綢繆存款保險(xiǎn)

先建制度再完善，十年磨一劍推出的存款保險(xiǎn)只是一種次優(yōu)選擇

醞釀長(zhǎng)達(dá)十年之久的銀行存款保險(xiǎn)制度終將揭盅。

近日，《財(cái)經(jīng)》記者多方獲悉，存款保險(xiǎn)制度的基本框架在相關(guān)部委層面已完成協(xié)調(diào)工作，可望于近期獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，樂(lè)觀預(yù)期明年底相關(guān)籌建工作將陸續(xù)完成。

幾經(jīng)調(diào)整之后，存款保險(xiǎn)的輪廓與其初衷已有較大變化：其一，央行將內(nèi)設(shè)一個(gè)存款保險(xiǎn)基金，而非作為實(shí)體的存款保險(xiǎn)公司；其二，存款保險(xiǎn)基金對(duì)于商業(yè)銀行的檢查權(quán)被大大弱化；其三，在當(dāng)下全球金融市場(chǎng)波動(dòng)、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行的狀況下，將先臨時(shí)性推出“全額保險(xiǎn)”，將來(lái)再過(guò)渡到“限額保險(xiǎn)”。

這一系列變化，使得存款保險(xiǎn)制度的前景增添了諸多變數(shù)。由于“先建制度再完善”成為決策者的首要考慮，即將出臺(tái)的存款保險(xiǎn)制度遠(yuǎn)未竣工；無(wú)論是架構(gòu)設(shè)計(jì)、處置清算問(wèn)題機(jī)構(gòu)程序制定以及配套法律法規(guī)的工作，并未隨著方案的推進(jìn)而完成。

時(shí)機(jī)爭(zhēng)議

存款保險(xiǎn)進(jìn)入中國(guó)決策層語(yǔ)境時(shí)日已久。早在1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中，即言明要建立存款保險(xiǎn)基金，但當(dāng)時(shí)乃至以后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，“存款保險(xiǎn)”一詞僅停留在各類政策文件之上。

所謂存款保險(xiǎn)制度，是指為存款類金融機(jī)構(gòu)建立專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。投保成員機(jī)構(gòu)定期向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)，一旦投保成員機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或破產(chǎn)時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將向其提供流動(dòng)性資助或者代替破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)對(duì)存款人予以賠付的制度。其核心在于通過(guò)建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，防止因單個(gè)金融機(jī)構(gòu)倒閉引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

1997年底，中國(guó)人民銀行正式成立存款保險(xiǎn)制度研究課題組。作為當(dāng)時(shí)世界銀行技術(shù)援助項(xiàng)目，由原人行銀行監(jiān)管二司對(duì)口研究。此后五年間，中國(guó)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)思路和框架初步成型。期間，中國(guó)金融監(jiān)管體制也開始演化變遷，人民銀行剝離銀行監(jiān)管功能成立了銀監(jiān)會(huì)，最終形成“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管格局。

一位一直參與此項(xiàng)課題研究的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，直到2007年初第三次全國(guó)金融工作會(huì)議正式提出建立存款保險(xiǎn)制度，這項(xiàng)工作才意味著正式進(jìn)入啟動(dòng)階段。“這個(gè)時(shí)候，國(guó)務(wù)院明確要求提出一個(gè)可行性方案。這是和以前研究階段最大的一個(gè)不同。原來(lái)只是研究的成果，但只有提到政策制定的層面才有意義。”

此次會(huì)議之后，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部、中編辦和國(guó)務(wù)院法制辦等六部委成立了專題小組，具體負(fù)責(zé)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施方案的設(shè)計(jì)和《存款保險(xiǎn)條例》的起草。當(dāng)年，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)就此事進(jìn)行了多番調(diào)研，并向國(guó)務(wù)院上報(bào)初步方案。

“后來(lái)按照要求，又對(duì)上報(bào)方案進(jìn)行了一些調(diào)整，現(xiàn)在基本上已經(jīng)沒(méi)有什么大的障礙，推出只是一個(gè)時(shí)間的問(wèn)題。”知情人士如是說(shuō)。

