聚焦問責風暴

2008年9月22日，鑒于河北省省委常委、石家莊市委書記吳顯國對三鹿牌奶粉事件負有領導責任，對事件未及時上報、處置不力負有直接責任，經黨中央、國務院批準，免去吳顯國河北省省委常委、石家莊市委書記職務；鑒于在多家奶制品企業部分產品含有三聚氰胺的事件中，國家質量監督檢驗檢疫總局監管缺失，對此局長李長江負有領導責任，同意接受李長江引咎辭去國家質量監督檢驗檢疫總局局長職務的請求。

國家質檢總局局長、河北省委常委石家莊市委書記因為“奶粉事件”分別引咎辭職和被免職，成為最新一輪官員問責風暴中下課的最高級別官員。此前，孟學農因對造成重大人員傷亡的尾礦庫潰壩事件負有領導責任，辭去山西省省長職務。到目前為止，僅在這兩起事件中受到牽連而去職的還包括山西省副省長、石家莊市市長、副市長以及相關部門的負責人、臨汾市市長等十多名官員，臨汾市委書記則被停職。另外，在此后發生的深圳火災和登封礦難中，也有一些官員被免職。這是2003年非典期間中國大規模處罰失職官員后的又一引人注目的問責風暴。

“最近一系列官員去職，都是由公共事故頻發造成，從而出現了一個問責高峰。”中央黨校研究生院副院長劉春稱，一系列的官員問責，對目前中國官場沖擊相當大，“這也說明我國的官員問責制度更加嚴格了，比以前更加到位、更加嚴厲”。他認為，過去官員引咎辭職是個新鮮事物，大家感覺比較新鮮，一些官員不能接受，而現在已經成為一種常態。

震動：官場引發火線問責

在80年代的時候，韓國出現了漢江大橋的倒塌，當時的漢城市長引咎辭職，在聽到這條消息的時候，很多國內的民眾對這個不理解，因為漢江大橋并不是這個行政首長在任的時候修的。其實并不其然，人民賦予官員權力的同時，也賦予其為民謀福利、保平安的責任。權責是一體的，而非分離的，權責對等是“官員問責”制的基本原則。這就要求官員必須正確履行職責使命，嚴格管理所管轄的地區、部門、行業及其人員。一旦發生重大事故或事件，都必須負責，并接受追究。

中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍認為，高官承擔責任有四個層面：一是承擔道義上的責任，向受害者和公眾負責；二是承擔政治上的責任，也就是向黨和政府負責；三是承擔民主的責任，向選舉自己的人民代表和選民負責；四是承擔法律的責任，要向相關法律規定負責，看是否有瀆職的情形存在。

“事實上，官員請辭有法律依據。國家對相關事故、案件責任認定和處理的法律、法規、制度、辦法等，是比較健全的，操作性也很強，一般都能夠根據責任者所犯錯誤的事實和責任認定，逐條對照后得出相應的處理結果。”中國青年政治學院副教授周澤表示。

2001年頒布實施的《國務院關于特大安全事故行政責任追究的相關規定》，對地方政府主要領導人和有關政府部門正職負責人對特大安全事故的發生所承擔的責任做出了規定。

2004年2月，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》公布，這個全面、系統推行自我約束與促進自我發展的黨內制度規范，明確寫入了“詢問和質詢”、“罷免或撤換要求及處理”等內容。僅隔兩月，中辦頒布了《黨政領導干部辭職暫行規定》，對“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責令辭職”做出了嚴格規范。《規定》還詳細列舉了9種應該引咎辭職的情形，使官員引咎辭職有法可依、有章可循。

而《中國共產黨紀律處分條例》和《行政機關公務員處分條例》，以及《關于國家公務員紀律懲戒有關問題的通知》等均是官員請辭的依據。

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出，完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。要重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。

在新一屆中央政府第一次廉政工作會議上，溫家寶總理也鄭重表示，“加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點。對給國家利益、公共利益和公民合法權益造成嚴重損害的，要依法嚴肅追究責任。”在此前國務院第一次全體會議上通過的《國務院工作規則》明確提出，國務院及各部門要推行行政問責制度和績效管理制度，并明確問責范圍，規范問責程序，嚴格責任追究，提高政府執行力和公信力。這是把行政問責制第一次寫進《國務院工作規則》。

其實，在實踐層面，早在2003年上一屆中央政府就曾掀起“問責風暴”，行政問責正是由此走入國人視野。當年非典時期，時任北京市市長的孟學農和衛生部部長張文康因報告疫情或防治不力而引咎辭職。問責制的啟動，被認為是中國戰勝非典危機的轉折點。隨后的2003年12月23日，重慶開縣中石油川東北氣礦井噴，233人死亡。中石油總經理馬富才引咎辭職；2004年2月15日，浙江海寧廟會火災，40人死亡。海寧市市長張仁貴引咎辭職；2004年2月25日，吉林市中百商廈火災，54人死亡。吉林市市長剛占標引咎辭職；2005年11月13日，吉林石化雙苯廠爆炸，污染了松花江，5人死亡。國家環保總局局長解振華引咎辭職。2007年12月5日，山西臨汾洪洞縣新窯煤礦瓦斯爆炸，105人死亡。臨汾市長李天太被免職……

