區域農業保險有效供求現狀與模式選擇

摘要：本文通過對煙臺市農業保險開辦情況的實地調查，分析了農業保險供求的現實狀況以及農業保險發展過程中的制約因素，進而提出了發展農業保險的模式選擇和政策建議。

關鍵詞：農業；保險；有效供求

中圖分類號：F840.66 文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2008）09-0056-03

我國農業保險在二十多年的探索中，斷斷續續地開辦了多項農業保險業務，對農業生產發展起到了一定的保障作用。近年來，為了保障和改善民生，調動廣大農戶的種植養殖積極性，促進農業生產的健康、持續發展，政府不斷加大對農業保險的支持力度，先后出臺了多項農業保險扶持政策，并在部分區域進行了農業保險業務的試點和推廣工作。為了解和掌握目前農業保險業務發展現狀，我們選取煙臺轄區涉農保險公司、五個農業縣（市）的200個農戶（包括農業經濟組織）進行了調查，以探索農業保險業務發展的有效路徑。

一、區域農業保險業務開展情況回顧

煙臺農業保險的發展大致經歷了三個階段：

（一）起步階段（1982—1993年）

在政府的干預和支持下，1982年，作為全國唯一一家國有財產保險公司——中國人民保險公司，開始在全國試辦種植業和養殖業農業保險業務，煙臺轄區開辦的農業保險險種主要有小麥火災、蔬菜大棚、果樹、林木火災、海水養殖、奶牛、生豬、養雞保險等，這些保險險種均屬商業性保險業務。業務開辦初期，由于宣傳推廣力度不大，農民對農業保險的認知程度較低，加之當時農業均為一家一戶的小規模經營，農業保險業務發展較為緩慢。后隨著國家對農業保險扶持力度的進一步加大，農業保費收入由1987年的114.4萬元提高到1993年的636.4萬元。

（二）調整萎縮階段（1994—2005年）

1995年，中央發文禁止政府參與商業保險運作，終結了計劃經濟體制下保險企業與政府的合作模式。1996年中國人民財產保險股份有限公司（以下簡稱人保財險）成立，根據商業保險業務經營和發展的需要，逐步淡出農業保險市場，先后停辦了所有農業保險業務。到2005年末，煙臺轄區沒有一家保險公司開辦農業保險業務。

（三）政策性農業保險試點規范階段（2006年至今）

2008年，國家出臺了《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》、《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》等，山東省政府也出臺了多項鼓勵農業保險業務發展的優惠政策，為有效推廣農業保險提供了保障。

1. 種植業保險穩步推進。 一是蘋果保險全面有效開展。2006年，按照山東省政府的統一部署，棲霞參加了山東省政策性農業保險試點工作，首先在六個鄉鎮開展了農業主導產業——蘋果保險的試點工作。2006年， 中國人民財產保險股份有限公司煙臺市分公司在棲霞市承保果樹4222畝，收取保費44.9萬元，2007年承保果樹55299畝，收取保費555萬元。兩年共發生賠案152筆，共支付賠款48.1萬元。2008年，為有效扶持蘋果保險試點工作，煙臺市政府與保險公司協商降低了蘋果保險費率，將蘋果保險保費由120元/畝，調整為100元/畝，同時進一步提高了蘋果保險保費的財政補貼力度，調動農民的參保積極性，棲霞市蘋果保險規模隨之擴大，覆蓋面由6個鄉鎮拓展到全部17個鄉鎮。二是種植業政策性保險范圍得到進一步擴大。2007年，煙臺市在蘋果保險穩步推進的基礎上，又增加了小麥、玉米保險，試點單位又增加了小麥和玉米主產區萊山區。2007年，共承保小麥7.4萬畝，收取保費37萬元。試點工作開展以來，財政補貼資金做到及時足額到位，累計補貼資金8.16萬元。

