我國勞動爭議處理模式之重構

摘 要：我國現行勞動爭議處理模式已不適應現代社會合法、公正、及時解決勞動爭議以保護勞動者合法權益，保障經濟健康、持續、穩定發展的需要。重構我國勞動爭議處理模式應當在現代司法為民和公正效率理念指引下，進行相關制度創新，主要是建立“裁審分軌，各自終局”的雙軌勞動爭議處理程序；設立專門的勞動法庭來審理勞動案件；對現行法律程序進行合理調整和完善；擴大勞動爭議仲裁范圍；完善對勞動爭議仲裁的監督機制。

關鍵詞：勞動爭議 勞動仲裁 模式

中圖分類號：F247 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）10-086-02

隨著市場經濟的飛速發展，涉及到勞動人事、工資分配、社會保障等各項內容的勞動法律關系變得越來越復雜，勞動爭議案件數量持續大幅上升，并且體現出涉外性、復雜性、群體性、困難性等特點。現行勞動爭議仲裁前置處理模式已不能滿足合法、公正、及時處理勞動爭議、化解社會矛盾和糾紛，構建和諧社會的要求，一定程度上也阻礙了勞動者合法權益的保護和市場經濟的發展。而且加入世貿對我國勞動爭議的解決也提出了更高要求，因此，改革完善我國的勞動爭議處理模式勢在必行。本文通過對現行勞動爭議處理模式弊端之分析，試圖從理論上對我國勞動爭議處理模式進行重新構建，以期對我國勞動爭議處理機制的完善、勞動者合法權益的切實保護和市場經濟的健康快速發展有所裨益。

一、我國勞動爭議處理模式之現狀

《中華人民共和國勞動法》第77條規定：“用人單位與勞動者發生勞動爭議，當事人可以依法申請調解、仲裁、提起訴訟，也可以協商解決。”第79條規定：“勞動爭議發生后，當事人可以向本單位勞動爭議調解委員會申請調解；調解不成，當事人一方要求仲裁的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。”第81條規定：“勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、同級工會代表、用人單位方面的代表組成。勞動爭議仲裁委員會主任由勞動保障行政部門代表擔任。”國務院頒布的《企業勞動爭議處理條例》規定“勞動行政主管部門的勞動爭議處理機構為仲裁委的辦事機構，負責辦理仲裁委員會的日常事務。”以上規定確立了仲裁委員會的組成人員和勞動保障行政部門的雙重職能。2001年最高人民法院《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第6條規定：“人民法院受理勞動爭議案件后，當事人增加訴訟請求的，如該訴訟請求與訴爭的勞動爭議具有不可分性，應當合并審理；如屬獨立的勞動爭議，應當告知當事人向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。”實際上是規定了仲裁程序是勞動爭議解決的法定必經程序。2008年5月1日實施的《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》第5條也規定：“發生勞動爭議，當事人不愿協商、協商不成或者達成和解協議后不履行的，可以向調解組織申請調解；不愿調解、調解不成或者達成調解協議后不履行的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，除本法另有規定的外，可以向人民法院提起訴訟。”另外，在我國有些地方高級人民法院的批示中也明確規定，未經仲裁的勞動案件，人民法院不予受理。此外，勞動法還規定，提出仲裁請求的一方應當自勞動爭議發生之日起60日內向勞動爭議仲裁委員會提出書面申請，該申請時效可因調解或仲裁機構未予受理而中止。勞動仲裁的審理期限為2個月，訴訟一審期限為6個月，二審為3個月。

從上可以看出，我國現行勞動爭議處理模式有以下四個特點：第一，“先裁后審、仲裁前置”的單軌處理機制。這是其主要特點，也是勞動爭議解決的基本原則。第二，勞動爭議多種途徑解決機制。包括調解、仲裁、訴訟三個程序。第三，行政部門主管的勞動仲裁機制。第四，勞動爭議處理周期長、程序復雜。

二、現行勞動爭議處理模式之不足

隨著市場經濟的發展，勞動爭議的內容日益復雜化，以“先裁后審，一裁兩審”為原則的勞動爭議處理模式已越來越不適應勞動爭議處理工作的需要。現行體制的弊端主要體現在以下幾個方面：

