論國有財產的法律分類

　　[摘 要]本文從國有財產的概念開始分析，特別注重我國法律體系對國有財產和相關概念的使用，分析建立國有財產的概念位階以服務于相關立法，分析國有財產的內在類化理論以服務于國有財產立法為思路。
　　[關鍵詞]國有財產；國有資產；分類
　　[中圖分類號]D912.29 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2008)52-0056-02
　　
　　1 國有財產的概念及立法例
　　
　　《中華人民共和國憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”該條規定了國有財產即國家所有的財產，也即全民所有的財產。而《中華人民共和國教育法》第31條第3款規定“學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有。”該條規定使用了國有資產的概念。
　　按照物與財產及財產權利的一般界定，第一，財產是個屬概念，物是財產的一種。財產除包括物之外，還包括各種財產權利。如以清償金錢為內容的債權，就是一種財產。第二，有時物與財產通用。如財產所有權。在這種情形下，財產專指物，而不包含財產權利的意義。第三，在一定場合下，財產不僅包括物和財產權利，還包含有財產內容的債務。在國有財產的概念中，財產至少是在第三種意義上使用的。
　　關于國有財產和國有資產的概念之間的關系，有學者分析，“按照市場經濟理論，嚴格地說，‘資產’和‘財產’不是同一概念。只有作為生產要素投入生產經營的財產，才稱為資產，它具有增值功能;而一般意義的財產則不一定會增值，或者說，在財產的含義中，只要表明它是產權客體即可，無須也沒有表明它會增值與否”。但是，其又承認“目前許多法規、政策文件中和管理實踐中，已將‘國有資產’和‘國有資源’或‘國有財產’混用”。因而其結論是，“國有資產有廣義與狹義之分”。廣義的國有資產泛指依法歸國家所有的一切財產。狹義的國有資產就是經營性國有資產，是指國家作為出資者在企業中依法擁有的資本及權益。
　　界定這兩個概念應該注意到以下幾個方面：第一，法律體系概念的一致和和諧。這兩個概念不是為了空白的法律體系準備概念體系，因而必須處理好已有的概念之間的和諧。“國有資產”、“國有財產”、“國家所有”、“非國有財產”是法律體系已經使用的概念，如果進行這一塊的立法必須要處理好這幾個概念。第二，概念借鑒和形成的獨立性。法律體系的概念不應受到其他學科的概念的影響而失去了自有概念體系的清晰與和諧。第三，概念的界定應該與現在的立法能力和立法規模相一致。相關的立法的技術完善與否會對概念外延的寬廣與否造成實質性影響，考慮到這個因素，就應該在不同外延上選擇謹慎的概念，以更好地和未來的成熟立法保持一致。
　　我國現在沒有關于國有財產的專門的立法，而《國有資產法》的制定，到目前尚無法預測這部法律的問世時間。特別是國資委的設立，從法律依據的角度也需要一部國有資產法來支撐，因而《國有資產法》立法受到了國資委的青睞。因而從目前的立法傾向上，“國有資產”的提法應該更多地與國資委的存在相聯系，但是，這里會有一個問題，即國資委并不能全力管理或者監督國有資產或者國有財產。比如一些可以成為資產的，例如基金的管理權卻在財政部那里。《證券投資者保護基金管理辦法》第22條規定：“證監會負責基金公司的業務監管，監督基金的籌集、管理與使用。財政部負責基金公司的國有資產管理和財務監督。中國人民銀行負責對基金公司向其借用再貸款資金的合規使用情況進行檢查監督。”由此來看，基金形式的國有資產的管理和監督包括三個主體，即證監會、財政部和中國人民銀行，沒有國資委的地位。《企業國有資產監督管理暫行條例》第2條規定：“國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理，適用本條例。金融機構中的國有資產的監督管理，不適用本條例。”國有資產監督管理委員會的監管范圍是中央所屬企業（不含金融類企業）的國有資產。其法律依據也主要是《企業國有資產監督管理暫行條例》，因而不妨說，國資委為“國有企業資產監督管理委員會”而不應該說“國有資產監督管理委員會”。因而筆者懷疑，如果讓《國有資產法》在這種形勢下出臺，其范圍會遠遠小于國有財產的范圍。從這個意義上，國有資產的定位應該小一些為好。
　　因而，筆者認為，國有資產法的范圍很小，而國有財產將會成為國有資產的一個上位概念。國有財產應該是一個位階比較高的概念，在財產法體系中，國有財產和非國有財產的兩分法會使國有財產法具有獨立的地位。國有財產和集體財產的并列可能會隨著集體財產的萎縮，而顯得國有財產和公益財產的并列更具有法律意義。
　　
　　2 國有財產的分類
　　
　　2.1 國有財產分類的方法和意義