2. 養殖業保險逐步推廣。為有計劃、有步驟地開展能繁母豬政策性保險業務，有效降低生豬養殖風險，促進生豬生產發展，穩定市場供應，保障人民生活，2007年，煙臺市政府制定了《煙臺市能繁母豬政策性保險工作方案實施細則》，并積極協調各級財險公司和政府相關部門，落實補貼政策，對符合條件的具有一定規模的能繁母豬飼養個人和經濟組織進行了能繁母豬保險。截至2008年6月底，煙臺市共承保能繁母豬18802頭，累計收取保費22.6萬元，共發生報案273起，累計賠付7.8萬元。

二、農業保險供求狀況分析

（一）農戶對農業保險的需求情況

通過對煙臺轄區200戶從事種養殖業農戶及經濟組織問卷調查顯示，85%以上的農戶非常愿意參加農業保險，但卻只有9%的農戶實際投保，農業保險需求涉及牛、羊、雞、水產養殖、大棚蔬菜、櫻桃等種養殖業，特別是針對有煙臺特色的農業和規模性海水養殖保險需求旺盛。

（二）保險機構和保險產品對農業保險的滿足情況

據調查，自2006年恢復農業保險業務至今，全市16家財險公司只有3家開辦了農業保險業務，分別為人保財險、中華聯合、安華農險等。開辦的農業保險品種主要有蘋果、小麥、玉米等種植業和能繁母豬養殖業政策性保險業務，而中華聯合、安華農險僅開辦了能繁母豬保險業務。據調查，三家保險公司從事農業保險業務的專職人員較少，全轄不足10人，由于農業保險業務涉及面廣，業務量大，如此少的機構、人員配備，很難適應農業保險業務發展的需要。

三、農業保險發展的制約因素分析

農業保險發展遠遠滯后于農業生產的發展速度，已經制約了農業生產持續穩定發展。

（一）影響農戶購買農業保險的因素分析

1. 農戶對農業保險了解程度低。通過對煙臺轄區5個縣(市)200戶農民的問卷調查顯示：農民對農業保險的認知程度普遍較低。在被調查的200戶農戶中只有8%的農民非常了解農業保險業務，21%的農民比較了解，43%的農民知道有此項業務，但具體內容不清楚，另外28%的農民則根本不知道什么是農業保險。由此說明，農業保險業務的推動和宣傳工作還不到位，農民的保險意識還需要進一步培養和提高。

2. 農民對農業保險的認同程度有差異。在被調查農戶中，家庭年收入為15000-20000元的農戶占38%，其中僅有26%的農戶認為辦理農業保險非常必要，有33%的農戶認為有必要，41%的農戶認為沒有必要或無所謂；家庭年收入為25000-30000元的農戶占21%，其中有37%的農戶認為辦理農業保險非常有必要，47%的農戶認為有必要， 26%的農戶認為沒有必要或無所謂。

3. 農民對農業保險費率分擔機制的設計不認同。農戶普遍認為目前政府財政補貼率依然過低。通過對200戶農戶問卷調查，有88%的農戶認為目前開辦的農業保險由農戶承擔的保費金額較高，應提高政府補貼比例。如棲霞市2006年開辦的蘋果政策性農業保險，每畝120元保費，農戶承擔100元，政府財政部門僅承擔20元，入保農戶中有94%的認為政府財政應承擔50%以上，6%的農戶希望財政承擔80%以上。如棲霞市開辦的蘋果政策性農業保險，按每畝蘋果付120元保費，如果發生冰雹、霜凍等災害造成損失的，按照3000元/畝給予理賠。在被調查的100戶蘋果種植戶中有93%的農戶認為保費支出偏高，據調查，農民一畝蘋果投入的化肥、農藥、套袋等各項費用為2000元/畝——3000元/畝，而理賠的金額與每畝蘋果的最高費用基本相當，根本談不上收益補償。

