土地制度改革關鍵一步

中共十七屆三中全會的《決定》，打破了現有“非農建設用地必須征為國有”的格局，賦予農村集體土地與國有土地同等的地位

根據現行《土地管理法》，農民對其承包地只有耕種的權利，不能抵押，也不能轉入非農建設；一旦農用地轉為非農建設，必須征為國有。

中國土地制度將向何處去？隨著10月19日《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）全文公布，諸多猜測和討論終于有了答案。

根據中共十七屆三中全會通過的《決定》，中國將保留土地分別由國家和農民集體所有的制度框架，土地不會“私有化”；與此同時，改革現有征地制度，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，讓農村集體建設用地與國有土地“同權同價”，保障農民以土地參與工業化和城市化的權利。

土地問題專家指出，《決定》打破了現有“非農建設用地必須征為國有”的格局，賦予農村集體土地與國有土地同等的地位。這是對現存土地管理制度的重大改革，也標志著中國在破除城鄉二元體制上邁出關鍵一步。

淡化土地“所有制管理”

目前，中國土地按所有制可分為兩類：一是城市土地，歸國家所有；一是農村土地，歸農民集體所有。國有土地使用權可自由公開交易，但集體土地卻只限于耕種或在村莊內用于公共設施建設或興辦鄉鎮企業，不能抵押和買賣。

根據現行《土地管理法》，農民對其承包地只有耕種的權利，不能抵押，也不能轉入非農建設；一旦農用地轉為非農建設，必須征為國有。而農村宅基地、公共設施和公益事業用地等集體建設用地，也“不得出讓、轉讓或者出租”。

這意味著，國有土地使用權可自由買賣，但集體土地的使用權（包括承包地和宅基地等），農民卻沒有出讓、轉讓、出租等處分權，只是一種“殘缺的產權”。而這種土地管理，被稱為土地問題的“所有制管理”。

按照《決定》，中國的土地管理將逐漸淡化“按所有制分類管理”，強化 “用途管制”和“規劃管理”。

所謂“用途管制”，是指各級代議機關通過制定土地利用規劃，把一定區域內的所有土地分為農業用地、建設用地、未利用地等類別，然后按照規劃的用途實施管理。

按照“用途管制”的思路，政府只是土地規劃的執行者，負責執行代議機構通過的土地利用規劃。一塊土地如果規劃為耕地，就不能隨意轉為建設用地；一塊土地如規劃為建設用地，就不能擅自改為他用。至于該土地所有權誰屬，到底是國有土地還是集體土地，并不重要，也無需區別對待。

在“用途管制”的框架下，政府只是負責按照規劃的土地用途進行管理，不再享有超越規劃的權力，也不能擅自修改規劃。而農民集體所有的土地，如果規劃為耕地，就不能隨意變為建設用地；如果規劃為建設用地，則可用于非農建設，享有與國有土地同樣的權利。

如果實行“用途管制”，政府便不再按照土地的所有制性質去管土地，而是按照土地的規劃用途去管理。這可以限制對耕地的占用和濫用，有利于從嚴控制城市建設用地規模，同時有利于農民分享農地轉用的增值收益，保護農民土地權益。

“用途管制”的前提是科學規劃。而規劃的前提是土地“產權明晰”。此次《決定》也提出，要“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”。這是土地“用途管制”的前提和基礎。在此基礎上，“科學規劃”及其“嚴格執行”將成為整個“用途管制”的核心。

經營性項目可不征地

通觀此次《決定》，最有意義的突破在于縮小了征地范圍，把征地限定于公益性項目。

對非公益性項目用地，《決定》首次提出：在符合規劃的前提下，國家可不行使征地權。農地依然歸集體所有，但其使用權可依法進入“城鄉統一的建設用地市場”交易。

具體而言，《決定》的突破有兩點：一是逐步縮小征地范圍，對“城鎮規劃區范圍外的非公益性項目”，不再征地，允許農民以集體土地“參與開發經營”；二是“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，“農村集體經營性建設用地”可依法轉讓，并“在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。

“從改革的大方向看，這是重大的突破。”中國土地學會副理事長黃小虎在接受《財經》記者采訪時對此作了比較，“過去，集體土地不能進入建設用地市場，今后經營性的集體建設用地可進入‘城鄉統一的建設用地市場’；過去，集體土地只能以入股和聯營方式搞非農建設，今后還可采取出讓、轉讓、出租等多種形式。”

這就是說，在城鎮規劃區范圍外，凡是公益性建設項目，依然可繼續征地；但在城鎮規劃區范圍外，“經批準占用農村集體土地建設非公益性項目”，可不征地。這意味著農村土地也可進入建設用地市場。

