天津濱海：“金融特區(qū)”猶待破題

天津濱海新區(qū)，承載著北方經(jīng)濟(jì)中心與中國經(jīng)濟(jì)增長“第三極”的重任。在原有單純政策優(yōu)惠和資金投入的模式之外，天津濱海新區(qū)究竟能在改革創(chuàng)新這一“特”性上走多遠(yuǎn)？

對于一心想成為中國第三大特區(qū)的天津濱海特區(qū)而言，前路可謂充滿挑戰(zhàn)。

繼1980年深圳成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、1990年中央決定開放開發(fā)浦東之后，2006年，天津濱海新區(qū)獲批作為全國綜合配套改革試區(qū)。根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的方案，改革中最為引人矚目的，是金融改革創(chuàng)新一項，國務(wù)院在相關(guān)文件中表明一個原則：“在金融企業(yè)、金融業(yè)務(wù)、金融市場和金融開放等方面的重大改革，原則上可安排在天津濱海新區(qū)先行先試。”

這一原則，雖使天津被看做完全意義的“金融特區(qū)”，中央政府給予濱海新區(qū)“先行先試”的優(yōu)惠政策，也遠(yuǎn)超過當(dāng)初的深圳與浦東，但是，天津濱海新區(qū)的金融改革與創(chuàng)新，談何容易。令人深思的是：依靠自上而下的政策扶持，是否就能消除過度管制，刺激金融創(chuàng)新？依靠政策優(yōu)惠與資金投入設(shè)立特區(qū)，還能發(fā)揮十多年前那樣的拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大效應(yīng)嗎？

天津濱海的發(fā)展之路，有賴于在更大力度的深化改革中獲取動力。然而，動力何來？

金融特區(qū)構(gòu)想

長期以來，天津一直定位模糊。上個世紀(jì)30年代，天津曾同時具有工商業(yè)中心和北方金融中心的多重身份。但在計劃經(jīng)濟(jì)時代，天津的經(jīng)濟(jì)和金融功能被邊緣化。2003年1月，當(dāng)前央行行長戴相龍出任天津市長由天津人大全票通過后，整個會場全體起立，爆發(fā)出熱烈的掌聲。這是天津人大歷史上罕見的一幕。“天津市對前央行行長的到來，寄予了極高的期望。畢竟，天津已經(jīng)落后太久了。”金融界一位人士透露。

2005年10月召開的中共十六屆五中全會，把推進(jìn)天津濱海新區(qū)開發(fā)開放列入國家整體發(fā)展規(guī)劃。2006年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》（下稱《意見》），批準(zhǔn)天津濱海新區(qū)成為綜合配套改革試驗區(qū)，成為全國第三個拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭型城市。《意見》稱：“在金融企業(yè)、金融業(yè)務(wù)、金融市場和金融開放等方面的重大改革，原則上可安排在天津濱海新區(qū)先行先試。”這一原則在多個公開場合被高層官員多次提及，也是天津濱海新區(qū)“金融特區(qū)”說法的由來。

近年天津濱海新區(qū)的金融改革，一直在資本市場、傳統(tǒng)金融、現(xiàn)代金融三個方面力圖有所作為。目前推進(jìn)的包括六項金融創(chuàng)新重點，一是直接融資；二是發(fā)展綜合經(jīng)營，即組建金融控股公司；三是健全現(xiàn)代的金融服務(wù)體系，主要是發(fā)展銀行、保險、信托、證券機(jī)構(gòu)；四是實施外匯改革試點；五是發(fā)展資本市場；六是健全金融發(fā)展的法制環(huán)境、政策環(huán)境和社會環(huán)境。

這六項重點分別都有不同程度的推進(jìn)。比如，在健全現(xiàn)代金融服務(wù)體系方面，花旗銀行、匯豐銀行等一批外資銀行已在津設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；第一家股份制商業(yè)銀行渤海銀行于2006年2月在津成立，并于2007年3月成為中國首家可以將結(jié)售匯綜合頭寸限額的下限調(diào)整為負(fù)的外匯指定銀行；數(shù)家境內(nèi)股份銀行及銀行系金融租賃公司，也相繼在津設(shè)立機(jī)構(gòu)。

在直接融資方面，除2006年中國第一只產(chǎn)業(yè)基金渤海產(chǎn)業(yè)投資基金成立，今年8月21日，總規(guī)模200億元的天津船舶產(chǎn)業(yè)投資基金也獲國務(wù)院特批成立，該基金將首次采用有限合伙制的方式設(shè)立基金管理公司。同時獲批籌建的，還有其他地區(qū)的華禹水務(wù)產(chǎn)業(yè)投資基金、東北裝備工業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金和城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金。