據(jù)悉，美國(guó)金融危機(jī)之后，央行更是力推建立存款保險(xiǎn)制度。知情人士認(rèn)為，在美國(guó)的這場(chǎng)系統(tǒng)性金融危機(jī)中，聯(lián)儲(chǔ)擔(dān)任了最后貸款人的角色，但美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）還是發(fā)揮了一定作用，在處置15家倒閉銀行方面非常高效。

但對(duì)此，亦有人認(rèn)為，此次危機(jī)中，F(xiàn)DIC僅起到處置的職能，其存款保險(xiǎn)的作用并沒(méi)有發(fā)揮。而且，面對(duì)這次全球性金融危機(jī)，作為顯性存款保險(xiǎn)制度特點(diǎn)的限額保險(xiǎn)幾乎不起作用，這點(diǎn)從歐盟各國(guó)及其他國(guó)家宣布由政府對(duì)存款進(jìn)行全額保險(xiǎn)可以見證。

對(duì)于中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)，更是存有頗多爭(zhēng)議。支持速建存款保險(xiǎn)制度的人士認(rèn)為，從各國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度時(shí)機(jī)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有的在經(jīng)濟(jì)狀況好的時(shí)候推出，也有的危機(jī)后推出。“存款保險(xiǎn)制度在中國(guó)已經(jīng)研究了十年，先建制度是最重要的，這次金融危機(jī)反而讓各方趨于達(dá)成共識(shí)。”

反對(duì)者則認(rèn)為，從長(zhǎng)期來(lái)看，在中國(guó)建立存款保險(xiǎn)是必要的，但目前不是最好的時(shí)機(jī)。在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書長(zhǎng)湯敏認(rèn)為，美國(guó)1931年成立FDIC，其背景是美國(guó)銀行體系本身對(duì)存款者沒(méi)有任何保障，在大蕭條時(shí)期此舉有利于穩(wěn)定銀行業(yè)；但中國(guó)和日本等國(guó)一直都有隱性擔(dān)保，在這些國(guó)家推行存款保險(xiǎn)制度，其意義并不是為了減少存款者的風(fēng)險(xiǎn)，而是要強(qiáng)化存款者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

“不能簡(jiǎn)單類比西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，外國(guó)原本大多沒(méi)有存款保障。因此，他們?cè)谌魏螘r(shí)候推出對(duì)存款人都是利好，而我們確要考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)才能推出。”湯敏說(shuō)。

另外一位不愿透露姓名的金融專家認(rèn)為，如果目前推出的是限額保險(xiǎn)，反而會(huì)增加不穩(wěn)定因素；若是全額保險(xiǎn)，會(huì)給人們?cè)斐烧`解，認(rèn)為存款保險(xiǎn)就是全額保險(xiǎn)，將來(lái)如果搞限額保險(xiǎn)，人們會(huì)認(rèn)為是一種信用的降低，是對(duì)納稅人的剝奪，仍會(huì)造成不穩(wěn)定。尤其是對(duì)中國(guó)這個(gè)長(zhǎng)期以政府信用對(duì)存款作全額擔(dān)保的國(guó)家，不如暫不推出。此外，中國(guó)錯(cuò)過(guò)了前兩年經(jīng)濟(jì)向好背景下推出存款保險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)，現(xiàn)在在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)建立存款保險(xiǎn)制度會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)。

初定“存款保險(xiǎn)基金”

對(duì)于即將出臺(tái)的存款保險(xiǎn)制度，首先面臨的一個(gè)問(wèn)題就是如何在既有的“一行三會(huì)”體制下搭建存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

對(duì)比國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的公司治理結(jié)構(gòu)主要有三種形式，第一種是屬于政府機(jī)構(gòu)；第二種則是混合形式，董事會(huì)及其管理人員往往來(lái)自于銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中央銀行以及財(cái)政部；第三種模式則是各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組成民間協(xié)會(huì)，或無(wú)需政府援助的互助救助組織。其中，除隸屬于中央銀行或其他監(jiān)管當(dāng)局的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，其他均為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。

