從分稅制到公共財政

沒有一項改革是完全沒有阻力的。因為支出的改革涉及方方面面的問題

分稅制的緣起

1994年啟動的宏觀經濟體制改革，在中國經濟體制改革史上是濃重的一筆。

這場改革在理論上、思想上的準備，實際上是從1992年春天小平同志發表南方談話開始的。談話精神，最重要的就是確定了市場經濟體制改革方向。談話以當年中央“二號文件”形式下發，在全國引起了很大轟動。那年秋天，召開了中共十四大。在大會政治報告中，江澤民總書記代表黨中央正式提出，今后中國經濟體制改革的目標模式是社會主義市場經濟。十四大召開的次年，全國人民代表大會審議通過了憲法修正案，將在中國實行社會主義市場經濟寫進了國家的根本大法。

1993年9月，十四屆三中全會召開。全會根據十四大提出的要求，形成了一個決議，即《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。它標志著一輪宏觀經濟體制改革全面展開。在這個決定里，對財政體制改革提出了三項任務。第一項就是要實施工商稅制改革，調整國家和企業之間的關系；第二是在中央和地方兩級政府之間要實行分稅制；第三是國家預算要實行復式預算。

應該說，十四屆三中全會文件中關于宏觀經濟改革的內容是非常全面的。財稅體制改革是改革中比較重要的一項，是中央領導特別重視的一項。財稅體制改革涉及國家、企業、個人之間的關系，牽涉方方面面的利益。實行分稅制就要調節中央和地方的分配關系。我記得，當時的中央領導強調，這是財稅體制改革的中心環節、主要環節。

1993年9月到11月間，當時分管經濟工作的國務院副總理朱镕基曾經十幾次到地方去，和地方同志交換意見，審賬，耐心做工作。他曾半開玩笑但實際上認真地跟我們說：“我每次去，各個部門都要去人??！財政部可以多去幾個人，你們想去幾位就去幾位?！蔽覀兟犃耍斎桓杏X很溫暖，但我們也不能“濫用”領導的關心，每次隨同前往的大體上是二至四人。

接下來，出現了三項改革的統籌、布局問題。按照當時的力量，如果同時鋪開三項改革，是很容易顧此失彼的。當時，稅務已經從財政部分離出去，成立了國家稅務總局。我當時是財政部常務副部長，分管預算，分管改革，也分管稅政，所以和稅務總局聯系比較密切。我們決定，優先展開工商稅制改革和分稅制改革。改革早在1993年上半年就著手了。

為什么要實施分稅制改革？它究竟有什么必要性？為什么早不改晚不改，偏偏這個時候改？其實，早在1980年，財政部就曾經建議實施分稅制改革，但是沒有為中央領導接受?？陀^地說，當時條件也不具備。想要分稅，先要把主要稅種初步完善起來。可以說，分稅制改革是在逐步創造條件的過程中間來決策的。

當時為什么必須實行分稅制改革呢？大體上有幾方面原因。

第一，原來的財政包干制完成了歷史使命，已經越來越顯示出其不公平的一面。從1981年到1994年，包干制曾起了積極作用。這個制度大的問題不會有，不過有的時候就不大好辦。有的地方經濟實力比較強，有的地方比較弱，包干的份額就不一樣了。全國財政會議常說，“一年之計在于‘爭’”，爭包干基數，收入指標爭取定得低一點，可以多一點超收留成；支出指標則爭取定得高一點。要建立規范的社會主義市場經濟框架，包干制已經不適用了；而分稅制為大多數市場經濟國家所采納，是改革的方向。

第二，中央財政相當困難。當時，中央財政占全國財政收入的比重還不到30％，弱干強枝，中央花錢要靠地方上解。澤民、李鵬、镕基同志都贊成提高中央財政收入比重。當時，中央交給我的任務主要是處理好這個問題。

我們覺得肩上的擔子很重。1993年秋天，我第一次在北京市門頭溝的龍泉賓館介紹分稅制，講分稅制的主要涵義、前景、主要政策和要解決的問題等。有的財政廳老廳長后來對我說，分稅制啟蒙教育就是從那次會議上開始的。

分稅制改革經驗

從1994年到現在，分稅制已經實行近15年了?？傮w上說，實行得很平穩，效果也比較明顯?？梢哉f，改革非常成功。1993年，就是改革前一年，我國財政收入是4349億元，2007年達到5萬多億元。成功還表現在全國31個省區市對這個政策是擁護的。財政體制在歷史上不是太穩定的，三年兩年就變一次，主要原因就是地方不滿意。實行分稅制以來，財政體制是相當穩定的。為什么分稅制能夠成功呢？有幾條經驗值得總結。

第一，就是穩妥處理中央和地方的分配關系。中央在集中財權的過程中，要緩緩而行，不要急于求成。當時，我們采取存量不動、增量調整的方針，只從增量中間想辦法，逐步提高中央財政占全國財政收入的比重。

第二，一定要照顧地方利益。在推行分稅制的時候，各省分管財政的副省長和財政廳廳長紛紛來北京，排著隊和我們對賬。為什么？你研究、處理的問題和他們息息相關，他們身后有幾千萬甚至上億的老百姓。1993年9月，朱镕基同志帶隊去調查研究，聽取地方的意見。某省同志問：搞分稅制以哪一年為基數？財政部主張以1992年為基數，因為1992年的數字是實的，誰也改變不了，不能“做文章”。但這個省的同志提出要以1993年為基準。當時，我們不贊成。镕基同志說，向中央政治局常委會匯報，常委會決定以后，黨員就要服從。結果，中央決定尊重地方同志意見。今天來講，中央這種精神，就叫體諒地方、關懷地方，在政策允許的條件下照顧地方。