在綜合經(jīng)營方面，由天津政府主導(dǎo)的泰達(dá)國際金融控股集團(tuán)的基本框架目前已確立：注冊資本55億元人民幣，由天津泰達(dá)投資控股有限公司、天津保稅區(qū)投資有限公司等六家出資成立。其中，幾乎涉足證券、保險、基金等所有金融領(lǐng)域的泰達(dá)控股將持股60％以上，力圖整合現(xiàn)有分散在地方各類機(jī)構(gòu)的金融國有股權(quán)，集中優(yōu)勢資源。

“綜合考慮，天津金融業(yè)的定位是推進(jìn)金融改革創(chuàng)新，建立現(xiàn)代金融服務(wù)體系和金融改革創(chuàng)新基地。這一定位既結(jié)合了正在推進(jìn)天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗，亦與天津總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相呼應(yīng)。”中共天津市委常委、天津市副市長崔津渡指出。但這位學(xué)者型官員亦向《金融實務(wù)》記者坦承，從金融機(jī)構(gòu)數(shù)量乃至市場優(yōu)勢看，天津建設(shè)金融中心的條件尚不充分，“需要付出長期而又艱苦的努力。”

特區(qū)不“特”

“金融是最難改革、最敏感、最不自由，也是最沒有空間的。”多位專家如此表示。觀察天津推動的濱海新區(qū)上述六項金融改革進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然濱海新區(qū)名義上獲得“先行先試”的優(yōu)先權(quán)，但由于涉及金融業(yè)準(zhǔn)入及政策壁壘，與其他地區(qū)報批程序并無二致——各項金融改革除了涉及相關(guān)金融監(jiān)管部門的審批，甚至上達(dá)國務(wù)院層面審批，往往需要漫長的審批程序，動輒一年以上，在這一領(lǐng)域有所創(chuàng)新并不容易。

崔津渡亦不否認(rèn)這一深刻感受，“難度比較大，基本都涉及到準(zhǔn)入，從開始做方案到獲批，可能都要一年到兩年，我們上報國務(wù)院的金融改革創(chuàng)新方案，也是根據(jù)國際金融發(fā)展趨勢和中國制度背景不斷調(diào)整、補(bǔ)充、完善，我們也確實希望能夠在有些行業(yè)或者專業(yè)領(lǐng)域有比較寬松的準(zhǔn)入”。

事實上，隨著市場變化，有的政策兌現(xiàn)之日，已失去“先行先試”的意義。比如，最引人關(guān)注的外匯改革。

早在2006年9月，國家外匯管理局就批準(zhǔn)濱海新區(qū)七項外匯改革措施，包括：允許天津濱海新區(qū)金融機(jī)構(gòu)開展離岸金融業(yè)務(wù)；對天津濱海新區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的外匯政策的整合；在天津濱海新區(qū)取消進(jìn)出口核銷制度；在該區(qū)實施意愿結(jié)售匯；在該區(qū)的跨國公司資金集中管理；在技術(shù)方面，為該區(qū)金融機(jī)構(gòu)建設(shè)統(tǒng)一的外匯交易平臺系統(tǒng)；為該區(qū)境內(nèi)資金直接投資境外提供方便等。這七項措施，相比2005年上海浦東外匯資金管理綜合配套改革試點時推出的九大措施，被認(rèn)為更有實質(zhì)意義。

但是，由于上述外匯改革措施涉及諸多政策障礙或缺乏細(xì)則，并不具有可操作性。據(jù)悉，相關(guān)配套細(xì)則正在制定之中。同時，有些外匯政策，隨著國家外匯管制的松動，已經(jīng)逐漸能在全國范圍內(nèi)操作。

意愿結(jié)售匯的實施便是一例。2008年8月，根據(jù)新修訂的外匯管理條例，國家外匯管理局批準(zhǔn)在京滬兩地開展個人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點，首批兩家非金融類商業(yè)機(jī)構(gòu)也于當(dāng)日起獲準(zhǔn)為個人提供本外幣兌換服務(wù)。試點在北京和浦東展開，對兩者的金融中心建設(shè)有著十分重要的意義。“原來我們認(rèn)為是試點的東西，現(xiàn)在大家逐漸也都可以做了。”崔津渡表示。這難免令天津多少有些失落，“先行先試”的政策優(yōu)勢似乎并不實惠。