對(duì)于未來(lái)中國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的具體模式，目前尚未有定論，但其思路已基本可循。初期存款保險(xiǎn)制度的執(zhí)行載體可能將為中國(guó)人民銀行，內(nèi)設(shè)存款保險(xiǎn)基金，條件成熟時(shí)再設(shè)立完全獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司。設(shè)立初期，該機(jī)構(gòu)將配備富有金融機(jī)構(gòu)救助和撤銷清算經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員。

根據(jù)早先的思路，存款保險(xiǎn)制度將設(shè)置五年-十年的過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以“存款保險(xiǎn)管理委員會(huì)”，由央行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等主要部門派出負(fù)責(zé)人。待時(shí)機(jī)成熟后，委員會(huì)將轉(zhuǎn)為公司或基金，最終將從央行獨(dú)立出來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立或直屬于國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)。

“原來(lái)最初設(shè)計(jì)就是一個(gè)獨(dú)立公司，但是大家對(duì)這個(gè)獨(dú)立公司的管理權(quán)總是有一些討論，觀點(diǎn)沒(méi)法達(dá)成一致。那就先不走這一步，爭(zhēng)取達(dá)成共識(shí)，這樣更有利。”知情人士說(shuō)。

這種路徑的選擇，亦是考慮到需與目前的金融監(jiān)管架構(gòu)相契合。如果初期即建立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，將面臨兩大難題，其一是機(jī)構(gòu)該怎樣設(shè)計(jì)，“究竟是公司制還是事業(yè)單位制”；其二，該機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。

在該人士看來(lái)，在此階段，是否采取獨(dú)立的形式，關(guān)鍵要衡量其對(duì)金融穩(wěn)定的利與弊。“現(xiàn)在最核心的問(wèn)題是在能達(dá)成一致的地方，把制度先建立起來(lái)。日后，再進(jìn)一步完善制度。”

“建立存款保險(xiǎn)機(jī)制，需要相應(yīng)的做一些改革。比如大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都是穩(wěn)健的，金融監(jiān)管是有效的，金融機(jī)構(gòu)倒閉的概率是有可信度的。只有帶來(lái)制度性變革的存款保險(xiǎn)才是有意義的，僅僅是一個(gè)付款箱式的基金，本身價(jià)值并不大。”一位長(zhǎng)期從事存款保險(xiǎn)研究的專家表示，內(nèi)設(shè)基金的形式缺乏機(jī)構(gòu)能力，由于先天不足，未來(lái)還可能造成一系列的問(wèn)題。比如激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，會(huì)鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)大的機(jī)構(gòu)去冒險(xiǎn)，該賠付的得不到賠付；專業(yè)能力跟不上，救助不及時(shí)，危機(jī)處理不當(dāng)，進(jìn)而無(wú)從穩(wěn)定存款人信心等等。

監(jiān)管權(quán)缺位

是否賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)限，亦是制度出臺(tái)之前爭(zhēng)議頗多的焦點(diǎn)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在目前的方案中，初期建立的存款保險(xiǎn)制度基本不具有監(jiān)管權(quán)，主要監(jiān)管工作仍由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)，但對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)有參與的機(jī)會(huì)。談及此種設(shè)計(jì)思路，知情人士稱，權(quán)力與責(zé)任相系，若存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)享有檢查權(quán)，不能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提早預(yù)警，也將面臨問(wèn)責(zé)。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有監(jiān)管權(quán)，比較大的一個(gè)反對(duì)意見認(rèn)為，如果賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)檢查權(quán)，將加重商業(yè)銀行的負(fù)擔(dān)。但擺在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)面前的現(xiàn)實(shí)是，如果不具有檢查權(quán)，基金將面臨因不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)而導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險(xiǎn)。