應該承認，這些“火線問責”是非常有威懾性的，它告訴其他官員，如果再犯這樣的錯誤的話，也會面臨同樣的命運。央視新聞評論員張羽認為，一旦“火線問責”變成日常化、常規化的時候，它有一個很重要的機制作用，就是當官有成本，有風險，加大了官員當官的成本和風險，這樣在日常的工作當中就會更加的小心謹慎，更加的務實，認真地去工作，去尊重民意，這樣在制度建設的過程當中，本身也給避免事故的發生帶來有益的影響。

制度：行政問責已成常態

不過“火線問責”只能算是一種“應急反應”。2003年以來，我國加快了推進行政問責制的步伐，一些地方政府陸續出臺行政問責的辦法、規定，行政問責逐漸制度化、規范化，在推動“責任政府”構建的同時，有效地提升了政府的公信力。截至目前，全國出臺并全面啟動行政問責制相關辦法的省（區、市）已達10多個。

2007年11月21日，吉林省公布了行政問責暫行辦法，規定對沒觸犯法律或者違法但不構成刑事追究的，以及未構成違紀或者違紀了但不夠處分標準的44種行政行為進行問責，“讓那些大錯不犯、小錯不斷的撞鐘和尚式干部混不得；讓政令不暢、執行不力，不依法行政、失信于民等行為行不通。”

在廣西壯族自治區，截至2007年11月底，自當年2月起共查處作風效能案件2260多起，對1080多個單位、1010多名責任人進行了責任追究。

今年1月，新一屆云南省政府第一次全會，通過了“省人民政府部門及州市行政負責人問責辦法”，并以一號令下發。“問責辦法”第20條特別寫明：各州、市人民政府和省人民政府所屬部門依照本辦法制定本地、本部門的問責辦法，或參照執行。

時隔不久，云南省下發《中共云南省委關于在全省實行領導干部問責制的決定》。3月1日，云南省全面啟動行政問責。與此同時，云南省實施了“行政問責辦法”、“服務承諾制”、“首問責任制”、“限時辦結制”等四項制度。

云南省為此建立了聯席會議制度，由省政府辦公廳、省監察廳、省人事廳、省政府法制辦、省政府新聞辦、省政府督察室主要領導為成員，下設問責辦和三項制度辦公室。啟動快速問責程序：將初步核實情況和案情調查兩個程序合二為一，探索將通報批評等不涉及“帽子”的問責權限從省政府下放至監察廳。

截至8月20日，云南全省先后問責各級領導干部542人，其中廳級干部13人，縣處級干部171人，鄉科級干部295人。按分級問責原則，由省政府及省直機關問責89人，州市政府及州市直機關問責236人、縣政府及縣直機關問責217人。從問責人員看，涉及16個省政府部門、16個州市和108個縣（市、區）；從問責人員級別看，共問責鄉科級以上領導干部479人，占總數的88.38%；從問責方式看，給予調整工作崗位、停職檢查、勸其引咎辭職、責令辭職、建議免職問責的169人，占總數的31.18%。

這項工作，被媒體稱之為“問責風暴”，震動了云南。通過行政問責制度的實施，云南各級行政機關的工作作風和精神面貌有了明顯變化，責任意識、辦事效率和服務質量有了新的提高，依法行政、規范辦事的自覺性逐步增強，普通老百姓從中感受到了政府機關的變化，社會各界反響較好，有9成民眾支持4項制度的實施。

應該看到，在“官員問責”制下，不是只有貪污受賄的官員才會受處罰，那些沒有盡到相應義務的瀆職人員，那些權力行使不當沒有真正為民所用的官員，同樣也受到了責任追究。

中國政法大學法學院院長薛剛凌教授對云南省推行問責制給予了高度肯定，認為行政問責對促進服務性政府的轉型、促進政府與民意的互動很有意義，“云南省的做法值得推廣”。

“制度化的嚴格，嚴肅的追究制度，問責官員目前已經成為一種制度，而且也形成了一種慣例，只要有公共事件發生，必然有官員承擔責任，主動辭職或者被上級政府免職。”劉春這樣描述目前我國的官員問責制度。

其實2006年1月1日起實施的《中華人民共和國公務員法》第十三章第八十二條也規定，“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務”。“領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務”。