1.勞動仲裁前置構成了勞動爭議解決的事實上的“三審終審”，與程序公正和效率原則相悖。仲裁程序前置在客觀上造成了一套體制繁雜、處理期限冗長的勞動爭議處理程序。“一起勞動爭議經過一裁兩審，在正常情況下結案也需要一年以上的時間。”增加了勞動者的經濟成本和人力成本。“勞動仲裁前置程序的設計不利于勞動者勞動權利的維護和實現”。程序公正要求案件結果有一個確定性，程序效益則要求案件及時有效的解決，而仲裁前置帶來的結果顯然與之相去甚遠。何況，我國仲裁機構的構架本質上照搬現行中國法院制度，是國家審判機構的衍生，沒有必要將兩者連續設置。

并且在勞動爭議仲裁期間，由于法院無法介入，而仲裁機構的權力有限，無法實施查封、凍結資產等民事強制措施，致使勞動爭議一方當事人有充裕的時間隱匿、轉移財產，導致仲裁裁決成為無法執行的一紙空文，這極不利于保護當事人尤其是勞動者一方的合法權益。實踐中還存在有的用人單位利用現行的勞動爭議處理機制，走完每個程序，惡意拖延時間，合法損害勞動者的權益。而由于在處理勞動爭議的整個過程中，勞動爭議仲裁機構無終局處理權，僅處于“中間環節”的弱勢地位，這極有可能導致仲裁機構只為履行程序，一裁了事，不利于仲裁機構主動性的發揮。

2.仲裁前置使當事人的訴訟權利受到不合理限制，不利于當事人權益的有效保護。首先，仲裁前置使當事人的訴訟權利受到限制。訴訟權利只有在仲裁機構對爭議在程序上受理并作出實體裁決后才能取得。如果出現仲裁機構由于主客觀因素做出不予受理的決定或事實上不予受理，那么案件不但不能進入仲裁程序，也不能進入司法程序。另外，從仲裁機構的受案范圍看，仲裁前置程序剝奪了不能進入仲裁程序的那部分人尋求司法救濟的憲法性權利。實踐中，勞動仲裁機構依據的受案范圍是由《勞動法》以及相關的條例規定用列舉的方式制定的。因此，不在列舉范圍內的爭議一般不會被納入處理范圍，而仲裁機構不受理的結果是該項爭議不能進入仲裁程序，而不能進入仲裁程序也導致不能進入訴訟程序。這在事實上剝奪了當事人的訴權，使當事人的合法權益得不到最終的司法保護。

其次，強制性的仲裁前置違背了當事人的意思自治原則。有相當一部分勞動爭議案件發生在較大規模的國有企業或外資企業中，牽涉人數眾多，標的較大，案情復雜，往往不是仲裁機構能夠解決的，而且當事人也希望通過法院得到一個權威的公正的結果。強制性的仲裁前置迫使當事人必須經過仲裁，這項制度不僅違背當事人的自身意愿，壓抑了勞動者提起勞動爭議訴訟的積極性，也與仲裁作為非行政、非訴訟的社會公斷行為應當以當事人自愿為原則的精神不符，增加了當事人解決爭議的成本。

3.勞動仲裁與訴訟程序的銜接存在諸多問題，導致仲裁資源和司法資源的浪費。我國的勞動爭議仲裁機構具有雙重性質，即準司法性和行政性，這就決定了在進行仲裁時要執行勞動與社會保障部制定頒布的行政規章及其他規范性文件。而人民法院是司法機關，人民法院在審理勞動爭議案件中主要適用有關法律和最高人民法院的司法解釋，將勞動和社會保障部頒布的行政規章和其他規范性文件僅作為參照。這就容易導致法院的判決結果往往與仲裁委員會的原仲裁結果不同，并可能導致勞動立法和社會保障部門與司法機關之間的沖突，也使得當事人無所適從。

