銀行業改革的內在邏輯

中國銀行業改革的過程就是從一到多的裂變的過程，市場經濟的特征在此過程中逐漸明晰

改革開放30年，是中國從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程，其最本質的邏輯，就是通過界定和保護逐漸清晰的產權制度，使經濟主體從一到多，決策由集中到分散，給經濟主體放權讓利，使之獨立決策并對其行為后果負責。市場經濟的基本特征是產權清晰，政企分開，依法治國，經濟激勵，社會監督。中國銀行業改革的內在邏輯，即遵循這五個特征展開。

中國銀行業改革歷程儼然一場大裂變——由人民銀行到工、農、中、建的組建，再增加十家股份制銀行，再到城市商業銀行和農村信用社獨立法人的涌現，再到開放以后逐步進入的外資銀行。金融監督管理也逐步從人民銀行分離出去，1992年中國證監會成立，1998年中國保監會成立，2003年中國銀監會成立。

——從一到多，分家與明晰產權。

1979年，國家在固定資產投資領域進行財政撥款改為銀行貸款的“撥改貸”試點，1985年這一試點被全面推行。“撥改貸”是30年金融改革的時間起點，也是邏輯起點。

“撥改貸”后，一是企業要比較銀行貸款利率和項目的收益率；二是在一定程度上抑制了投資饑渴；三是有利于明確企業實體法人作為還貸主體的責任，開始有了產權約束和還本付息壓力。從此國有企業開始從政治激勵轉向經濟激勵，銀行也開始從國家計劃的執行者和國家財政的出納，開始向國家專業銀行轉型。

隨著整個經濟體制改革的發展，大一統的銀行體制不再適應，把銀行辦成真正的銀行逐漸提上議事日程。

首先是中央銀行與國家專業銀行的分離。1978年以前，中國人民銀行一家獨大，經營了全部金融業務的93％以上。1979年1月恢復設立了中國農業銀行，同年3月設了中國銀行和國家外匯管理局。之后又陸續恢復了中國人民保險公司，各地也相繼組建了信托投資公司。1984年1月1日，國務院決定中國人民銀行正式行使中央銀行職能，并新設中國工商銀行，承擔人民銀行過去的工商信貸和儲蓄業務。

接下來是政策性銀行與國家專業銀行的分離。1994年陸續設立國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行三家政策性銀行。這是繼“撥改貸”之后銀行改革的又一標志性成果。若政策性業務和商業性業務不分，銀行的行為就會出現扭曲，一則可以政策性業務為由，放松對企業的還款約束，二來可以最大限度地爭取中央銀行再貸款和各項財政補貼，自身也就沒有了商業化改革的壓力。

所有以上改革努力，都是為了明晰產權，使商業銀行成為企業法人，獨立承擔風險并為自己的經營后果負責。

——治理整頓金融秩序和“剝離”不良資產。

1997年，亞洲金融危機爆發。而當時中國的金融風險已相當嚴峻，一是國有銀行不良資產比率高，資本金不足；二是非銀行金融機構不良資產比率更高；三是有些地方和部門擅自設立大量非法金融機構；四是股票、期貨市場違法違規行為大量存在；五是不少金融從業人員弄虛作假、內外勾結，大案要案越來越多。

1997年底召開的中央金融工作會議，決定治理整頓金融秩序，提出力爭用三年左右時間，基本實現全國金融秩序明顯好轉。國務院決定按照“誰組建，誰負責處置風險”的原則來確定處置資金來源。對股東來說只負有限責任，而中央政府和地方政府要負的責任就要大得多了，而責任劃分的標準是看出資股東隸屬于中央政府還是地方政府，責任無法劃清的、跨地域的基本上由中央政府承擔。有困難的地方政府，可以采取地方政府向中央專項借款的方式。

此次治理整頓金融秩序，極大提高了地方政府的金融風險意識，也對減少金融的行政干預起到了積極作用，同時，堅持由股東負責的原則，對今后確立市場經濟原則也具有重要的意義。

