“毒奶粉事件”：政府該做的和不該做的

在不應缺位時缺位，在不應越位時越位。鑒往知來，從何做起？

國人尚沉浸在成功舉辦奧運會的喜悅之中，三鹿“毒奶粉事件”不期而至。事件曝光后，政府反應相當迅速，制度層面的調整亦在展開：從對受害嬰幼兒免費治療，到全面檢測乳制品質量并公之于眾；從終止施行八年之久的食品質量免檢制度，到企業負責人刑拘以及地方政府和質檢部門首腦去職，種種舉措可謂堅決而且頗具透明度。

然而，在關注事件進展的同時，我們更關注的還是讓悲劇不再重演的制度建設。應當承認，此次三鹿及眾多乳品企業的問題波及面廣，后果嚴重，直接可見的原因固然是企業未能把好產品質量關，說得更重些，還涉及社會責任的缺失。但顯著的制度原因，則在于政府沒有當好“守夜人”。中國的乳制品行業是改革起步較早、競爭較為充分的開放性行業，但因乳制品的安全直接關乎公眾生命健康，需要通過事前的恰當監管對生產者加以約束，這是政府的基本職責所在。

如今，政府失靈、監管失察引致問題爆發。危機當頭時應急式、運動式的監管風暴實出無奈，更重要的還是以此事件為契機，大步推進體制變革，從根本上分清在市場經濟中政府該做什么和不該做什么。惟有如此，方能建立起行業健康發展的長效機制，讓孩子和大人都喝到“放心奶”；也惟有如此，才能讓這起上萬嬰兒付出了健康甚至生命代價的悲劇事件，成為走向未來的新起點，真正建立起食品業“中國制造”的信譽。

從此次“三鹿事件”分析，政府該做什么和不該做什么呢？

對于前者，輿情已頗有共識：政府該做的是監管，而乳品質量的監管環節“政府缺位”是沉痛教訓。不過，中國已經放棄往昔的計劃經濟走向市場經濟，在市場體制中如何建立有效的監管體制，牽涉到一套相當精巧的制度安排。具體而言，這包括監管者在產業鏈中的角色、位置，包括實現責權對稱，堅持信息披露，包括如何監管監管者以防“監管俘獲”和濫權，還包括如何掌握監管分寸防止過度監管等。當然，政府作用的內涵又遠大于狹義的監管，維持市場競爭秩序和保證公正執法自是題中應有之義。

由此，可以看出此次事件中，監管體系“政府缺位”的缺口相當清晰。質檢總局雖在去年5月的寵物食品出口風波中已知三聚氰胺之禍，仍未在國內食品業制定相應的行業檢測標準，更未安排實施相應檢測；此外，免檢制度竟用于嬰兒食品，且長年不作改進，都是嚴重的失職。而失職發生，正與過往責權極不對稱的制度安排直接相關。

質檢總局在去年8月24日即發布《食品召回管理規定》（即98號令），嚴令必須及時召回“對人體健康造成嚴重危害甚至死亡的，或者流通范圍廣、社會影響大的不安全食品”，而三鹿“毒奶粉”至遲在今年7月中旬至8月初間已由甘肅省衛生廳和廠家分別認定并上報，但無人實施召回規定，三鹿亦未按規定“向社會發布食品召回有關信息”，令不行禁不止的現狀令人痛心疾首。

進一步說，恰如前一時期質檢總局一司長“非正常死亡”事件曾引起對腐敗的廣泛質疑，“三鹿事件”進一步把“誰來監管監管者”的問題提到公眾面前，相應的制度修補成為緊迫任務。

三鹿危機事涉“政府缺位”，還容易使人忽視這一事件中“政府越位”的教訓。二者并存，且越位使缺位的后果愈發嚴重。在國家質檢系統，免檢制度與“中國名牌評選”并存，就是缺位與越位并存的典型例證。由政府評選名牌或以國家背景作為市場營銷的手段，其實質仍是用政府信用為企業背書，企業信用破產將嚴重損害政府的信譽，導致信任危機，影響其他職能的正常發揮。

“三鹿事件”中還有一層顯著“政府越位”，就是政府物價部門不應有的價格干預。中國乳品業已經成長為一個年產值超千億元的大產業，但其原奶供應源頭仍是奶農散養模式，價格信號因之更為重要。政府有關部門今年初提出對部分商品臨時限價，奶制品即在其中；此次“三鹿事件”發生后，再次要求企業穩定奶制品價格。這些措施無疑會嚴重打亂價格信號，進而影響產業鏈上各個環節生產者的行為。應當承認，在市場經濟環境中，最終是供求決定價格，而在原料求大于供和成本抬升的市況下，價格抬升本是趨勢，人為壓低價格的“政府越位”之舉，極易導向生產者忽視產品質量或縮減產量，在監管缺位且自律缺失的情況下，則傾向于選擇前者。當然，無論何種結果，最終對產業、對消費者都是更大損害。

值得總結的教訓還有許多。政府在市場經濟中的角色，還應包括維護而不是干擾司法公正，鼓勵而不是限制媒體公開。從這個意義上說，辨析“鹿”死誰手、實現鑒往知來的意義就更為重大。“三鹿事件”發生至今，我們已經從政府的行動中看到許多可喜的進步，顯示著其修正自身角色的努力，也有理由期望更深刻的變化和更具實質性的亡羊補牢之舉即將出現。中國改革30年走到今天，政府該做什么和不該做什么，正是步入改革“深水區”的大課題。■

（本文刊于9月29日出版的2008年第20期《財經》雜志）