按照現行勞動爭議處理制度，勞動仲裁裁決具有非終局性，一方或雙方當事人對仲裁裁決不服的仍可以向人民法院提起訴訟。而勞動仲裁的性質決定，民事訴訟既不能審查其合法性、合理性，也不能維持、變更或者撤銷仲裁裁決。因此，一旦當事人提起勞動訴訟為法院受理，法院的審理工作就必須重新開始，原有的仲裁裁決，實際上成為一紙空文。這實際上形成了對勞動爭議的重復處理，既不能分流勞動爭議的解決，又極大損害勞動爭議仲裁委員會的權威，也是對有限司法資源的巨大浪費，違背當初試圖減輕法院訴訟負荷的初衷。

4.勞動仲裁委員會結構設置不合理，且缺乏有效監督機制。我國勞動仲裁委員會的組成人員包括三方面，即勞動保障部門代表，同級工會代表和用人單位方面的代表。這樣的組成結構很難保證仲裁事務的專業性和公正性。同時，由于勞動爭議仲裁委員會隸屬于各級勞動行政管理部門，而用人單位與勞動行政管理部門有著各種千絲萬縷的關系，用人單位與地方政府的利益關系更是不言自明，再加上勞動爭議仲裁機構的主管人員和直接辦案人員的素質參差不齊，使得仲裁機構難以做到依法仲裁，其裁決的準確性、公正性、合法性不及法院。勞動者往往對勞動爭議處理機關做出的仲裁裁決失去信任，大量的勞動爭議案件經仲裁后又訴之法院，使得仲裁的功能難以有效發揮。

另外，我國的勞動爭議仲裁監督機制也缺乏有效性。勞動仲裁的監督很大程度上處于一種自我監督狀態。法院對勞動仲裁部門并無實質性的制約措施，勞動仲裁結果如何，法院最多不支持，另起“爐灶”做出判決。不僅影響當事人合法權益的保障，而且不能保證辦案質量，影響仲裁的權威性和嚴肅性。

5.勞動仲裁受案范圍較窄，勞動仲裁和人事仲裁并存引發仲裁混亂。現行勞動法對勞動爭議概念的界定只是概括性、原則性的，沒有明確的、操作性強的立法解釋和司法解釋，致使社會關系中許多方面的糾紛都游離于勞動爭議范圍之外，勞動者的權利保護存在“真空”。一些勞動者由于爭議無處處理而采取過激行為，導致上訪不斷，影響了社會穩定，給國家和企業也帶來損失。

我國目前勞動仲裁與人事仲裁并存。人事仲裁的用人單位為國家機關及事業單位，勞動仲裁的用人單位為企業及組織。隨著機構精簡、人員分流及企業改制，許多單位的性質在發生變化，當事人對仲裁部門不清楚，勞動仲裁與人事仲裁部門也相互推諉，不受理勞動爭議，使勞動者投訴無門，造成勞動仲裁市場的混亂。

三、我國勞動爭議處理模式之重構

勞動爭議的及時、公正處理不僅僅關系到勞動者合法權益的有效保護，而且關系到社會的穩定和諧，經濟的持續健康發展。對此我們必須予以高度重視并采取切實有效的措施予以解決。筆者認為，在確立司法為民和公正效率理念的基礎上，可以從以下幾方面對我國勞動爭議處理制度進行重構：

1.建立“裁審分軌，各自終局”的雙軌處理程序，人民法院設立勞動法庭專門審理勞動爭議案件。取消仲裁前置，建立“裁審分軌，各自終局”的雙軌勞動爭議處理程序。勞動爭議發生后，當事人可以自由選擇向有管轄權的仲裁機構申請仲裁，或者向法院起訴，但當事人只能選擇其一。選擇仲裁的，仲裁經裁決后即為終局裁決；當事人不得就同一案件再向法院起訴。選擇起訴的，則不得就同一案件向仲裁機構申請仲裁，爭議經兩審審理后即為終審判決。

在雙軌制的前提下，對仲裁制度又有“一裁終局”和“兩裁終局”之爭。法院又有“普通法院”說、“勞動法院”說和“勞動法庭”說。筆者認為，勞動仲裁應實行“兩裁終局”，保證裁決的公平性和公正性。人民法院可以建立勞動法庭，實行二審終局，以免給民事審判庭增加過重的負擔。同時，要加強仲裁機構的司法職能，包括進行法律培訓，提高仲裁人員素質，進行道德和法制觀念的培養，杜絕上級領導和其他行政機關的干擾。