此外，在上述七項外匯改革措施中，離岸金融業(yè)務(wù)一直被認(rèn)為是一大亮點。但是，崔津渡否認(rèn)了此前被外界渲染的“濱海新區(qū)擬建離岸中心，并已上報方案”的傳聞。他強(qiáng)調(diào)：“濱海新區(qū)的規(guī)劃中有開展離岸金融業(yè)務(wù)的方案，但并未上報，下一步怎么做、能做到哪一步還不清楚，要根據(jù)市場情況判斷，并經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)。”

在發(fā)展資本市場方面，今年3月天津設(shè)立OTC（非上市公司柜臺交易）早已原則上獲得國家批準(zhǔn)，但仍未明確真正啟動運行的時間表。按照天津的思路，有意依托天津市產(chǎn)權(quán)交易中心的“非上市股份公司的股權(quán)托管系統(tǒng)”，進(jìn)行系統(tǒng)改造與升級，搭建天津自己的OTC市場。這一方案已上報主管部門證監(jiān)會，但一直未獲答復(fù)。

在市場人士看來，對于發(fā)展OTC市場，方案是現(xiàn)成的，因為各地產(chǎn)權(quán)交易中心已在做著類似的業(yè)務(wù)，市場是成熟的。同時，相應(yīng)《公司法》《證券法》都對此有成熟要求，但是，這與證監(jiān)會醞釀的股指期貨和創(chuàng)業(yè)板的推出，有一定沖突。

“主要看天津方面和主管部門溝通得如何。”市場人士稱，“顯然，天津的金融改革不可避免也會觸及監(jiān)管部門的利益，推進(jìn)難度不小，真正建立起來估計尚需時日。”最新消息是，依托于天津產(chǎn)權(quán)交易中心的天津股權(quán)交易和濱海國際股權(quán)交易所均已開始試運行。前者是“兩高兩非”公司（即國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)和非上市非公眾股份有限公司）的股權(quán)和私募股權(quán)基金的交易市場建設(shè)，后者則是國內(nèi)首家專業(yè)的企業(yè)出讓股權(quán)直接融資的交易場所。

后勁之憂

金融創(chuàng)新上的阻滯，折射的是整個天津濱海新區(qū)發(fā)展后勁之憂。

濱海新區(qū)是環(huán)渤海岸的中心區(qū)域，規(guī)劃面積是2270平方公里，比深圳大300多平方公里，是香港的2倍，浦東的3倍，其海岸線長153公里，主要包括天津塘沽、漢沽、大港三個行政區(qū)和天津港、天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（于1986年設(shè)立）及天津保稅區(qū)。

以“綜合改革、先行先試”為重要特征的濱海新區(qū)，承載著中國經(jīng)濟(jì)增長“第三極”的重任——帶動天津發(fā)展、推進(jìn)京津冀和環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以改變中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“南快北慢”的狀況。

2008年3月國務(wù)院批復(fù)《關(guān)于天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案》，并全面啟動十項改革：濱海新區(qū)將推進(jìn)企業(yè)改革、科技體制改革、涉外經(jīng)濟(jì)體制改革、金融改革創(chuàng)新、土地管理制度改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革、農(nóng)村體制改革、社會領(lǐng)域改革、資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)等管理制度改革、行政管理體制改革等十項改革措施。

獨有的優(yōu)惠政策，一直被認(rèn)為是特（新）區(qū)的立足與發(fā)展之本。深圳、浦東以及其他開發(fā)區(qū)都沿襲了這樣的發(fā)展模式。一般而言，特（新）區(qū)的優(yōu)惠政策主要包括稅收和財政兩個方面。國家對濱海新區(qū)主要給予了產(chǎn)業(yè)性稅收扶持政策，以及在維持現(xiàn)行財政體制的基礎(chǔ)上的專項補(bǔ)助政策。這三種優(yōu)惠政策，分別是天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策在整個新區(qū)的擴(kuò)展；東北老工業(yè)基地優(yōu)惠政策的延伸；浦東開發(fā)優(yōu)惠政策的承繼。因此，中央政府給予濱海新區(qū)“先行先試”的優(yōu)惠政策的力度，已經(jīng)超過了開發(fā)初期的深圳和浦東。

然而，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，市場對外開放的擴(kuò)大，特區(qū)越來越多，政策已趨于普遍化，政策優(yōu)勢已很難體現(xiàn)。