而更為根本的是要建立公眾對金融業的信心，啟動國有銀行改革，就必須解決銀行業不良資產問題。1998年11月，財政部發行了2700億元特別國債，用于補充四家國有銀行的資本金。四家國有商業銀行在獲得特別國債注資后，平均資本充足率按當時較低的會計標準計算達到8％以上，但按新的更為審慎的會計標準測算僅為-2.29％。于是，國家于1999年決定成立四家金融資產管理公司，專門接收、處置從國有商業銀行剝離出來的約1.4萬億不良貸款。到2006年底，四家金融資產管理公司基本完成了政策性不良資產處置回收目標，平均回收率略低于20％。

——國有商業銀行改革實質性突破。

盡管剝離了不良資產，此時的四家國有商業銀行資本充足率仍然很低，甚至為負，有會計標準問題，也有歷史遺留問題。這歸根到底是國有銀行約束機制不健全、市場化程度低的反映。國有銀行需要全面深刻的改革。

財務重組是國有商業銀行股份制改革的前提和基礎。2003年底，中國銀行、中國建設銀行進行股份制改革試點，并通過設立中央匯金投資有限責任公司動用450億美元外匯儲備注資，希望借此從根本上改革國有商業銀行體制。2005年，匯金公司又向中國工商銀行注資150億美元，同時，財政部注資工行等值的人民幣資本金。國有商業銀行先后將部分不良貸款進行了再次剝離，2004年以來，工行、建行、中行、交行以市場化方式剝離并出售了1萬億元左右的不良資產。

經過財務重組后，國有商業銀行的財務負擔大大減輕，為下一步設立股份公司以及在資本市場上市提供了有利條件。而這次國有商業銀行股份制改革的深化和升華，是通過在境內外資本市場上市來實現的。從而得以進一步改善股權結構，真正接受市場的監督和檢驗。

2005年6月，交通銀行在香港聯合交易所掛牌上市，2007年5月在境內A股上市。2005年10月，中國建設銀行在香港上市，2006年成功回歸A股市場。2006年6月和7月，中國銀行也先后在香港H股和境內A股成功上市。2006年10月，中國工商銀行成為在香港和內地資本市場同時上市的第一家金融企業，創全球有史以來IPO最大規模。

總的來說，這次改革與以往相比有三個顯著不同：一是從單純的財務重組向建立現代企業制度深化；二是首次引進了境外戰略投資者；三是改革效果大大好于以往，不僅初步建立起規范的股份制公司治理結構和風險內控機制，而且資本充足率大幅上升，不良資產率持續下降，盈利水平穩定上升。國有商業銀行實施股份制改革并上市，是30年金融業轉軌過程中的一個最大突破。

——改革之勢不可逆。

以上回顧30年來的金融業改革進程，內在邏輯就在于市場經濟五大特征的逐步體現。

首先，產權明晰了：過去是人民銀行一家銀行統天下，現在是幾百家銀行加上幾千家相對獨立的農村信用社；第二，政企分明了：過去銀行是政府和財政的出納，現在是自主經營、發揮資源配置作用的市場主體；第三，講求法治了：人民銀行法、銀行業監督管理法、商業銀行法、物權法等成為監管部門和商業銀行依法監管、依法經營的依據；第四，激勵相容了：過去銀行領導干好干壞只體現在政治升遷，現在銀行業已經有相當的經濟激勵；第五，有所監督了：每年都需披露年報，上市銀行還要考慮股價表現，經營和決策透明度也明顯提高。

盡管銀行業改革取得了顯著成效，但仍有很長的路要走。國有控股銀行的董事長、行長基本上是任命制，監管也還帶有不同程度的管制特征。但另一方面，資產回報率、資本回報率、利潤、不良資產等經營指標的考核、中外資銀行日益激烈的競爭、上市銀行的市值表現等，都對傳統體制形成了強有力的外部制約。

銀行業現狀呈現出明顯的混合經濟特征，轉軌過程中的復雜環境導致了較高的交易成本，也存在尋租腐敗的機會。但就目前看，現行體制仍是可行的選擇，還找不到更好的替代。中國銀行業在可見的未來，將經歷經濟周期、人民幣逐步可兌換、穩步推進利率市場化三大考驗。■

作者為中國人民銀行副行長。作者對此問題的詳細論述，請見即將出版的《中國經濟轉型》一書