“從其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有監(jiān)管權(quán)，這樣才能把賠付的義務(wù)和權(quán)利結(jié)合起來(lái)，使它能夠控制未來(lái)銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。否則就是放棄了存款保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，比如說(shuō)它的威懾力。”世界銀行東亞太平洋地區(qū)首席金融專家王君稱。

事實(shí)上，類似的教訓(xùn)在過(guò)去利用央行再貸款關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)過(guò)程中，已經(jīng)屢有發(fā)生。

以2005年格爾木市八家農(nóng)村信用社被撤銷為例。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)有關(guān)規(guī)定，資本充足率不足4％或核心資本充足率不足2％的銀行，屬于資本嚴(yán)重不足的銀行。監(jiān)管部門可以對(duì)其采取極為嚴(yán)格的監(jiān)管措施。如要求商業(yè)銀行調(diào)整高管人員，依法對(duì)銀行實(shí)施接管或促成機(jī)構(gòu)重組，直至予以撤銷等。

但自2001年至2005年的五年間，八家農(nóng)信社已嚴(yán)重資不抵債，狀況不斷惡化，資本充足率長(zhǎng)期處于嚴(yán)重透支狀態(tài)。至2005年6月3日被撤銷清算時(shí)，八家農(nóng)信社的資本充足率為-78.37％。

事后，中國(guó)人民銀行西安分行在總結(jié)此次撤銷清算時(shí)表示，若在2001年對(duì)八家農(nóng)信社予以撤銷清算，中央銀行所承擔(dān)的損失大致在3000萬(wàn)元至5000萬(wàn)元之間；最佳處置方式延緩至2005年6月，使中央銀行為此承擔(dān)將近1億元的成本。究其原因，在于審慎性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的客觀缺位，加之主觀的寬容意愿，延緩了最佳處置方式的實(shí)施，加大了最終的處置成本。

央行再貸款既往處置歷史表明，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的救助必須與其恢復(fù)方案相結(jié)合，但不能長(zhǎng)期化，長(zhǎng)期化的惡果是問(wèn)題機(jī)構(gòu)將把再貸款作為長(zhǎng)期資金來(lái)使用，造成對(duì)中央銀行支持的過(guò)度依賴。

簡(jiǎn)單差別費(fèi)率

存款保險(xiǎn)基金的初始資金來(lái)源以及收費(fèi)模式，對(duì)中央銀行和商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，都十分重要。

《財(cái)經(jīng)》記者在采訪中獲知，人民銀行將以央行再貸款方式，向基金投入一定數(shù)量的初始資金；成立之后，基金主要來(lái)源于投保金融機(jī)構(gòu)繳納的存款保險(xiǎn)費(fèi)，未來(lái)若投保金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)倒閉，清算資產(chǎn)中的受償所得也歸于存款保險(xiǎn)基金。

知情人士分析，存款保險(xiǎn)基金將與央行再貸款建立聯(lián)通機(jī)制。“存款保險(xiǎn)機(jī)制，更多是一種花錢的機(jī)制。以前花錢，主要是中央銀行的錢。從出錢這個(gè)機(jī)制上來(lái)說(shuō)，和中央銀行這塊聯(lián)系比較密切。”

不過(guò)，作為歷來(lái)處置問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，央行再貸款本身中國(guó)特色較濃。因此，央行為基金提供初始資金，并且建立與再貸款聯(lián)通機(jī)制，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為并非良策。

“從貨幣政策的角度來(lái)講，再貸款是一種很糟糕的操作。央行的貨幣始終是一種儲(chǔ)備的貨幣，再貸款意味著擴(kuò)大了基礎(chǔ)貨幣的投放量，對(duì)整個(gè)貨幣政策的執(zhí)行是很不利的。央行再貸款，只能是特殊時(shí)期下的特殊做法。”接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，一位銀行監(jiān)管專家如是說(shuō)。另外，用央行再貸款來(lái)賠付存款人損失，將使再貸款的性質(zhì)發(fā)生變化，“它本應(yīng)是用來(lái)解決流動(dòng)性問(wèn)題的。”