第三，中央財政壯大了，對地方也有好處。我們當時有一個奮斗目標，就是中央財政收入要占到全國財政收入的55％-60％，中央本級財政支出要控制在全國財政支出的40％以內。那么，多出來的20％的收入用在何處呢？要給地方，主要給中西部地區。要完善轉移支付制度。在1994年剛搞改革的時候，中央一年轉移給地方大體上有550億元。到2007年，這個轉移支付支出達到了1.3萬多億元，而中央本級支出始終沒有超出改革前所占的比重。

第四，改革能夠成功，領導關心是非常重要的。澤民同志曾多次分片召開各省省委書記、省長座談會，親自做工作，镕基同志親自帶隊。后來，他半開玩笑地說，那段時間是東奔西走，南征北戰，恩威并用，軟硬兼施。

改革期間當然也遠非一帆風順，有許多難忘的事情。分稅確定以1993年為基數以后，當年剩余的幾個月收入猛增。看著各地稅收收上來，我仍然放心不下，擔心各地明年沒那么多錢。1994年2月8日，各地報表匯總起來，1月財政收入情況出來了。此前我給國家稅務局一位副局長打電話，我問：增值稅能不能收起來？他說“可以”；但緊接著下半句話就叫我擔憂了，他說，“最多就是延遲兩三個月。”

當年的財政不像今天有這樣多儲備資金。我焦急地問：“你要是推遲幾個月，基本建設怎么辦？農田水利的備耕工作怎么辦？教師、公務員的工資怎么辦？”結果1月的收支報表出來，我一看，收了277億，同比增加106億元，增長幅度達到62％。100億元在今天不算什么，在當時可是不得了啊！我高興地跑到劉仲藜部長的辦公室。那一年的春節我記得是2月10日。當時財政部有一個好傳統，春節期間，部黨組一定要開一次會，研究工作。我一時高興得有點“得意忘形”，就給劉部長提了一個建議：“今年春節期間不開黨組會了吧？”一不小心就把財政部優良的傳統“丟掉”了。

高興之余，還擔心以后每個月的收入會不會有問題。后來事實證明，1994年建立起新財稅制度以后，從1月到12月，每個月都比上年同期有所增長，全年比上年增加了800多億元。這在中國財政史上搭建了一個新臺階，就是年增1000億元。

后來一發不可收，1500億元，2500億元，3000億元，5000億元，現在是年增1萬億元。收多了總比少收了好，可不能“好了傷疤忘了疼”。我們很長時間苦于沒有錢花，現在多多少少有幾個錢了，怎么能把當年重大的改革輕易忘記了？

初建公共財政框架

公共財政的提出，是財政發展過程中一個自然的發展階段。

在解放初期，我們的財政叫做“戰時財政”，因為當時有朝鮮戰爭，財政方針就是毛主席提出的“發展經濟，保障供給”八個字。1953年以后，朝鮮停戰。中國第一個五年計劃展開了，經濟建設已經成為國家的主要任務。這樣，財政就由“戰時財政”進入到“建設財政”。財政部每年都要計算，在財政支出當中，建設性的支出占整個財政支出的多大比例。如果建設性支出比例低了，就要做檢討。一直到改革開放以后，小平同志還說“軍隊要忍耐”，把錢從牙縫里省出來搞建設。

到了1998年，“建設財政”已經落后于形勢了。我們明顯感到，如果沒有社會的發展，沒有人民生活水平的提高，沒有支出的均等化，建設最終是上不去的。于是，公共財政觀點應運而生。

黨中央對這個觀點是肯定的。從2000年以后，黨中央建立了一個制度，每年春節前后，要把省部級主要領導干部請到中央黨校辦一個專題研討班。第一個研討班研究的就是財政問題，其中有一個題目就是“公共財政”。當時主管財政工作的李嵐清副總理作了一個重要講話，把公共財政的主要內容、為什么要搞公共財政，作了非常好的闡釋。由此開始，公共財政就開始展開了。

前面提到了轉移支付，其實是支出均等化問題，而這正是公共財政的核心。公共財政不可能徹底解決經濟發展不平衡問題，但是，最基本的支出應該相對平均。比如，國民受教育的機會、每個學生有多少經費應該是均等化的，醫療、交通也都應該如此。對于中西部地區來說，他們大力發展經濟是沒錯的，而且他們對于公共財政也是贊成的。這里涉及一個觀念：建設并不都是需要國家花錢。我們國家現在每年GDP的貢獻，不是國有企業老大，而是民營企業老大，占的比例達到50％以上。就是說，中央政府、地方政府、社會資金、民營企業、外資都是建設資金來源的一部分。

我離開財政部門已經多年了。現在回想起來，其間沒有感覺到工作中有多大阻力，我更多感受到的是“助力”。1994年6月，我奉調離開財政部，到國家稅務總局任主持工作的副局長、黨組副書記。1998年，我又回到財政部工作。我當時有一個判斷：分稅制的改革、工商稅制的改革，是中國財政收入制度的改革，是中央和地方分配的改革。這個改革在當時任務很重。

實際上，財政支出的改革是滯后的，公共財政的改革是財政支出的改革，實際上是慢了。我有一次和李嵐清同志談到這個觀點。我說，我們現在準備加快支出改革，共有十項改革。他馬上說：“你說說有哪些改革？”他拿出筆，一項項記下來。他說：“你說的十項改革，我都支持！”

當然，沒有一項改革是完全沒有阻力的。因為支出的改革涉及方方面面的問題。如果問我對公共財政體制建設的看法，我只有一句話：希望步子邁得更快一點?！?/p>

項懷誠：曾任財政部部長、全國社會保障基金理事會理事長

本文同時刊載于《財經網》“改革憶事”專題（http://www.caijing.com.cn/2008/reform1/）