財政體制對農村基礎設施投資的影響

　　摘要：中國推行的以分稅制為基礎的分級財政體制是財政體制的最重大變革，是經濟體制改革的重要組成部分，是建立市場經濟體制的必然要求。就總體來說，在省以下層面實際運作的財政體制，甚至主要是上級政府憑借對下級政府的行政和人事控制權，對分稅制和財政包干體制進行結合的產物。
　　關鍵詞：財政分權；分稅制；共享稅；轉移支付
　　
　　一、財政分權理論
　　財政分權是指中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任范圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構，財政分權的核心是地方政府有一定的自主權。20世紀以來，財政分權己經成為世界各國十分普遍的現象。在人口超過五百萬的75個轉型經濟國家中，84%的發展中國家正致力于向地方政府下放部分權力。
　　新一代財政分權理論在分權框架上引入了激勵相容與機制設計學說。這種新的分權理論在財政分權問題上關注的是如何設計出一套機制以實現對公共政策制定者的激勵，認為傳統分權理論只從地方政府的信息優勢說明了分權的好處，但沒有充分說明分權的機制，特別是對政府官員忠于職守的假設存在問題。事實上，政府和政府官員都有自己的物質利益，和企業經理人相類似，政府官員只要缺乏約束就會有尋租行為，所以一個有效的政府結構應該實現官員和地方居民福利之間的激勵相容。
　　分權化的政府行為利多弊少似乎是許多經濟學家所持有的主流觀點。分權體制最明顯的有利之處是，由于地方政府離本地區人民較近，因而能更好地反映個人偏好。而中央政府的決策則缺乏對多樣化地區偏好的敏感度。這其中的一個基本問題是，在公共產品提供上往往需要有折衷。分權也有利于使公共產品提供的成本費用分攤與受益直接掛鉤，這可以提高地方居民對政府事務的參與程度，也有利于加強當地政府的責任感。比如在集權體制下，公共產品提供的資金均由中央政府撥款，而非本地居民納稅，由于缺乏本地納稅人的直接或間接監督，所以，執行公共項目的地方官員往往不關心項目的成本與收益，地方政府花錢也沒有像花“自己的錢”那樣精打細算。
　　
　　二、中國財政分權體制的主要特點
　　從中國財政分權的進程和實際情況看，分稅制改革以前的分權屬于行政分權，1994年1月1日實行分稅制以后，財政分權從行政性分權向經濟分權轉變。中國的財政分權具有如下特點：
　　第一，中央對地方的分權（主要是中央政府對省級地方政府的分權）是在保證政治高度集中基礎上的分權，是經濟分權而不是政治分權。任命制在中國的行政人事制度始終占據重要地位。在任命制下，中央有權任命和罷免地方行政長官，評價和考核地方官員政績的主要標準是地方政府完成上級政府下達的各項經濟和非經濟指標情況，這在根本上決定了地方政府決策主要是向上級政府負責，對地方政府行為的監督責任主要在上級政府。從財政分權看，中國市場化改革以前的分權屬于分散行政權，改革以后的分權屬于權力的委托。
　　第二，分稅制改革并沒有給地方政府（省級政府和省級以下政府）以正式的征稅權力，確定稅率和稅基的權力都集中在中央，這使中央政府能夠最大限度地運用稅收工具進行宏觀調控，同時也使地方政府無法直接控制地方預算規模，中央在很大程度上決定著地方預算規模，地方政府只能通過非正規渠道來為某些特定的地方公共產品融資。此外，中央雖然放松了對地方預算的控制，但對地方財政支出的控制卻有所增強，地方政府雖然可以自行批準并執行其預算，卻要受中央政府關于地方就業水平、補貼率規定及某些公共服務水平要求的限制。
　　
　　三、地方財力對農村基礎設施投資的影響
　　1.省級財力相對不足，影響了財政支農的力度。中國推行的以分稅制為基礎的分級財政體制是財政體制的最重大變革，是經濟體制改革的重要組成部分，是建立市場經濟體制的必然要求。由于分稅制改革的直接動因是中央財力在承包制下的連年銳減，所以在初始設計分稅制時，就采取了較為集中的方式，即稅收立法權，稅法解釋權，稅種開征、停征權，稅目、稅率調整權，減稅免稅權，及稅收收入支配權等稅收管理權限高度集中于中央，地方政府無權根據本地情況進行調整。分稅制的確立盡管起到了規范中央與地方分配關系的作用，但是其中最大的問題之一就是偏重于如何保障中央財政收入的穩定和上升，對地方稅體系僅設計了一個框架，缺少能夠保證地方財源的主體稅種，影響了省級政府的財政收入。
　　如果以農業基本建設支出近似地代表農村基礎設施投資情況，那么可以看到：盡管改革開放以來，河北省政府財政對農業基本建設投入的絕對量不斷增加，但是由于省級政府財力相對規模的約束，無論是農業基本建設支出占財政支出總額的比重，還是農業基本建設支出占農業GDP的比重都有較大幅度的下降，如圖1所示。
　　
　　農業基本建設支出與地方財力約束的關系，可以從農業基本建設支出與財政支出規模變化的相關性來判斷。與此同時，由于地方政府提供地方性基礎設施的資金來源是稅收，當地方政府的稅收來源受到限制，不僅會影響地方政府對地方性基礎設施的提供，而且會因此扭曲地方政府的行為，促使其以其他非規范的方式籌集資金，進一步影響地方經濟的發展。
　　2.縣鄉財政困難，限制了基層政府的能力。除上級政府的轉移支付外，縣鄉財政收入主要來自兩大塊，一是工商業對財政收入的貢獻，二是面向農民收取的各項稅費。近年來，縣鄉政府直接辦的企業大多已完成改制，因此，依托與縣域企業的產權聯系，縣鄉政府獲得收入的渠道已迅速萎縮。在大多數地區，農村中小企業的發展劣勢已經明顯顯現，這些地區的農村中小企業正面臨著加快結構調整的問題；甚至對于其中大多數區域，更確切的說法應該是面臨加快退出的問題。因此，在大多數地區，特別是欠發達地區或農業主產區，工商業難以有效地支撐縣鄉財政收入的增長。農村稅費改革前，許多縣鄉政府還要靠向農民征收名目繁多的收費項目才能維持運轉。農村稅費改革后，各種不合理的收費項目取消了，農民稅費負擔減輕了，縣鄉政府財力不足、運轉困難的問題就凸現出來。據有關部門的調查，河北省鄉村兩級債務為70多億元，鄉村負債220萬元，村均負債14萬元。其中債務最高的縣，鄉村債務高達9280萬元，其中鄉鎮級債務4 816元，村級債務4464萬元。
　　在此情況下，相當部分縣鄉政府由于缺乏可支配資金，根據當地需要提供公共產品的能力十分有限。而且由縣鄉兩級政府承擔農村公共產品供給的主要支出責任的局面難以改變，這就使得農村基礎設施投資不足的矛盾更加突出。
　　作者單位：石家莊鐵道學院
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