通常而言，金融安全網(wǎng)由審慎的金融監(jiān)管、存款保險(xiǎn)制度、最后貸款人三部分組成；央行作為最后貸款人，主要職責(zé)是處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而存款保險(xiǎn)主要針對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)救助和防范，只有單個(gè)金融機(jī)構(gòu)危機(jī)演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，且存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)的時(shí)候，央行才應(yīng)出手相助。

“因?yàn)槲覀儌鹘y(tǒng)沒(méi)有存款保險(xiǎn)，都是隱性擔(dān)保，所有的危機(jī)都由央行再貸款來(lái)處置，都算作系統(tǒng)性危機(jī)來(lái)解決。實(shí)際上，這對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策、貨幣政策是很不利的，而將要實(shí)行的存款保險(xiǎn)制度則將使央行從隱性擔(dān)保的幕后走出來(lái)，除了運(yùn)用再貸款，還可以從商業(yè)機(jī)構(gòu)中獲取一部分資金，這將減少央行和政府的負(fù)擔(dān)。”上述銀行監(jiān)管專家說(shuō)。

對(duì)于未來(lái)存款保險(xiǎn)基金的收費(fèi)模式，《財(cái)經(jīng)》記者在采訪中獲知，將施行簡(jiǎn)單的差別費(fèi)率制。具體而言，費(fèi)率收取模式將由兩部分構(gòu)成，其中基本費(fèi)率類似于單一費(fèi)率，將向所有投保金融機(jī)構(gòu)收取；在此基礎(chǔ)上，將根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況向機(jī)構(gòu)收取差別費(fèi)率。差別費(fèi)率部分的計(jì)算，將依據(jù)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管評(píng)級(jí)、銀行的資本充足率、不良資產(chǎn)率等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行厘定。目前，詳細(xì)的費(fèi)率方案設(shè)計(jì)還在制定中，將單獨(dú)向上報(bào)送。

此種費(fèi)率模式的收取，也是考慮到當(dāng)下金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀。此前銀監(jiān)會(huì)曾就費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)征求銀行業(yè)意見，各方爭(zhēng)議較大。中小銀行認(rèn)為若施行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，容易引起存款市場(chǎng)波動(dòng)，存款搬家從而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)有大行則贊成依據(jù)規(guī)模，掛鉤風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行差別收費(fèi)。其中，對(duì)于尚背負(fù)大量不良資產(chǎn)的農(nóng)村信用社群體，管理層認(rèn)為可建立緩沖期，由財(cái)政分擔(dān)保費(fèi)，或先施行單一費(fèi)率再逐步過(guò)渡到差別費(fèi)率。

“目前狀況就是‘大銀行保小銀行’，差別費(fèi)率也是要兼顧大行的利益，但也要有正向激勵(lì)機(jī)制。”知情人士說(shuō)。如果完全以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)差別費(fèi)率，也存在一定難度，主要是缺乏精確計(jì)量銀行的風(fēng)險(xiǎn)程度的手段，此外，科學(xué)的費(fèi)率制定還應(yīng)按照銀行倒閉概率進(jìn)行計(jì)算，但倒閉概率這一指標(biāo)還難以測(cè)算，此一階段尚難以付諸實(shí)施。

考慮到保費(fèi)支出可能會(huì)加重銀行的負(fù)擔(dān)，保費(fèi)收上來(lái)還有一個(gè)如何運(yùn)用的問(wèn)題，因此，保費(fèi)的收取周期將會(huì)拉長(zhǎng)，從而使銀行的經(jīng)營(yíng)成本曲線相對(duì)平滑。擬議中，收費(fèi)的周期將在15年到20年之間。依據(jù)目前40萬(wàn)億元存款額計(jì)算，如以每年萬(wàn)分之二三的比例收取，每年的保費(fèi)收入近100億元。

“剛開始收取的這個(gè)費(fèi)率是比較低的，比美國(guó)那么成熟的存款保險(xiǎn)制度收的都低。”知情人士說(shuō)。目前FDIC的保費(fèi)費(fèi)率為5個(gè)至7個(gè)基點(diǎn)。