“《公務員法》在此基礎上，將引咎辭職制度法制化了。”劉春認為，它在一定程度上解決了困擾人事管理中領導干部“能上不能下”的問題。

立法：從快啟動專項法制

毋庸置疑，此輪“問責風暴”之猛烈，在歷次“問責風暴”中都屬罕見。新華網評論員孫曉波認為，此輪“問責風暴”呈現以下特點：一是涉及官員數量多。無論從總數而言，還是從每起事件的問責官員數而言，都不少；二是涉及官員級別高。涉及省部級官員已經達到4名，其中正部級2名；三是直指黨政正職。問責不再局限于副職，而是直指正職，而且不僅僅是行政正職，還直指黨委一把手，比如臨汾市委書記、石家莊市委書記等；四是問責形式不一。有直接免職，有停職檢查，有引咎辭職，有撤職查辦等等；五是問責官員范圍廣。不僅追究黨政主要領導責任，還要追究職能部門領導、企業領導的責任，一個也不放過。

有評論指出，在行政權力占據強勢地位的國情中，問責高官固然有著不可或缺的意義。但它運行的實況也證明，建立責任政府或政治文明尚需著力更多。以孟學農為例，他在五年內因SARS和礦難兩度辭職。而國家統計局前局長邱曉華被革職后，近期以中海油高級研究員的身份露面，輿論因此對不透明的高官復出制度提出廣泛質疑。

其實老百姓的質疑不無道理，一些地方確實存在著雷聲大，雨點小，只出臺問責制度，不見落實；只見樓梯響，不見人下來的現象。有的地方僅僅在民憤大的公共突發事件搞“火線問責”，在日常工作中，多見的是“太平官”、“和事佬”，更有甚者少數地方還出現了“問責秀”、“假問責”。安徽省太和縣上報國務院調查組已將劣質奶粉事件的相關責任人撤職、開除，兩個月后記者暗訪發現這些人仍在上班；因洪洞“黑磚窯”事件被撤職的山西臨汾市堯都區原副區長段春霞，前不久突然被違規任命為區長助理。類似事件雖不普遍，但負面影響巨大，無疑是對問責制的無情嘲弄、對公信力的直接破壞。

南方網近日發表的一篇社論認為，盡管問責高官的原動力源自社會損害，但決定官員政治生命的是他身處的行政架構。因而，即使暫停官員行政資格，也不一定意味著他政治生命的終結。如此，高級別的行政問責并不等同于高強度的施政壓力。而為了促成后一格局的實現，除了自上而下的行政鉗制，還有必要疏通自下而上的民間問責通道，亦即：既要問責高官，也要還權于民。社會治理離不開官員問責，令官員常懷敬畏心是治理的必要條件之一。同時，釋放民眾應有的權利，讓他們能夠依據法律對官員和企業行使另一種問責權利。應該說，整肅官員永遠都是需要的，而當務之急是破除束縛民權的諸多障礙，為問責風暴奠定社會及民意基礎。

確也如此，在我國問責主體比較單一，通常實行的是一種“上問下”的同體問責，即政府部門內部，上級對下級的問責。從邏輯上講，政府官員經過人大授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民。如果問責制僅僅是上級追究下級的責任，那么在上級需要承擔連帶責任的情況下，就難保問責結果的公正性。廣泛開辟渠道，把問責權力歸屬于人民，讓人民監督政府，問責才能有力量，有效果。

不然“缺斤短兩”也就不足為奇了。

東方早報首席評論員魯寧認為，行政問責“短斤缺兩”乃至少數地方變著法子玩起另類“官官相護”，并非全如某些輿論所抨擊的那樣根子全在“官商勾結”，客觀地說，它與行政問責制度的建設不完善也有很大關系。眼下，行政問責雖已在各級施行5年有余，然而，迄今在國家層面，作為行政問責依據的法律法規仍局限于《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》和《重特大安全事故行政問責暫行辦法》等零散的條規之中；地方層面，部分省、市、縣級，雖說各自頒行了行政問責暫行辦法（規定），但問責事項規定隨意，嚴肅性、可操作性及問責剛性普遍不足。

各類重特大安全事故頻發，凸現出“管黨治黨任務比任何時候都更為繁重和迫切”，但往深處究，問題之要害，還是出在生產力與生產關系不相適應——經濟社會轉型遠未到位這一根本掣肘上。鑒于“轉型”是個漫長的歷史過程，講究水到渠成，這就意味著，伴隨重特大事故的行政問責在未來很長的時間段里將成為“行政常態”，為此魯寧建議，從現在起，當從快啟動行政問責專項法制譬如“行政問責法”的立法程序。