“或裁或審”制度，既能理順仲裁與訴訟程序的關系，簡化程序，改變人們對勞動爭議案件“三審終審”的消極理解，又能減少當事人的訴累，使當事人的合法權益得到及時、充分保護。也體現了當事人的自由權利，保障了訴訟權的完整。人民法院設立勞動法庭專門審理勞動爭議案件，從根本上解決了勞動仲裁的獨立性和權威性問題，切實減輕人民法院的負擔，實現審判資源的合理配置，節約成本，杜絕資源浪費。

2.對現行法律程序進行合理調整和完善。勞動爭議訴訟程序有不同于民事訴訟和行政訴訟程序的特點，應制定一些特殊規則。如，進一步擴大勞動爭議案件舉證責任倒置的使用范圍，加重在各種資源上均占優勢的用人單位的舉證責任；適當縮短勞動爭議案件的審理期限，以免因時間過長、成本過高將處于弱勢的勞動者進一步推向絕境；針對拖欠農民工工資案件，以法律規定一律緩交案件受理費、申請執行費、待案件處理完畢后再確定承擔相關費用的主體，既防止農民工濫用訴權，又解決因案件受理和執行費用過高導致農民工勞動爭議案件不能進入司法程序或不能得到執行的難題。應規定勞動仲裁的財產保全與先予執行制度，切實維護勞動者利益，以防用人單位非法用工和逃避債務。

3.擴大勞動爭議仲裁范圍，將勞動仲裁與人事仲裁并軌。我們應當從發展的眼光及依法治國的大局出發，將與勞動者權益有關的爭議均納入勞動爭議仲裁受理的范圍，凡是勞動爭議且法律未明確規定不得受理的，勞動爭議都應被受理。全面調整勞動關系，確保勞動者權益得到充分、及時、合法的救濟。

在市場經濟條件下，勞動仲裁與人事仲裁調整的對象并無實質不同，不管是國家機關還是事業單位，其職工都是政府的雇員。對勞動仲裁與人事仲裁并軌，將人事仲裁納入勞動仲裁范圍，納入司法的監控之下，構建勞動仲裁的大格局，才能真正實現勞動者權利的一體保護，避免“暗箱操作”。

4.完善對勞動爭議仲裁的監督機制。仲裁機構自身監督的作用應當發揮，同時應擴大監督的范圍，增強勞動爭議處理的透明度，廣泛接受群眾監督。應積極鼓勵廣大群眾參加仲裁旁聽、公開審理等活動。發揮新聞媒體等社會監督對勞動爭議仲裁的監督作用。司法監督是最有效的監督，對發現發生法律效力的仲裁文書確有錯誤的或其他違反程序等情形，司法上應對其及時糾正和給予一定制裁，使勞動仲裁規范化。

5.積極發展替代性糾紛解決方式的作用。替代性糾紛解決方式是從英文名Alternative Dispute Resolution翻譯而來，一般可簡稱為ADR。ADR在國外主要有以下幾種：調解；模擬訴訟；律師或中立專家的聯合磋商；簡易陪審團審判；租借法官。不難看出ADR主要是民間性解決爭議的各種方法，具有以下特點：（1）高度的自主性。（2）較大的靈活性。（3）快捷、費用低。（4）解決爭議的協議和決定不具有法律約束力。如果雙方調解不成，仍可向法院起訴。

基于ADR的以上優點，考慮到目前勞動爭議案件總量持續上升、日趨復雜的特點，積極在勞動爭議解決機制中發展ADR（主要是調解）具有重要意義。目前，在ADR與訴訟程序的銜接方面，可以在法院內專門設置勞動爭議ADR小組（機構）。在ADR的結果與訴訟結果的聯系方面，如果是仲裁前或者訴訟前的ADR達成了結果，當事人反悔向人民法院起訴的，人民法院可以將雙方達成的ADR協議作為雙方達成的“合同”看待，將之作為重要證據，對案件進行審理。或者可以考慮對ADR協議進行公證以增加其公信力。對于訴訟過程中ADR達成的結果，人民法院可以直接出具調解書（判決書）加以確認。

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（作者系河南省政法管理干部學院副教授 河南鄭州 450002） （責編：紀毅）