深圳特區(qū)與浦東新區(qū)都利用政策先發(fā)優(yōu)勢，聚積了大量的國內(nèi)、國際資源，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，分別發(fā)揮了對珠三角及長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著輻射及帶動作用。深圳在“七五”和“八五”期間保持20％以上增長速度，上海連續(xù)十幾年實現(xiàn)兩位數(shù)增長。但中國目前已有五個經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)、濱海新區(qū)，53個高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和39個出口加工區(qū)，15個保稅區(qū)，其中7個是國家級保稅港區(qū)，包括位于濱海新區(qū)的東疆保稅港區(qū)。

不難發(fā)現(xiàn)，在目前日益成熟與開放的投資環(huán)境中，濱海新區(qū)若因襲深圳、浦東當(dāng)初的發(fā)展路徑，不但難以實現(xiàn)其改革的目標(biāo)，更可能背離其設(shè)立的初衷。實際上，濱海新區(qū)過去很長時間對環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈“由此及彼”的輻射效果并不明顯。深圳大學(xué)中國特區(qū)經(jīng)濟(jì)研究中心主任鐘堅指出：“這說明政策的短期效應(yīng)顯著，長期效應(yīng)遞減，政策效應(yīng)的影響力已遠(yuǎn)不及上個世紀(jì)八九十年代；雖然京津冀規(guī)劃圈會給天津的發(fā)展縮短空間和時間，但主要還是看其綜合投資環(huán)境，包括制度觀念的轉(zhuǎn)變、工業(yè)化總量等。”

值得注意的是，不同于深圳特區(qū)和上海浦東新區(qū)，天津濱海新區(qū)區(qū)域內(nèi)存在功能區(qū)和行政區(qū)空間上相互重疊的特點。因此，濱海新區(qū)的行政管理體制改革難度更大。

濱海新區(qū)下轄的天津港、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)三個功能區(qū)和塘沽、漢沽、大港三個行政區(qū)，均是一級政府組織，內(nèi)部存在著各自為政、過度競爭的情況。目前的濱海新區(qū)管委會僅僅作為天津市政府的派出機(jī)構(gòu)，對轄內(nèi)各區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作具有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。這一職能定位相當(dāng)“務(wù)虛”，必將增大體制創(chuàng)新的成本，如何進(jìn)行適度集權(quán)、內(nèi)部協(xié)調(diào)是濱海新區(qū)的首要問題。

破繭之思

特區(qū)不“特”，在中國不再是新鮮事。這意味著，僅僅依靠原有單純政策優(yōu)惠和資金投入模式已后繼乏力。濱海新區(qū)綜合配套改革，在外面環(huán)境上未占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢，在自身內(nèi)部還面臨著舊有體制的羈絆，其破繭而出的新生之路，更加迫切地依賴于制度探索和體制創(chuàng)新。

2007年實行“兩稅合一”時，有媒體問國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉，如何看待失去稅收優(yōu)惠政策對特區(qū)的影響。吳回答，“兩稅合一”是市場經(jīng)濟(jì)基本要求的體現(xiàn)，隨著中國投資環(huán)境的日益成熟，特區(qū)仍要“特”，但應(yīng)“特”在改革中充當(dāng)先鋒，而不是“特”在稅收優(yōu)惠。

在原有單純政策優(yōu)惠和資金投入模式之外，天津濱海新區(qū)究竟能在改革創(chuàng)新這一“特”性上走多遠(yuǎn)，將是中國改革進(jìn)程的一把標(biāo)尺。

就金融改革創(chuàng)新而言，毫無疑問，中國的金融改革已邁入體制改革的“深水區(qū)”。在原本創(chuàng)新不足、高度管制的金融體制背景下，天津在金融改革創(chuàng)新的實踐中將不得不面臨捉襟見肘的局面。在多種利益糾葛的格局之下，改革無疑需要更多的勇氣與智慧。

在全國各個特（新）區(qū)的改革試驗中，是看重自上而下的政策扶持或干預(yù)所產(chǎn)生政績增長的短期效應(yīng)，還是看重營造良好市場和法治環(huán)境，激發(fā)微觀主體的內(nèi)生創(chuàng)造力，實現(xiàn)改革創(chuàng)新的長期效應(yīng)，是一個答案簡單卻仍不得不令人深思的問題。

在目前全球金融危機(jī)、內(nèi)外經(jīng)濟(jì)失衡的復(fù)雜局面中，推進(jìn)和深化改革，這一中國現(xiàn)實增長方式轉(zhuǎn)變的治本之策尤不可廢。

本刊實習(xí)記者王曉璐對此文亦有貢獻(xiàn)