（二）影響保險公司開辦農業保險的因素分析

1. 保險公司內部因素。一是賠付率高是保險經營主體不愿開辦農業保險業務的主要原因。農業保險屬高風險、高賠付的險種，具有普遍性、區域性、伴發性等特點，每年都有一些地區遭受不同程度的災害。從保險損失的角度看，有巨大性和不可預見性，一場大災就可能將幾年的保費收入賠付殆盡。農業的高風險性，使得農業保險業務的賠付率一直居高不下，與商業保險公司經營利潤最大化的目標相背離，因此，農業保險商業化運作難以開展。二是保險金額難以確定。保險金額應根據保險標的實際價值確定，由于農業保險標的一般為具有生命力的動植物，在保險期間一直處于生長期，其形態不斷變化，價值也在發生變化，只有成熟或收獲時才能最終確定，同時農業保險的標的具有商品性，受到市場價格的影響。因此投保時的保險價值難以確定，這給保險金額確定帶來了很大的難度。三是保險費率難以厘定。由于歷史資料的缺乏以及災害發生的不規律性，對保險費率精算提出了更高的要求。四是損失認定難、成本高，成為保險公司不愿開辦農業保險業務的另一個重要原因。由于農業保險涉及面廣，地域寬，承保對象復雜，并且潛藏著道德風險，特別是部分保險對象出險后標的物變化性強，取證難度大，保險公司要投入巨大的人力、物力，理賠難、成本高。五是保險公司在農村代辦網點萎縮，專業農業保險人才缺乏，理賠力量嚴重不足。

2. 外部因素。一是政府扶持政策一度缺失。農業保險的高風險直接導致了高賠付，加之成本較高，如果沒有政府政策扶持，必然導致虧損。農業保險在上世紀80年代中后期及90年代初期之所以得到較快發展，主要還是得益于各級政府的高度重視和組織發動。2008年，國家出臺了《中央財政種植業保險費補貼管理辦法》和《中央財政養殖業保險費補貼管理辦法》，為推廣農業保險起到了積極的促進作用。事實證明，沒有政府支持和相關政策保障，農業保險就難以辦好。二是農業生產分散，保險經營成本高。農業災害發生通常是大面積、區域性的，根據保險大數法則，要達到分散農業風險的目的，必須有一定的承保面。而地域統保方式既可保證一定規模的投保數量，又降低了保險公司的展業成本。由于農民自身參加農業保險的意愿不強，投保面狹窄，使保險公司“投保越多、費用越低、保障越足”的大數法則無法發揮作用。

（三）農業保險中介機構缺失，制約著農業保險業務的長期、有效開展

有規范化的保險中介機構活躍在保險市場上，是現代保險市場成熟的重要標志之一，對保險的供求雙方均能起到重要的媒介和橋梁作用。特別是在農村保險市場，保險中介人可以將保險公司的經營觸角延伸到農村的各個角落，節約保險公司的經營成本，也能起到服務于廣大農民的作用。但目前煙臺農村保險市場還沒有一家規范的保險中介機構從事農業保險業務的咨詢、代理等業務，這也是制約農業保險業務長期、有效開展的一個因素。

（四）再保險機制缺失，制約農業保險的持續穩定發展

目前，由于我國對農業保險的再保險缺乏相應的制度安排，使得風險過于集中于農業保險經營主體，難以分散，而中國再保險集團公司等商業再保險機構對農業保險的再保險問題也都非常謹慎。因此，農業保險公司購買商業再保險的成本非常高，這也是各地在農業保險試點過程中遇到的一個普遍性問題，嚴重影響了農業保險經營主體的經營效益和積極性。在國家還沒有建立巨災風險基金，各農業保險機構實力又不足以獨自承擔風險的情況下，再保險問題嚴重制約了農業保險的發展。

四、增加農業保險有效供給的模式選擇

從國際經驗看，農業保險制度是市場經濟國家為降低和分散農業風險而建立的一種特殊的經濟補償制度。我們認為，應以政府主導下的政策性農業保險公司為主，以商業保險為補充，構建有中國特色的農業保險新模式。