臨時(shí)性的“全額保險(xiǎn)”

存款保險(xiǎn)賠付額度的確定，事涉中小存款人的利益，也關(guān)乎制度出臺(tái)后會(huì)否引發(fā)存款轉(zhuǎn)移。因此，即將推出的存款保險(xiǎn)機(jī)制初期將采取全額保險(xiǎn)，但此一舉措亦是臨時(shí)性措施。

接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，參與方案設(shè)計(jì)的人士表示，之所以采取此舉，系與存款保險(xiǎn)制度推出時(shí)機(jī)相關(guān)。由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融大海嘯，導(dǎo)致已建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家紛紛提高保險(xiǎn)上限。以FDIC為例，自1980年確定10萬(wàn)美元保險(xiǎn)上限，28年來(lái)經(jīng)歷多次金融危機(jī)都未調(diào)高上限，此次金融危機(jī)中已將上限調(diào)至25萬(wàn)美元。

“現(xiàn)在看來(lái)，存款保險(xiǎn)不是萬(wàn)能的。遇到這次系統(tǒng)性危機(jī)，很多國(guó)家的存款保險(xiǎn)機(jī)制都出現(xiàn)了問(wèn)題。這個(gè)時(shí)候，需要采取政府主導(dǎo)的全額保護(hù)制度。”該人士如是說(shuō)。但他亦提醒，此一階段是危機(jī)處理，等回復(fù)常態(tài)，仍需轉(zhuǎn)到限額保險(xiǎn)。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)力推存款保險(xiǎn)制度，自然要考慮制度出臺(tái)后可能引發(fā)的擔(dān)憂。因此，決策者考量在初期仍執(zhí)行全額保險(xiǎn)，等于是將過(guò)去的隱性擔(dān)保明朗化。但未來(lái)，限額保險(xiǎn)仍是存款保險(xiǎn)制度發(fā)展的既定目標(biāo)。

事實(shí)上，為存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)提供必要依據(jù)，之前央行已經(jīng)先后于2005年4月和2007年4月對(duì)中國(guó)存款類金融機(jī)構(gòu)的存款賬戶結(jié)構(gòu)進(jìn)行了兩次抽樣調(diào)查。前次調(diào)查顯示，存款在5萬(wàn)元以下、10萬(wàn)元以下、20萬(wàn)元以下、50萬(wàn)元以下四個(gè)區(qū)間內(nèi)存款賬戶戶數(shù)占全部存款賬戶的比例，分別為96.18％、98.32％、99.32％、99.70％；其存款金額占全部調(diào)查存款賬戶金額的比例，分別為20.54％、29.47％、37.61％、46.08％。去年的調(diào)查顯示，20萬(wàn)元以下的存款戶占比為98％以上。

兩番抽樣調(diào)查表明，目前在國(guó)內(nèi)已具備施行限額保險(xiǎn)的條件。“如果以20萬(wàn)元作為最高賠付上限，至少有98％的儲(chǔ)戶都是全額保護(hù)的，剩下的這部分存款如果稍微在幾個(gè)大銀行一分散，基本上風(fēng)險(xiǎn)就很低了。”該人士說(shuō)。

在他看來(lái)，如果目前施行限額保險(xiǎn)，對(duì)于個(gè)人存款人而言，風(fēng)險(xiǎn)基本可控。另外，由于過(guò)去隱性擔(dān)保體制下，機(jī)構(gòu)債權(quán)并不納入保護(hù)范圍；換言之，一旦金融機(jī)構(gòu)撤銷，央行再貸款只償付個(gè)人債權(quán)部分。但施行存款保險(xiǎn)制度后，機(jī)構(gòu)債權(quán)亦將納入保護(hù)范圍。由于信息不對(duì)稱，相對(duì)小額存款人，大額存款人抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)。因此，限額保險(xiǎn)也不會(huì)對(duì)大額存款造成很大沖擊。