預防：問責不能止于辭職

深圳市舞王俱樂部歌舞廳發生火災事故后，國家安全監管總局趙鐵錘副局長面對“杯殘狼藉”的火災現場，連問三個為什么：為什么這樣一個無牌無照、擅自經營的單位能夠長期存在？為什么這樣一個非法經營的歌舞廳，百日督查專項行動中都沒有發現？為什么我們要把決心下在事后的處理上，而不是重視事前的預防呢？

三個“為什么”問得好，特別是最后一個，問出了問題的根本。想一想，這些年來，安全事故悲劇一再上演著相同的三部曲：先是事故突然發生，領導作出重要指示，接著是事故調查組成立，各地停產整頓，最后是事故原因被查清，相關責任人被追究黨紀政紀或者刑事責任。這樣的輪回一次次地進行著，收效似乎十分有限。事故成了不可控制的潘多拉魔盒，它想在什么地方爆發就在什么地方爆發，它想在什么時候發生就在什么時候發生，它想讓什么人倒霉就讓什么人倒霉。

這些問題一而再再而三地出現與問責制度實施過程中存在的“六重六輕”現象不無關系：重行政問責，輕法律問責；重內部問責，輕外部問責；重執行問責，輕決策問責；重事故問責，輕日常問責；重應對問責，輕預防問責；重形式問責，輕結果問責。

于是不少學者認為，把官員引咎辭職當成建立責任政府的一個關鍵環節，很可能走向愿望的反面——責任鏈的末端一再出現的是引咎辭職，日久反而易給人帶來這樣的心理暗示：做一名昏官、混官最壞的結果，無非也就是引咎辭職。最后留下一個爛攤子走人，使得問題和矛盾依舊沒有得到絲毫改善。

北京理工大學教授胡星斗也認為，僅僅是事后的問責還遠遠不夠，關鍵是要建立事前的監督制度，這其中包括新聞監督和公眾監督。他說：“要使得我們的媒體進一步放開，能夠比較自由、獨立地報道公共食品領域和其他領域的瀆職和腐敗問題。此外，還要加強公眾的監督。比如通過消費者集體訴訟，并且通過公眾來監督有關國家部門等，形成一種連環問責。公民去問責政府機關，政府機關去問責其管轄的企業，要把這種事后的監督更多地轉變成為事前的監督。”

中石油總經理馬富才辭職時就曾坦承：中石油有許多管理上的漏洞，有管理監督不到位的問題，有違章指揮的問題，也有處置突發性及事故災害應急預案不完備的問題，作為企業的首要領導他對事故負有不可推卸的責任。既然如此，在批準其辭職后就不能夠一了百了。領導干部正常離職后都有離任審計，何況是一位負疚請辭的官員？他在辭職信中所說的“管理上的漏洞”、“監管的不到位”、“違章指揮”等等問題，有關部門皆應對此調查清楚，并適時向社會公布。如果本人沒有責任也應該有清楚的結論，這也是對領導干部的政治生命負責；如果有問題，是否要進一步追究責任，由誰繼續追究責任，也應該對社會輿論有個交代。

因此引咎辭職不應是懸在中國官員頭頂終極的問責利劍。對公職人員的玩忽職守、嚴重不負責任，我國刑法第三百九十七條有如是規定：國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。安全事故連年發生，死亡人數達數十人、上百人的個案屢見不鮮，可時至今天，我們看到幾個官員因為被問責而在大墻之內捫心反省？

“中國現在各個方面都需要監督。公眾要履行公眾監督的職責，官員也要履行自己的職責，否則就應當以瀆職罪論處，而不僅僅是辭職、下臺。”胡星斗教授的話不無道理。

顯然問責不是目的，而是通過問責這種形式促使事件的根本解決。我們要追問背后的漏洞、追問彌補的機制、追問解決問題的舉措、追問措施之后的效果，追問如何避免類似事件的再發生以及如何讓官員盡到責任，如何讓官員嚴格執法？

中央黨校研究生院副院長劉春認為，這是治理事故頻發的根本性問題。“出了事再問責，這只是一種事后補救措施，只能警醒官員更加盡責，而不能解決潛在的事故危險”。“監管端口前移，防患于未然。”劉春認為，預防事故頻發的重要措施就是要求官員平時在工作中執法要嚴格，在日常生活中把危險消除。

此外一些業內人士認為還有兩點也至為關鍵：一是政府的權威、法治的權威不能有絲毫的動搖，號令如山，不執行就停工停產，決不姑息，決不搞下不為例；法令似鐵，不遵守就嚴肅查辦，決不容忍，決不搞手下留情。二是決不能以發展經濟為名干冒犯生命的危險之事，“民生大于天”不光是口號，而應是融入血脈的自覺行動。不僅政府必須樹立以人為本的理念，不搞“親商不親民”，而且要采取必要的措施強制企業來遵循“以人為本”的理念，使之不敢唯利是圖，輕忽生命。■

編輯：曹參