（一）適應當前我國農村經濟發展的農業保險模式設計

1. 建立管理機構。由保監會成立專門的農業保險管理機構，對全國的農業保險發展進行統一協調管理。具體負責全國政策性農業保險險種條款的制定、費率厘定；接受、審核和審批商業性保險公司開辦政策性農業保險業務申請，并對其開辦的政策性農業保險業務進行監督和管理；配合政府做好農業保險相關政策的落實；對農業保險原有險種條款的修改完善和新產品的開發等。

2. 完善經營機構。在全國范圍內建立政策性農業保險公司，在省、市、縣設立逐級管理和經營的分支機構，注冊資本由中央財政統一出資，主營全國的農業保險業務。政策性農業保險公司重點開展關系國計民生的農業產品和落后地區的農業保險業務。在此基礎上，充分利用當前的商業保險體系，通過國家政策積極引導商業保險公司發展農業保險業務，政府對保險公司開辦的政策性農業保險業務給予財政補貼、稅收優惠、巨災再保險等支持。通過政策支持，最大程度地發揮商業性保險公司在農業保險市場中的作用。

3. 健全法律制度。應盡快制定和出臺《農業保險法》等法律法規，把農業保險制度納入我國保險法律體系，完善農業保險的各項優惠和補貼政策，實現農業保險的規范化和制度化，運用法律手段推動農業保險制度貫徹實施，促進農業保險的健康發展。

（二）應遵循的三項原則

1.“自愿與強制相結合”原則。對關系國計民生的、達到一定規模的大宗農產品，如水稻、小麥、玉米、油料等糧食作物采取強制保險，通過農業保險對大宗農產品自然災害造成損失的補償，增強農戶的抗災能力，促進農業生產的正常進行。對經營規模小，種養殖業多樣化，經營分散的農產品，由于其客觀上產生了一種內在的風險調節和分擔機制，在一定程度上弱化了災害損失的影響，應鼓勵此類農戶自愿保險。

2.“先試點，后推廣”原則。我國農業保險業務雖然經過20多年的發展，但目前仍不成熟。因此，應先在某些區域、針對某幾類農業產品開展部分險種的試點，在試點取得成效的基礎上，逐步進行推廣。

3.“農業保險保本”原則。針對目前農戶對農業保險認知程度低和農業的弱質性特點，保險公司應根據所保標的物，科學測算保費費率和保額，合理降低農業保險的費率，使其低于其他商業保險的費率。

（三）相關配套措施

1. 政府要積極支持農業保險的發展。推廣農業保險業務是一項復雜的系統工程，需要政府相關部門和保險經營主體的協調配合。財政支持是農業保險可持續發展的根本保證，是啟動我國農業保險的關鍵，因此，一是要拓寬農業保險保費的資金來源，增加保費補貼在財政支出中的比重，還可以發行專門用于應對自然災害的特種債券。二是選擇合理的補貼方式，提高資金運作效率，可以采取直補方式，減少投保農戶的保費支出。三是對農業險商業化運作良好的保險公司在稅收、展業方面給予優惠，以提高其積極性。四是氣象部門應加大對地方氣候的預測、預報，警示農民提前預防各種自然災害，降低損失；動植物防疫部門應加大對種養殖戶病蟲害的預防和治療力度，防止大規模的疾病蔓延，提高農民預防病蟲害的水平。

2. 豐富保險產品，繁榮保險市場。各相關部門要加強調查研究，豐富和完善農業保險產品，保險產品設計應與突出發展畜牧業、特種水產業、生態農業相匹配，推出符合我國國情的多種類多層次的農業保險產品，吸引廣大農戶進入農業保險市場。

3. 建立健全農業保險再保險體系，提高農業保險的可持續性。一是由國家財政投資成立中國農業再保險公司，承擔國家農業再保險的職能，分散農業保險風險。二是通過國家政策，支持中國再保險集團公司為各家從事農業保險的機構辦理再保險。三是加強與國際再保險業的交流與合作，以有效分散風險。

（編輯 代金奎）