至于未來(lái)，如何從全額保險(xiǎn)過(guò)渡到限額保險(xiǎn)，知情人士稱目前也有兩種考慮：其一是明確過(guò)渡期，在一兩年內(nèi)完成過(guò)渡；其二即不明確具體的時(shí)間點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際情況靈活掌握。

中國(guó)式退出機(jī)制

迅速處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)，防止單個(gè)金融機(jī)構(gòu)危機(jī)擴(kuò)散是存款保險(xiǎn)制度的重要職能，但這有賴于多項(xiàng)法律予以支撐。而即將出臺(tái)的國(guó)內(nèi)存款保險(xiǎn)制度，或許仍將延續(xù)既往“先改革，后立法”的模式，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中也難免遇到無(wú)法可依的尷尬局面。

目前，正在擬定的配套法規(guī)包括《存款保險(xiǎn)條例》和《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》。其中，《存款保險(xiǎn)條例》起草已長(zhǎng)達(dá)三年。但能否與存款保險(xiǎn)制度一道出臺(tái)，仍未有期。《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》目前已由銀監(jiān)會(huì)出具草稿，正在修改過(guò)程中。

新的《破產(chǎn)法》規(guī)定，只有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)才有權(quán)向人民法院提出對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。作為該法的配套法規(guī)，《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》在制定中也遇到了多種難題。比如，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)能否規(guī)定司法機(jī)關(guān)的責(zé)任；商業(yè)銀行破產(chǎn)是由法律，還是行政法規(guī)安排；行政權(quán)和司法權(quán)，誰(shuí)應(yīng)該發(fā)揮更多作用；破產(chǎn)重組應(yīng)該由市場(chǎng)、行政、還是司法來(lái)主導(dǎo)；有問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)后，清算程序是由中央銀行再貸款優(yōu)先，還是按照破產(chǎn)法的規(guī)定來(lái)做；等等。

凡此種種，均直接指向未來(lái)存款保險(xiǎn)制度在處置問(wèn)題銀行資產(chǎn)時(shí)能否發(fā)揮效用。考慮到立法相對(duì)滯后性，知情人士表示，已就此事與銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行過(guò)溝通。未來(lái)，一旦出現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)銀行需退出市場(chǎng)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將與監(jiān)管部門共同處理，由監(jiān)管部門宣布關(guān)閉破產(chǎn)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接受監(jiān)管部門委托進(jìn)行接管處置。

從法律意義上講，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅是倒閉銀行的債權(quán)人。如果機(jī)構(gòu)關(guān)閉以后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)被指定為清算人，由于清算人可以行使機(jī)構(gòu)法人的權(quán)力，則存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將有權(quán)對(duì)銀行資產(chǎn)進(jìn)行處置。“也有人認(rèn)為，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不能集債權(quán)人與清算人于一身，清算人應(yīng)該是第三方，但因?yàn)榇婵畋９娎妫瑳](méi)有自身利益，所以問(wèn)題不會(huì)太大。”

值得借鑒的是，F(xiàn)DIC從1933年成立，陸續(xù)出臺(tái)的法律強(qiáng)化了其高效處置問(wèn)題機(jī)構(gòu)的能力。1933年的銀行法《格拉斯—斯蒂格爾法案》創(chuàng)立了FDIC，對(duì)其職能和組織做了詳盡的規(guī)定；1950年的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案》賦予更加廣泛的權(quán)力，去處置金融機(jī)構(gòu)；1991年的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》，更是賦予其關(guān)閉受保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立權(quán)力。

向來(lái)為人所稱道的FDIC“周五周一模式”，即指一旦決定由FDIC來(lái)接管破產(chǎn)銀行，它可以在周五進(jìn)入，在周末兩天完成銀行資產(chǎn)的打包、招標(biāo)和出售，周一中標(biāo)機(jī)構(gòu)即可進(jìn)入銀行，正式更名開張。

“FDIC權(quán)力很大，是個(gè)特例，但很多處置程序仍可以值得中國(guó)存款保險(xiǎn)制度借鑒。”知情人士如是說(shuō)。