如此變化，被認為是土地政策的重大突破。過去，無論是城鎮規劃區內還是規劃區范圍外，凡是建設項目，都必須征地。按照《決定》，未來將有一部分建設項目可不征地?！斑@實際上為農民利用集體土地參與非農建設，提供了一個制度通道。”國務院發展研究中心農村部研究員劉守英告訴《財經》記者。

在中國社會科學院農村所學者王小映看來，這其實是一種土地制度的“增量改革”。對城鎮規劃區范圍外新增的建設用地，讓農民以集體土地參與開發和經營，自然縮小了征地范圍。而隨著增量改革的推進，城鎮規劃區范圍內的集體土地也可考慮不再征用，農民的土地權益更能得到保障。

土地學者指出，決策者之所以決定啟動“增量改革”，主要是由于城鎮規劃區范圍外，集體土地的增值收益比較低，可以減少改革阻力。同時，農民參與開發經營后，集體建設用地將形成一個市場價，也可為鄰近區域的征地補償提供參照。

對于依然需要征地的公益性建設項目，《決定》要求“按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償”。也就是說，政府依然可行使征地權，但必須“及時足額”給予補償，更重要的是補償要做到“同地同價”。

所謂“同地同價”，其實就是區位相當、資源條件相當的土地，征地補償應該統一。劉守英指出，果能如此，農民得到的征地補償，更像是基于土地權利的“產權賠償”，而不是現行的按照農地年產值一定倍數的“產值補償”。

當然，對于《決定》把改革限定在“城鎮規劃區范圍外”，諸多學者仍然認為這個口子“太小”。因為“城鎮規劃區”其實包括了“城市市區和建制鎮”。如果建制鎮范圍內的建設用地，政府依然要征用，農民真正可用于“參與開發經營”的集體土地并不多。

“其實，除了城市規劃區和建制鎮，中國真正能用于非農建設的用地并不多，即使是小產權房，也大多分布于城市郊區或建制鎮，真正建在農村的很少。顯然，把農民參與開發經營的范圍限制在城鎮規劃區范圍外，是過于謹慎了?！币晃唤咏鼪Q策層的土地問題專家指出。

建設“城鄉統一”的用地市場

與“改革征地制度、縮小征地范圍”相配套，《決定》還提出要“建立城鄉統一的建設用地市場”，允許農村集體“經營性建設用地”依法轉讓。這也是未來土地制度改革的核心內容。

《決定》明確：凡是依法取得的“農村集體經營性建設用地”，“必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。

目前，農村集體建設用地主要有三類：一是農民宅基地；二是村莊公共設施和公益事業用地；三是鄉鎮企業用地?！稕Q定》所謂“經營性”集體建設用地，主要是指鄉鎮企業用地或其他非公益性用地等。

這意味著，今后的建設用地，將由過去單一的國有土地變為國有和集體兩種類型，供地主體由一個變為兩個。隨著一部分農村集體建設用地進入市場，事實上增加了工業或商業用地的供應，有利于降低中國工業化和城市化的成本。

在劉守英看來，這無疑是為農村集體土地進入城鄉建設用地市場提供了政策依據。隨著城鄉統一的建設用地市場的建立，廣東等地“農地入市”的試驗將在更高層面得以“確認”，并在更多地方推行。

中國土地學會副理事長黃小虎認為，目前農村集體建設用地流轉已是客觀事實，此次《決定》允許集體經營性建設用地“入市”，有利于保障農民的土地財產權利。下一步就是要盡快制定全國性集體建設用地流轉的管理辦法。

土地專家指出，《決定》之所以提出，“經營性”集體建設用地“必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓”，主要是為了防止集體建設用地交易中的暗箱操作，防止基層干部和鄉村組織損害農民土地權益。

農村宅基地也是《決定》規范的內容?！稕Q定》提出，“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”，這就明確了宅基地制度改革的方向，就是把宅基地作為用益物權加以保護和管理。

學者指出，上述政策突破，還需要一系列法律修改和制度的配套。例如，正是《土地管理法》賦予了地方政府低價征用農地、高價賣出的權力，因此當前最為緊迫的是盡快修改《土地管理法》。

此外，《決定》頒布后，更重要的是貫徹執行。以土地的用途管制為例，如果政府依然可擅自修改規劃，擅自侵占農民的土地，《決定》的“政策突破”難免大打折扣。

中國城鄉二元體制形成已久，城鄉分治不僅體現在戶籍制度、土地管理、財稅體制上，也體現在教育、衛生和社會保障等多個方面。近年來，城鄉收入差距持續擴大，也與農民的權利缺失密切相關。而實現城鄉土地的“同地同權同價”，無疑是向著改變城鄉二元體制的方向邁出的關鍵一步?！?/p>