府的非制度性權(quán)威的重要意義首先在于其促進(jìn)獲得社會(huì)和群眾的支持的作用。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府的合理性首先來(lái)自于公民的普遍支持，這便需要政府和公民之間能有長(zhǎng)期而穩(wěn)定的合作。非制度性權(quán)威正是政府和公民合作以及保證整個(gè)社會(huì)良性運(yùn)行的基礎(chǔ)。盧梭認(rèn)為，人民擁有的公意是政治合法性的唯一基礎(chǔ)。我們是社會(huì)主義國(guó)家，執(zhí)政黨和國(guó)家的決策以社會(huì)公意為基礎(chǔ)，而以非制度性權(quán)威為主的社會(huì)資本是形成社會(huì)公意的必要中介。第二，促進(jìn)溝通的作用。執(zhí)政黨和政府與群眾溝通無(wú)效或受到阻礙是國(guó)家和社會(huì)不穩(wěn)定的潛在因素。豐富的社會(huì)資本提高了溝通質(zhì)量和溝通速度，減少了政府政策法規(guī)實(shí)施的阻礙。在價(jià)值取向呈現(xiàn)多元化的今天，執(zhí)政黨和政府努力提高非制度性權(quán)威，積累社會(huì)資本，充分發(fā)揮其促進(jìn)溝通的功能顯得尤為重要。第三，提高公民的政治參與意識(shí)。公民政治參與是指公民自愿地通過(guò)各種合法方式參與政治生活的行為。在國(guó)家制度法規(guī)保證公民這一基本權(quán)利之下，非制度性權(quán)威的作用在于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公民的積極性和責(zé)任意識(shí)。傳統(tǒng)政治倫理使中國(guó)民眾心理形成了“權(quán)威崇拜”。在這里。權(quán)威是制度性強(qiáng)制權(quán)力——的政治意識(shí)，這大大降低了公民的政治參與率。執(zhí)政黨和政府非制度性權(quán)威存量的擴(kuò)大會(huì)融洽其與群眾的關(guān)系，促進(jìn)政治文化的世俗化，隨之公民的政治參與意識(shí)與參與能力無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)。這樣也有助于我國(guó)政治權(quán)威性和實(shí)踐性的鞏固和提高。第四，維持國(guó)家和社會(huì)的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。具有共同理念、內(nèi)部團(tuán)結(jié)的國(guó)家也是一個(gè)內(nèi)部穩(wěn)定的共同體。非制度性權(quán)威有助于執(zhí)政黨和政府與民眾建立更廣泛的密切聯(lián)系，這可增加彼此的理解度，提高人們對(duì)國(guó)家和社會(huì)的認(rèn)同感與歸屬感，進(jìn)而維持行動(dòng)的一致性，執(zhí)政黨政府的權(quán)威也得到了強(qiáng)化，從而起到維持國(guó)家團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定的作用。

三、筆者結(jié)論

社會(huì)轉(zhuǎn)型期，執(zhí)政黨和政府工作面臨各種挑戰(zhàn)，在不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到非制度性權(quán)威是執(zhí)政黨的基礎(chǔ)和創(chuàng)建一個(gè)有效政府的前提。研究個(gè)人與組織的社會(huì)資本往往與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，認(rèn)為社會(huì)資本可為其帶來(lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)利益，而執(zhí)政黨和政府的社會(huì)資本不一定與經(jīng)濟(jì)相關(guān)。培植和增強(qiáng)執(zhí)政黨和政府的非制度性權(quán)威是社會(huì)主義政治文明和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的需要，是我國(guó)政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)鞏固和發(fā)展民主團(tuán)結(jié)、生動(dòng)活潑、安定健康的政治局面意義重大。

黨的十六大明確指出，要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，這對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有全局性的作用。培植和增強(qiáng)非制度性權(quán)威是執(zhí)政黨和政府改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的一個(gè)重要方面，是建設(shè)高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)干部的需要，也完全符合“三個(gè)代表’’的要求和需要。具體來(lái)說(shuō)，它更有利于維護(hù)人民當(dāng)家作主的地位和最廣大人民的根本利益、促進(jìn)人民生活水平和質(zhì)量的提高。

責(zé)任編輯 馬永義