　　國有財產從分類的意義上講，是按照主體的不同對財產做的分類，因而國有財產在法律概念分類體系中，其分類的標準的來源有兩個基本的途徑。第一，借鑒已有的分類體系，特別是民法已經很成熟的概念分類；第二，生成自己新的分類標準，這種分類標準最可能的借鑒依據，應該是經濟的發展和變革。這兩個標準都應該在國有財產的分類方法中得到體現。
　　在傳統的財產權利中，所有權在權利種類中居于核心的地位，許多財產權利都與所有權建立某種聯系，所有權的內容構成了一半的財產權利的內容結構。在傳統民法中，所有權包括占有、使用收益和處分這樣幾項內容。它們分別從不同的角度，將所有人的自由支配具體化和類型化，使其內涵更加清晰，外延更加明確，并說明了權利部分內容轉讓的可能性。我認為，從邏輯上講，整個民法的財產法體系就可以按照所有權的四項內容而構建起來。這是傳統民法成熟的地方，也是國有財產法很難照搬的。其實，要構架國有財產法的結構，就必須根據國有財產法的特定內容，形成其特有的種類體系。
　　2.2 國有財產的邏輯分類
　　國有財產有很多種分類，這里我選擇一些周延的，已經被學者或者業內強調的分類。
　　2.2.1 資源性國有資產和非資源性國有資產
　　資源性國有資產，是指在人們現在的知識、科技條件下通過開發能夠帶來一定經濟價值的國有資源。非資源性國有資產即自然資源以外的國有資產。這種分類的標準是否是資源，準確地說，其標準為是否是自然資源。這種分類的原因在于大量的自然資源的國有所有的背景。
　　2.2.2 經營性國有資產和非經營性國有資產
　　這是按是否將國有資產投入經營所作的分類。經營性國有資產，是指投入企業生產經營或者按企業要求經營使用的國有資產。非經營性國有資產，是指不投入生產經營，而由國家機關、事業單位和社會團體，用于國家公務和社會公益事業的國有資產，以及尚未啟用的國有資產。這種分類的標準是按照是否經營，其目的是界定經營性國有資產。筆者認為，國企經營的應該是以營利為直接目的的，這也是上面提到的企業和國家機關、事業單位及社會團體的一個深刻性區別，其實，事業單位往往也是在經營，只不過不以營利為目的。
　　2.2.3 企業國有資產、行政事業單位國有資產和其他國有資產
　　這是按國有資產的實際占有者的性質所作的分類。企業國有資產是指國家作為出資者在企業中依法擁有的資產。行政事業單位國有資產是指由行政事業單位占有使用的、在法律上確認為國家所有，能夠以貨幣計量的各種財產的總和。其他單位國有資產是指企業、行政事業單位以外的其他單位所占有的國有資產，如立法機關、軍事單位中的國有資產。在這種分類中，論證者自己也認為“從嚴格的意義上說，企業國有資產的表述是不準確的”。因而按照占有主體的分類需要再考慮了。其實，按照占有主體的分類的意義并不明顯，其意義已經被上述兩種分類所涵蓋，同時其分類還給自身帶來不必要的麻煩。這種分類的批判對象顯然是沖這“有人認為，國有資產按用途可以劃分為企業國有資產、行政事業單位國有資產和資源性國有資產三類”。
　　上述三種分類是國有財產獨特的分類方法，也是比較成型的分類，還是實踐意義非常重大的分類。這些分類可以告訴這樣一些信息：國有資產之資產，不是經濟學意義上的“資產”概念，這個資產的概念和“財產”的概念已經看不出差別。特別是事業單位的“資產”認定和有關立法保持了一致性。但是，筆者認為，“資產”脫胎于企業活動中概念，雖然盈利色彩淡去了一點，但是其經營性卻沒有被完全拋去。把經營界定為不和盈利相關的概念，事業單位的是在經營，資源的經濟性也需要經營，企業的經營更不必說，因而上述三種分類的任何一類都內含了一種經營性。再進一步分析，在機關中，我們不習慣提“是某機關的資產”，但習慣提“是某機關的財產”，甚至會說“這不是某機關的，是國家的財產”。因而，區分國有資產和國有財產的概念是有必要的，特別是，如果把機關和事業單位區別開，筆者認為兩者區分的必要性將更現實。
　　
　　3 結語
　　
　　按照主流的或官方的觀點，國有財產分為：經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性國有資產。我認為，國有財產的分類應該考慮以下兩種途徑或者方法：第一，基于國有財產的特殊結構，應該借鑒經營性的標準，但是經營性應該區分盈利性。因此，把經營性國有財產和國有資產的概念相統一。國有財產包括經營性國有財產。經營性國有財產包括政府代表國家行使權利的資產（還有可以代表國家的法人投資的資產）和事業單位資產。國家代表國家行使權利的資產現在主要指國務院行使權利的資產和各級政府行使權利的資產，形態主要是國有股權，也包括國有自然資源，例如國有土地。事業單位包括學校等。第二，國有財產除了國有資產外，還包括行政機關財產、司法機關財產和立法機關財產以及國防財產或者軍事財產等。這些財產的流轉性差，經營性也差，其財產的運行機制和企業不同，和事業單位也有相當的不同。
　　
　　參考文獻：
　　[1]張俊浩.民法學原理（修訂版）[M].北京:中國政法大學